Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Московского района города Твери в интересах неопределённого круга лиц об оспаривании бездействия администрации города Твери и департамента дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Твери, возложении на них обязанности привести дороги общего пользования местного значения в соответствие с требованиями государственных стандартов

по апелляционной жалобе администрации города Твери на решение Московского районного суда города Твери от 18 марта 2021 года с учётом дополнительного решения от 25 июня 2021 года, в соответствии с которыми административный иск удовлетворён.

Судебная коллегия

установила:

2 декабря 2020 года прокурор Московского района города Твери (далее – прокурор) подал в Московский районный суд города Твери административный иск в интересах неопределённого круга лиц к администрации города Твери (далее – администрация) и департаменту дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Твери (далее – департамент).

В административном исковом заявлении с учётом уточнений указано, что в нарушение п. 5.2.4 ГОСТ Р 50597-2017 «Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля» (далее – ГОСТ Р 50597-2017), п. 4.5.1.1 и 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 «Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования» (далее – ГОСТ Р 52766-2007) на автомобильных дорогах общего пользования четвёртой категории с асфальтобетонным типом покрытия на улицах Анучина (№ 28401 370 ОП МГ 0482), Буровой (№ 28401 370 ОП МГ 0509), Нефтяников (№ 28401 370 ОП МГ 0673), Обручева (№ 28401 370 ОП МГ 0686) и Сибирской (№ 28401 370 ОП МГ 0758) города Твери имеются повреждения дорожного покрытия в виде просадок дорожного полотна глубиной более пяти сантиметров, отсутствуют тротуары и стационарное электрическое освещение. По мнению прокурора, обеспечение нормативного состояния автомобильных дорог относится к полномочиям администрации и департамента.

В связи с этим прокурор просил признать незаконным бездействие административных ответчиков, выразившееся в непринятии мер по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на указанных дорогах, обязать их в срок до 1 октября 2021 года устранить выявленные нарушения законодательства о безопасности дорожного движения и выполнить ремонтные работы автомобильных дорог, а именно: на всём их протяжении устранить просадки дорожного полотна глубиной более пяти сантиметров в соответствии с требованиями п. 5.2.4 ГОСТ Р 50597-2017, обустроить тротуары в соответствии с п. 4.5.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 и стационарное электрическое освещение в соответствии с п. 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 (л.д. 6-14, 121-128).

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц были привлечены Государственная инспекция безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Твери (далее – ГИБДД УМВД России города Твери) и муниципальное унитарное предприятие «Жилищно-эксплуатационный комплекс» (далее - МУП «ЖЭК») л.д. 94-95).

Администрация и департамент направили в письменные возражения.

Администрация указала, что согласно п. 4.5.1.2 ГОСТ Р 52766-2007 в населённых пунктах тротуары устраивают в соответствии с требованиями нормативных документов на планировку и застройку городских и сельских поселений, к которым относится СП 42.13330.2016 Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*. Данный свод правил распространяется на проектирование новых и реконструкцию существующих городских муниципальных образований. Улицы, указанные прокурором, не относятся к проектируемыми или реконструируемым. Требования прокурора являются неконкретными, так в них не содержатся характеристик тротуаров, которые он просит обустроить, не указано, какому государственному стандарту должно соответствовать стационарное электрическое освещение. Акты выявленных недостатков, на которые прокурор ссылается в обоснование административного иска, не содержат указание на какое-либо несоответствие государственному стандарту в части тротуаров. На указанных прокурором улицах расположены исключительно индивидуальные жилые дома, общественный транспорт не следует, ведётся активная жилищная застройка.

Требования прокурора противоречат принципу плановости дорожной деятельности. Постановлением администрации города Твери от 29 ноября 2018 года №1515 утверждена муниципальная программа города Твери «Дорожное хозяйство и общественный транспорт города Твери на 2021-2026 годы», которая предусматривает увеличение доли дорог, соответствующих нормативным требованиям с шестидесяти семи до восьмидесяти пяти процентов. Муниципальные программы синхронизируются с федеральными и региональными программами. Незапланированное перераспределение денежных средств может привести к срыву реализации государственных программ в отношении города Твери. Долгосрочное планирование дорожной деятельности на основе программных мероприятий означает, что закон допускает приведение дорог в нормативное состояние не единовременно, а в течение планового периода.

По мнению администрации, требования прокурора нарушают принцип сбалансированности бюджета города, являются вмешательством в деятельность органов местного самоуправления, которые вправе самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, решать иные вопросы местного значения.

С учётом установленных в законе процедур, климатических условий и технологии дорожных работ выполнить требования прокурора в указанный в административном исковом заявлении срок не представляется возможным (л.д. 75-82).

Департамент повторил доводы администрации о вмешательстве прокурора в деятельность органов местного самоуправления и нарушении принципа плановости дорожной деятельности, а также дополнил, что в соответствии с п. 4.5.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 тротуары следует устраивать на автомобильных дорогах четвёртой категории с твёрдым покрытием. В административном исковом заявлении указано, что покрытие дороги фактически состояло из грунта и местами из бетонных плит (л.д. 88-91).

В суде первой инстанции представитель прокуратуры ФИО5 поддержала административный иск. Представители администрации ФИО6, департамента ФИО7 и МУП «ЖЭК» ФИО8 возражали против его удовлетворения (л.д. 139-142). ГИБДД УМВД России по городу Твери представителя в суд не направила, своего отношения к административному иску не выразила.

18 марта 2021 года суд вынес решение, которым обязал администрацию и департамент в срок до 1 октября 2022 года устранить выявленные нарушения законодательства о безопасности дорожного движения и выполнить ремонтные работы автомобильных дорог, указанных в административном исковом заявлении, а именно: на всём их протяжении устранить просадки дорожного полотна глубиной более пяти сантиметров в соответствии с требованиями п. 5.2.4 ГОСТ Р 50597-2017, обустроить тротуары в соответствии с п. 4.5.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 и стационарное электрическое освещение в соответствии с п. 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 (л.д. 143-166).

25 июня 2021 года суд вынес дополнительное решение, которым признал незаконным бездействие административных ответчиков, выразившееся в непринятии мер по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на указанных дорогах (л.д. 207-211).

Администрация подала апелляционную жалобу, просила отменить решение суда и отказать в удовлетворении административного иска. В жалобе повторяются доводы о нарушении принципа плановости дорожной деятельности и сбалансированности бюджета муниципального образования, вмешательстве прокурора в деятельность органов местного самоуправления. По мнению администрации, суд пришёл к ошибочному вводу о бездействии административных ответчиков. На день вынесения решения суда органами местного самоуправления проведена оценка технического состояния дорог, осуществлено планирование дорожной деятельности. В решении суда не указаны характеристики тротуаров и стационарного электрического освещения, которые следует обустроить, поэтому оно может быть неоднозначно истолковано (л.д. 174-180).

В суде апелляционной инстанции представитель администрации ФИО6 поддержал апелляционную жалобу. Представитель прокуратуры ФИО9 возражал против её удовлетворения, просил оставить решение суда без изменения. Остальные лица, участвующие в деле, представителей в суд не направили, своего отношения к апелляционным жалобам не выразили.

Проверив материалы дела, изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, выслушав участников судебного заседания, судебная коллегия приходит к выводу о том, что фактические обстоятельства, на которые сослался прокурор в административном исковом заявлении, соответствуют действительности.

Существование автомобильных дорог, их местонахождение, принадлежность, категория, вид покрытия, наличие повреждений дорожного полотна, отсутствие тротуаров и стационарного электрического освещения подтверждаются Перечнем автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования город Тверь, утверждённым постановлением главы администрации города Твери от 28 января 2010 года №116 (далее – Перечень автомобильных дорог), актами выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильных дорог (улиц) от 27 февраля и 25 сентября 2020 года, составленными государственным инспектором дорожного надзора ГИБДД УМВД России по городу Твери, представлением прокурора от 26 марта 2020 года в адрес администрации города Твери и ответом на него от 15 мая 2020 года, актом осмотра автомобильных дорог от 20 ноября 2020 года, составленным помощником прокурора Московского района города Твери (л.д. 15-16, 17-23, 24-27, 28, 29).

Проанализировав полномочия административных ответчиков, суд первой инстанции в своём решении со ссылками на нормативно-правовые акты правильно указал, что надлежащее состояние указанных прокурором автомобильных дорог обязаны обеспечить административные ответчики.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности») автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа (ч. 11 ст. 5). Такие дороги относятся к собственности городского округа (ч. 9 ст. 6). К полномочиям органов местного самоуправления городских округов относятся осуществление дорожной деятельности, то есть проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения (п. 6 ст. 3, п. 6 ч. 1 ст. 13, ч. 3 ст. 15). Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счёт средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования (ч. 1 ст. 34).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них относится к вопросам местного значения (п. 5 ч. 1 ст. 16).

В Уставе города Твери, принятом решением Тверской городской Думы от 23 января 2019 года № 2, указано, что организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Твери, обеспечение безопасности дорожного движения на них осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города Твери относится к компетенции администрации города Твери и (подп. 40 п. 1 ст. 41).

В соответствии с Положением о департаменте дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Твери, утверждённым постановлением администрации города Твери от 12 января 2018 года №8, одной из основных задач деятельности департамента является осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах города Твери и обеспечение безопасности дорожного движения на них (п. 2.2.1). К функциям департамента относится организация строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог местного значения (включая земельные участки в границах полосы отвода дороги и расположенные на них и под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся технологической частью автомобильной дороги (защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства) п. 3.1.10). В целях реализации своих целей и задач департамент имеет право в пределах своей компетенции заключать договоры и соглашения, связанные с дорожным хозяйством, благоустройством и транспортом (п. 4.1.4). В пределах своей компетенции департамент координирует и контролирует работу муниципальных предприятий и учреждений в сфере организации дорожной деятельности, в сферах управления безопасностью дорожного движения и благоустройства (п. 5.4).

Таким образом, административные ответчики являются единственными органами, которые обладают полномочиями по организации дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог, указанных в решении суда.

Согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Федеральный закон «О безопасности дорожного движения») ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Состояние дорог должно соответствовать нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения (ч. 1 ст. 12).

В ГОСТ Р 50597-2017 указано, что покрытие проезжей части не должно иметь дефектов в виде выбоин и иных повреждений (п. 5.2.4). Просадки глубиной пять сантиметров и более на дорогах четвёртой категории должны устраняться в срок не более десяти суток. Просадки глубиной мене пяти сантиметров на участке полосы движения длиной сто метров на дорогах четвёртой категории должны устраняться в срок не более четырнадцати суток (таб. 5.3).

В соответствии с ГОСТ Р 52766-2007 в пределах населённых пунктов на автомобильных дорогах четвёртой категорий с твёрдым покрытием. следует устраивать тротуары (п. 4.5.1.1). На участках автомобильных дорог, проходящих по населённым пунктам, устраивают стационарное электрическое освещение (п. 4.6.1.1).

Поскольку указанные прокурором участки автомобильных дорог не соответствуют требованиям государственных стандартов, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что администрация и департамент допустили бездействие, которое привело к ненормативному состоянию автомобильных дорог, и возложил на них обязанность устранить выявленные нарушения.

Доводы, которые административные ответчики привели в суде первой инстанции и апелляционной жалобе, судебная коллегия отвергает.

Требование об обустройстве тротуаров содержится в государственном стандарте, который не дифференцирует его в зависимости от того, являются автомобильные дороги проектируемыми или реконструируемыми. Факт отсутствия тротуаров установлен в соответствии с актом осмотра от 20 ноября 2020 года (л.д. 29). Доказательств того, что этот акт не соответствует действительности, и тротуары обустроены, ответчики не представили. Требования к устройству тротуаров и стационарного электрического освещения подробно приведены в подзаконных нормативно-правовых актах, поэтому описание этих требований в резолютивной части судебного акта не является обязательным.

Тот факт, что на улицах, которые указаны в решении суда, расположены индивидуальные жилые дома, общественный транспорт не следует, ведётся активная жилищная застройка, не означает, что автомобильные дороги могут не соответствовать требованиям безопасности и государственных стандартов.

Планирование дорожной деятельности не может служить оправданием для бессрочного отложения решения вопросов местного значения, возложенных на органы местного самоуправления в указанной сфере. Оно должно соответствовать целям, установленным Федеральным законом «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности». К ним относятся обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния, организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (п. 3 ст. 2, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 18). Указанные в решении суда автомобильные дороги включены в Перечень автомобильных дорог с момента его утверждения, то есть с 28 января 2010 года. Административные ответчики не представили сведений о том, что эти дороги включены в планы или программы осуществления дорожной деятельности.

Соблюдение сбалансированности бюджета не даёт оснований для невыполнения обязанностей по обеспечению требований безопасности дорожного движения, нарушения прав и законных интересов граждан и организаций, которые пользуют автомобильными дорогами. В соответствии с Федеральным законом «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности» формирование расходов местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения осуществляется с учётом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог местного значения в соответствие с требованиями технических регламентов (ч. 2 ст. 34).

Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132). Однако самостоятельность органов местного самоуправления не освобождает их от обязанности осуществлять деятельность, ради которой они созданы, - решать вопросы местного значения в интересах населения. Судом на административных ответчиков возложена обязанность исполнить требования, которые установлены законом. Способы выполнения этих обязанностей судом не установлены. Администрация и департамент вправе определять их самостоятельно с учётом норм действующего законодательства.

Тот факт, что автомобильные дороги, указанные в решении суда, имеют твёрдое порытые (асфальтобетон), подтверждается Перечнем автомобильных дорог, актами выявленных недостатков и актом осмотра. Фактическое покрытие дорог из грунта и местами из бетонных плит указывает на то, что они содержатся в ненадлежащем состоянии. Доказательств отсутствия твёрдого покрытия административные ответчики не представили.

Оспаривая решения суда в части признания незаконным бездействия, административные ответчики сослались на то, что провели оценку состояния дорог и планирование дорожной деятельности. Тем не менее, автомобильные дороги, указанные в решении суда, в планы или программы дорожной деятельности не включены. Доказательств осуществления какой-либо деятельности, направленной на предупреждение или устранение повреждений дорожного полотна, обустройство тротуаров и стационарного электрического освещения, не имеется. Судебная коллегия приходит к выводу о том, что административные ответчики не использовали свои полномочия в сфере дорожной деятельности, то есть допустили бездействие, в результате которого автомобильные дороги находятся в ненормативном состоянии.

Вместе с тем, с учётом того, что Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности» дифференцирует дорожную деятельность по конкретным видам, содержит чёткое определение ремонта автомобильных дорог, в который не входит обустройство тротуаров и стационарного электрического освещения (п. 11 ст. 3, ст. 18), а также с учётом отсутствия доказательств того, что повреждения дорожного полотна не могут быть устранены в результате осуществления других видов дорожной деятельности, в резолютивной части решения суда указание на возложение обязанности выполнить ремонтные работы автомобильных дорог следует заменить указанием на возложение обязанности организовать мероприятия по приведению автомобильных дорог в соответствие с требованиями государственных стандартов.

В остальной части судом первой инстанции полно и верно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применены нормы материального права, регулирующие возникшие правоотношения, не допущено нарушений норм процессуального права, которые могли бы повлечь изменение или отмену принятого решения.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309-311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского районного суда города Твери от 18 марта 2021 года с учётом дополнительного решения от 25 июня 2021 года изменить.

В резолютивной части решения суда фразу «выполнить ремонтные работы автомобильных дорог» заменить фразой «организовать мероприятия по приведению в соответствие с требованиями государственных стандартов автомобильных дорог».

В остальной части решение суда с учётом дополнительного решения оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Твери – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи