Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке административное дело по административному иску прокурора Смоленской области об оспаривании действий Следственного управления Следственного комитета России по Смоленской области по апелляционной жалобе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, апелляционному представлению прокурора Смоленской области на решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 22 июля 2019 года.

Заслушав доклад судьи Туникене М.В.., объяснения представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурора Смоленской области Заболоцкой И.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, возражения представителя Следственного комитета России по Смоленской области, Следственного управления Следственного комитета России по Смоленской области Абзалова С.Р., судебная коллегия

установила:

прокурор Смоленской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным прекращения Следственным управлением Следственного комитета России по Смоленской области (далее - СУ СК России по Смоленской области) участия на территории Смоленской области в опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС ПС) с 20 марта 2019 г.; возложении на СУ СК России по Смоленской области обязанности приступить к дальнейшему проведению опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики, в том числе к формированию документов первичного учета пилотной зоны государственной автоматизированной системы правовой статистики, предусмотренных пунктом 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 18 января 2016 г. № 18 «О проведении опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики» (далее также - приказ Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18,) с момента вступления решения суда в законную силу и восстановлению документов первичного учета с 20 марта 2019 г. В обоснование указал, что названным приказом Генерального прокурора от 18 января 2016 г. №18 определены объекты пилотной зоны участия в эксплуатации системы, в том числе, Смоленская область, а также утверждена Временная инструкция. С 2013 года в опытной эксплуатации ГАС ПС на территории Смоленской области принимают участие органы государственной власти, включая СУ СК России по Смоленской области. Основанием для прекращения административным ответчиком участия в опытной эксплуатации ГАС ПС явилось письмо заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации от 18 марта 2019 г. о принятии Председателем Следственного комитета Российской Федерации решения о сокращении количества следственных подразделений, участвующих в эксплуатации ГАС ПС, в том числе СУ СК по Смоленской области. Данное решение противоречит требованиям пункта 2 приказа Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18, а также требованиям ст. 51 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»), согласно которой приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти. Вынесенное в адрес административного ответчика представление об устранении нарушений не исполнено.

В судебном заседании представители прокурора Смоленской области Заболоцкая И.В., Шерченков Д.А. заявленные требования поддержали.

Представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации ЗаболоцкаяИ.В. полагала административный иск подлежащим удовлетворению.

Представитель СУ СК России по Смоленской области и Следственного комитета Российской Федерации Абзалов С.Р. возражал против удовлетворения административного иска.

Решением Ленинского районного суда г. Смоленска от 22 июля 2019 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Генеральная прокуратура Российской Федерации просит отменить решение суда и принять новое – об удовлетворении требований прокурора Смоленской области. Указывает, что, несмотря на то, что приказ Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18, изданный во исполнение ст.51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяет порядок ведения учета только в пилотной зоне, его положения имеют обязательную силу для всех государственных органов, в связи с чем вывод суда об обратном является несостоятельным. Также в ходе судебного разбирательства не представлено решения Председателя СК РФ о прекращении участия СУ СК России по Смоленской области в опытной эксплуатации ГАС ПС, которое суд признал обязательным для исполнения административным ответчиком. СУ СК России по Смоленской области, по существу, препятствует реализации установленных федеральным законом полномочий прокурора в сфере ведения правовой статистики, что недопустимо.

В апелляционном представлении Прокурор Смоленской области ставит вопрос об отмене решения суда и принятии нового – об удовлетворении заявленных требований. Ссылается на необоснованность вывода суда о действии приказа Генерального прокурора № 18 только в пилотной зоне и его необязательности для всех органов государственной власти, отсутствие в материалах дела организационно-распорядительных документов Председателя Следственного комитета России о прекращении участия СУ СК России по Смоленской области в опытной эксплуатации ГАС ПС и невозможность принятия в качестве такого документа письма заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации, а также на незаконность действий административного ответчика, препятствующего реализации единой государственной политики в сфере официального статистического учета.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 1 октября 2019 г., оставленным без изменения судебной коллегией по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22 января 2020 г., решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 22 июля 2019 г. отменено. Принято по делу новое решение, которым признано незаконным прекращение Следственным управлением Следственного комитета России по Смоленской области участие на территории Смоленской области в опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС ПС) с 20 марта 2019 г.; на СУ СК России по Смоленской области возложены обязанности приступить к дальнейшему проведению опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики, в том числе к формированию документов первичного учета пилотной зоны государственной автоматизированной системы правовой статистики, предусмотренных пунктом 3 приказа Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18 «О проведении опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики».

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2021г. апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 1 октября 2019 г., кассационное определение судебной коллегией по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22января 2020 г. отменены, административное дело направлено на новое апелляционное рассмотрение в Смоленский областной суд.

Проверив материалы дела в полном объеме, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 218 Кодекса административного производства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений ст. 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Согласно ст. 51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральная прокуратура Российской Федерации ведет государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти.

В целях совершенствования порядка учета сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы, а также апробации модернизированного специального программного обеспечения ГАС ПС на территории Российской Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ от 18 января 2016 г. № 18 «О проведении опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики».

Согласно п. 1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 18января 2016 г. № 18 в опытную эксплуатацию введено модернизированное специальное программное обеспечение государственной автоматизированной системы правовой статистики в пилотной зоне.

Пунктом 2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 18января 2016 г. № 18 - в качестве объектов пилотной зоны ГАС ПС определены, в том числе, прокуратура Смоленской области, территориальные органы федеральных государственных органов и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие прием, регистрацию и проверку сообщений о преступлениях, дознание и предварительное следствие, поднадзорные указанной прокуратуре, а также судебные органы в Смоленской области.

В силу п. 8 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 18января 2016 г. № 18, на прокурора Смоленской области возложены обязанности по обеспечению надлежащего исполнения указанного приказа в подчиненной прокуратуре и осуществлению контроля за его реализацией в территориальных органах федеральных государственных органов и федеральных органов исполнительной власти.

Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ (редакция от 27 декабря 2018 г.) «О Следственном комитете Российской Федерации» - Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства.

Как следует из материалов дела, с 2013 года Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Смоленской области принимало участие в проведении опытной эксплуатации ГАС ПС.

21 марта 2019 г. в прокуратуру Смоленской области поступило письмо от и.о. руководителя Следственного управления Следственного комитета России по Смоленской области от 20 марта 2019 г. о прекращении участия в опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики со ссылкой на указание заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации.

Как следует из письма заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации от 18 марта 2019 г., адресованного руководителям следственных управлений, в связи с принятием Председателем Следственного комитета Российской Федерации решения о сокращении количества следственных подразделений, участвующих в опытной эксплуатации ГАС ПС, соответствующие работы в следственных управлениях СК РФ по Республике Татарстан, Орловской, Смоленской и Тульской областям подлежат прекращению.

9 апреля 2019 г. прокурором Смоленской области в адрес и.о. руководителя СУ СК России по Смоленской области внесено представление об устранении нарушений законодательства в сфере статистического учета преступлений, на которое последним 6 мая 2019 г. дан ответ о том, что Следственное управление на является субъектом исполнения приказа Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18, в соответствии с письмом заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации от 18 марта 2019 г. опытная эксплуатация ГАЗ ПС в следственном управлении прекращена.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что приказ Генерального прокурора РФ от 18января 2016 г. № 18 не отвечает признакам приказов, издаваемых во исполнение ст. 51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку не устанавливает единый порядок формирования и представления статистической отчетности для всех субъектов указанных правоотношений на территории Российской Федерации, а принят в целях опытной эксплуатации ГАС ПС в пилотной зоне, соответственно, его нельзя признать обязательным для органов государственной власти, в то время как указание председателя Следственного комитета Российской Федерации в любой форме, доведенное до подчиненных сотрудников, является обязательным для исполнения.

Между тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

В силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 11 названного закона систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Согласно статье 51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет государственный единый статистический учет данных о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре (далее - государственный единый статистический учет), проводит федеральное статистическое наблюдение на основе первичных статистических данных, предоставляемых государственными органами (пункт1); Генеральная прокуратура Российской Федерации в целях государственного единого статистического учета осуществляет создание, развитие, ввод в эксплуатацию и обеспечение функционирования государственной автоматизированной системы правовой статистики и является ее оператором (пункт 5); приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам государственного единого статистического учета и государственной автоматизированной системы правовой статистики, согласованные с федеральными государственными органами и федеральными органами исполнительной власти, обладающими соответствующими первичными статистическими данными, обязательны для исполнения указанными государственными органами (пункт 6).

Согласно части 5 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ (редакция от 27 декабря 2018 г.) «О Следственном комитете Российской Федерации» - Следственный комитет Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой следственных органов и учреждений Следственного комитета Российской Федерации и действует на основе подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и Председателю Следственного комитета Российской Федерации.

В систему Следственного комитета входят: центральный аппарат Следственного комитета; а также главные следственные управления и следственные управления Следственного комитета по субъектам Российской Федерации (в том числе их подразделения по административным округам) и приравненные к ним специализированные (в том числе военные) следственные управления и следственные отделы Следственного комитета (статья 12).

В силу части 1 статьи 13 названного закона Следственный комитет Российской Федерации возглавляет Председатель Следственного комитета Российской Федерации, который несет персональную ответственность за выполнение стоящих перед Следственным комитетом Российской Федерации задач и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

Таким образом, систему прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации, а систему Следственного комитета Российской Федерации -Председатель Следственного комитета Российской Федерации, которые, в том числе, осуществляют контроль за подчиненными им должностными лицами на основе принципа единоначалия, предполагающего подчинение нижестоящих руководителей вышестоящим.

Из преамбулы приказа следует, что он издан Генеральным прокурором Российской Федерации на основании статей 17 и 51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях совершенствования порядка учета сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы, а также апробации модернизированного специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики на территории Российской Федерации.

При этом содержание приказа Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18, в частности его пункта 6 во взаимосвязи с другими положениями, позволяет сделать вывод о том, что предписания, связанные с опытной эксплуатацией ГАС ПС, адресованы, в том числе, Следственному комитету Российской Федерации.

Из материалов административного дела следует, что Председателем Следственного комитета Российской Федерации было принято решение о сокращении количества следственных подразделений, участвующих в опытной эксплуатации ГАС ПС.

На основании указанного решения письмом заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации до сведения руководителей следственных управлений следственного комитета, в том числе СУ СК России по Смоленской области было доведено указание о прекращении участия в опытной эксплуатации ГАС ПС.

Настоящее административное исковое заявление подано в суд прокурором Смоленской области к СУ СК России по Смоленской области.

Полномочия по созданию, развитию и обеспечению функционирования ГАС ПС в целях государственного единого статистического учета возложены на Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Вместе с тем, в материалах административного дела отсутствуют доказательства, подтверждающие право прокурора Смоленской области на обращение в суд с указанным административным исковым заявлением.

При этом закрепленное в подпункте 1 пункта 8 приказа Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18 предписание прокурора субъектов Российской Федерации обеспечить его надлежащее исполнение в подчиненных прокуратурах и контроль за его реализацией в территориальных органах федеральных государственных органов и федеральных органов исполнительной власти не свидетельствует о наличии у прокурора Смоленской области права на обращение в суд с указанными требованиями при отсутствии соответствующих полномочий, предоставленных Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

Более того, пунктом 11 приказа Генерального прокурора РФ от 18 января 2016г. № 18 контроль за его исполнением возложен на первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации.

Однако вопрос о наличии у прокурора Смоленской области права на предъявление указанного административного искового заявления судом на обсуждение не ставился.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 196 КАС РФ суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если административное исковое заявление не подписано или подписано в суд лицом, не имеющим на его подписание и (или) подачу в суд, либо лицом, должностное положение которого не указано.

В данном случае в материалах административного дела отсутствуют доказательства, подтверждающие право прокурора Смоленской области на обращение в суд с указанным административным исковым заявлением.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции нельзя признать законным, как принятое с грубым нарушением процессуальных норм, оно подлежит отмене, а административное исковое заявление прокурора Смоленской области-оставлению без рассмотрения.

Руководствуясь ст. ст. 309 - 311 КАС РФ судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 22 июля 2019 года отменить, административный иск прокурора Смоленской области о признании незаконным прекращения Следственным управлением Следственного комитета России по Смоленской области участия на территории Смоленской области в опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС ПС) с 20 марта 2019 г.; возложении на СУ СК России по Смоленской области обязанности приступить к дальнейшему проведению опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики, в том числе к формированию документов первичного учета пилотной зоны государственной автоматизированной системы правовой статистики, предусмотренных пунктом 3 приказа Генерального прокурора РФ от 18 января 2016 г. № 18 «О проведении опытной эксплуатации государственной автоматизированной системы правовой статистики» с момента вступления решения суда в законную силу и восстановлению документов первичного учета с 20 марта 2019 г. оставить без рассмотрения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: