Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Чите 28 июля 2021 г. административное дело по административному исковому заявлению Комитета образования администрации городского округа «Город Чита» к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Забайкальскому краю о признании незаконными и отмене представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения,

по апелляционной жалобе представителя административного истца ФИО1 на решение Центрального районного суда г. Читы от 25 мая 2021 г.

Заслушав доклад судьи Шишкаревой С.А., судебная коллегия

установила:

Комитет образования администрации городского округа «Город Чита» (далее также - Комитет) обратился в суд с отдельными административными исками к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Забайкальскому краю (далее - ГУ МЧС, административный орган), в которых просил признать незаконными представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, вынесенные в адрес Комитета по итогам отдельных проверок в отношении МБОУ «СОШ №20», МБОУ «СОШ №14», МДОУ «Центр развития ребенка – детский сад №28», МБОУ «Начальная образовательная школа №31» и МБДОУ «Детский сад №25» соответственно, в рамках которых выявлены нарушения данными учреждениями требований пожарной безопасности.

В обоснование административного иска указал, что Комитет не является лицом, допустившим возникновение причин и условий, способствовавших нарушению требований пожарной безопасности, образовательные учреждения являются самостоятельными юридическими лицами, должны самостоятельно устранять нарушения требований пожарной безопасности, Комитет не обладает правом распоряжаться финансовыми средствами, принадлежащими образовательным учреждениям. Кроме того, административный истец указывает на незаконность возложения на него ответственности за соблюдение требований пожарной безопасности, поскольку оно не является собственником имущества этих образовательных учреждений, не наделено правом пользования и распоряжения имуществом.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц судом привлечены МБОУ «СОШ №20», МБОУ «СОШ №14», МДОУ «Центр развития ребенка – детский сад №28», МБОУ «Начальная образовательная школа №31» и МБДОУ «Детский сад №25». Административные дела по искам Комитета к ГУ МЧС объединены в одно производство (т.1 л.д. 249-252).

Судом постановлено решение об отказе в удовлетворении заявленных требований (т. 2 л.д. 21-24).

В апелляционной жалобе представитель административного истца ФИО1 выражает несогласие с решением суда, просит его отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении требований. Ссылаясь на п. 3.2 Положения о Комитете образования администрации городского округа «Город Чита», утвержденного решением Думы городского округа «Город Чита» от 27.11.2008 № 209, приводит доводы о том, что Комитетом в соответствии с возложенными полномочиями не осуществляется контроль за соблюдением требований пожарной безопасности. Считает, что мероприятия по устранению условий, способствующих совершению юридическими лицами - образовательными учреждениями нарушений требований пожарной безопасности, должны быть осуществлены непосредственно образовательными учреждениями, которые самостоятельно исполняют возложенные на них законодательством обязанности. Иное, по мнению административного истца, будет являться вмешательством в финансово-хозяйственную деятельность образовательных учреждений. Указывает на то, что при отсутствии финансовых возможностей образовательные учреждения могут обратиться за выделением дополнительных бюджетных ассигнований. Кроме того, обращает внимание на то, что согласно пункту 2.1 вышеназванного Положения Комитет является муниципальным казенным учреждением, а не органом местного самоуправления, в вопросах формирования бюджета не участвует (т. 2 л.д. 31-34).

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 апелляционную жалобу поддержала.

Представители административного ответчика ФИО2, ФИО3 против удовлетворения апелляционной жалобы возражали.

Представители заинтересованных лиц МБДОУ "Детский сад № 25" ФИО4 и МБОУ «Начальная образовательная школа №31» ФИО5 апелляционную жалобу поддержали.

Иные лица, участвующие в деле, о дате и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом, явку представителей не обеспечили. На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии ч. 1 ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжений ГУ МЧС №55 от 16.02.2021, №35 от 26.01.2021, № 56 от 16.02.2021, №71 от 09.03.2021, №54 от 16.02.2021 проведены плановые выездные проверки в отношении образовательных учреждений г.Читы - МБОУ «СОШ №20», МБОУ «СОШ №14», МДОУ «Центр развития ребенка – детский сад №28», МБОУ «Начальная образовательная школа №31», МБДОУ «Детский сад №25».

По результатам проверок составлены соответствующие акты, в которых зафиксированы следующие нарушения:

- МБОУ «СОШ №20» - в здании школы противопожарные преграды, отделяющие помещения кухни от других помещений с иным классом функционального назначения, не имеют соответствующего заполнения (акт проверки №55 от 29.03.2021);

- МБОУ «Начальная общеобразовательная школа №31» - на объекте защиты противопожарные преграды, отделяющие помещения кухни-столовой от других помещений с иным классом функционального назначения (вестибюль и лестничный пролёт), не имеют соответствующего заполнения противопожарной преграды; на объекте защиты на дверях складских и производственных помещений отсутствуют обозначение категории по взрывопожарной опасности; на объекте защиты противопожарные преграды, отделяющие помещение электрощитовой от помещения санузла на первом этаже здания, не имеют соответствующего заполнения противопожарной преграды (акт проверки №35 от 01.03.2021);

- МБДОУ «Детский сад №25» - в комнате охраны детского сада пожарные извещатели расположены на расстоянии 10 см от осветительного прибора; в складском помещении детского сада пожарные извещатели расположены на расстоянии 10 см от осветительного прибора; в здании детского сада противопожарные преграды, отделяющие помещение кухни от других помещений с иным классом функционального назначения, не имеют соответствующего заполнения противопожарной преграды; в 5 группе двери эвакуационного выхода не оборудованы доводчиками для самозакрывания и уплотнения в притворах; не обеспечено наличие на дверях помещения склада продуктов обозначение по взрывопожарной и пожарной опасности; в 1 группе здания детского сада в пос. Ясный двери эвакуационного выхода не оборудованы доводчиками для самозакрывания и уплотнения в притворах; в здании детского сада в пос. Ясный возле медицинского кабинета двери эвакуационного выхода не оборудованы доводчиками для самозакрывания и уплотнения в притворах (акт проверки №56 от 29.03.2021);

- МБДОУ «Центр развития ребенка – детский сад №28» - во 2-м корпусе помещение кухни и продуктового склада, образующие один пожарный отсек не имеют соответствующего заполнения противопожарных преград, отделяющих их от помещений с иным классом функционального назначения; на объекте защиты двери лестничных клеток, ведущие в общие коридоры, не оборудованы приспособлениями для самозакрывания и уплотнения в притворах; в 1-м корпусе на 1-м этаже, помещение кастелянной не имеет соответствующего заполнения противопожарных преград, отделяющих его от помещений с иным классом функционального назначения; в 1-м корпусе на 1-м этаже помещение костюмерной не имеет соответствующего заполнения противопожарных преград, отделяющих его от помещений с иным классом функционального назначения; основные размеры и вид конструкций наружных металлических лестниц не соответствуют требованиям (акт проверки №71 от 25.03.2021);

- МБОУ «СОШ №14» - на объекте защиты противопожарные преграды, отделяющие помещения кухни-столовой от других помещений с иным классом функционального назначения, не имеют соответствующего заполнения противопожарной преграды; на объекте защиты на дверях складских и производственных помещений отсутствуют обозначение категории по взрывопожарной опасности (акт проверки №54 от 29.03.2021).

По результатам проверок выданы предписания в адрес перечисленных образовательных учреждений об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Также по итогам проверок данные образовательные учреждения постановлениями ГУ МЧС привлечены к административной ответственности по ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ (нарушение требований пожарной безопасности) с назначением административных наказаний в виде предупреждений.

По результатам рассмотрения данных дел об административных правонарушениях в порядке ст. 29.13 КоАП РФ на имя председателя Комитета главным государственным инспектором г. Читы по пожарному надзору отдела надзорной деятельности по г. Чите ГУ МЧС ФИО3 выданы представления от 29.03.2021 (по МБОУ "СОШ №20") (т.1 л.д.10), 30.03.2021 (по МБОУ "СОШ №14) (т.1 л.д.65), 30.03.2021 (МБДОУ "Центр развития ребенка - детский сад № 28" (т.1 л.д.113), 23.03.2021 (МБОУ "Начальная общеобразовательная школа № 31) (т.1 л.д.154), 30.03.2021 (МБДОУ "Детский сад №25") (т.1 л.д.188) об устранении причин и условий, способствовавших совершению данных правонарушений.

Этими представлениями на председателя Комитета возлагалась обязанность по их рассмотрению в течение месяца со дня получения и по сообщению о принятых мерах должностному лицу, вынесшему представления.

Полагая, что Комитет не является лицом, допустившим возникновение причин и условий, способствовавших нарушению требований пожарной безопасности, а образовательные учреждения являются самостоятельными юридическими лицами, Комитет оспаривает законность данных представлений в рамках настоящего дела.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что исполнение требований нормативных правовых актов по обеспечению пожарной безопасности является обязанностью не только образовательных учреждений, но и органов местного самоуправления, из чего следует, что на органы местного самоуправления - администрацию городского округа «Город Чита» и ее орган - Комитет образования возлагается обязанность финансирования мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в образовательных учреждениях.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что образовательные учреждения самостоятельно несут обязанность по принятию мер противопожарной безопасности своих объектов, однако реализовать такую обязанность может только за счет выделяемых средств бюджета городского округа. Вмешательства в хозяйственную, экономическую и финансовую деятельность органов местного самоуправления не имеется, а лишь указывается на обязанность в будущем предусмотреть в местном бюджете необходимые денежные средства с учетом требований федеральных законов и изданных в их исполнение нормативных правовых актов на обеспечение противопожарной безопасности образовательных учреждений, учредителем которых является муниципальное образование.

Выводы суда мотивированы, соответствуют установленным по делу обстоятельствам и оснований для признания их неправильными не имеется.

В силу статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон № 69) под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности.

Под нормативными документами по пожарной безопасности понимаются национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Под нарушением требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 69 законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Приказом МЧС России от 30.11.2016 № 644 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (далее - Административный регламент), действовавший в момент возникновения спорных правоотношений.

В соответствии с пунктом 2 Административного регламента исполнение государственной функции осуществляется Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, его территориальными органами и территориальными, объектовыми, специальными и воинскими подразделениями федеральной противопожарной службы (далее - территориальные органы).

Согласно пункту 8 Административного регламента должностные лица органов ГПН, при исполнении государственной функции, имеют право выдавать органам власти, организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и (или) территориях (земельных участках) и по предотвращению угрозы возникновения пожара (далее - предписание об устранении нарушений), предписания в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов (далее - предписание по устранению несоответствия).

В соответствии с ч.1 ст. 29.13 КоАП ПФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление (ч.2 ст. 29.13 КоАП РФ).

Учитывая вышеприведенные правовые нормы, судебная коллегия считает, что главный государственный инспектор г. Читы по пожарному надзору ФИО3, вынося оспариваемые представления, действовал в пределах своей компетенции, в соответствии с нормами закона, содержание оспариваемых представлений соответствуют предъявляемым требованиям закона.

Доводы апелляционной жалобы о том, что законодательством на Комитет не возложена обязанность по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности образовательными учреждениями, а проведение работ Комитетом по устранению условий, способствующих совершению юридическими лицами нарушений требований пожарной безопасности, будет являться вмешательством в их финансово-хозяйственную деятельность, отклоняются судебной коллегией, как не основанные на законе.

Так, согласно пункту 5 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

В соответствии с положениями пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по осуществлению финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными муниципальными учреждениями.

Пунктом 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрено, что финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными муниципальными учреждениями осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем.

Постановлением администрации городского округа «Город Чита» № 128 от 22.06.2015 утвержден Устав МБОУ «Средняя общеобразовательная школа №14», постановлением № 280 от 11.09.2015 - Устав МБОУ «Центр развития ребенка – детский сад №28», постановлением № 311 от 21.09.2015 - Устав МБДОУ «Детский сад №25», постановлением № 182 от 06.07.2015 - Устав МБОУ «Начальная общеобразовательная школа №31», постановлением № 143 от 24.06.2015 - Устав МБОУ «Средняя общеобразовательная школа №20».

Согласно данным Уставам, перечисленные муниципальные образовательные учреждения являются юридическими лицами, обладают обособленным на праве оперативного управления имуществом, самостоятельно осуществляют финансово-хозяйственную деятельность, могут иметь самостоятельный баланс, лицевой счет, открытый в установленном порядке, печать установленного образца, штамп, бланки со своим наименованием.

Учредителем учреждений является городской округ «Город Чита». Функции и полномочия учредителя осуществляются администрацией городского округа «Город Чита», от имени которой действует комитет образования администрации городского округа «Город Чита». Собственником имущества учреждений является городской округ «Город Чита» в лице администрации городского округа «Город Чита».

Финансовое обеспечение учреждений осуществляется в виде субсидий из бюджета городского округа «Город Чита».

Согласно пункту 3.1 Положения о комитете образования администрации городского округа «Город Чита», утвержденного Решением Думы городского округа «Город Чита» от 27.11.2008 № 209, основным предметом и целями деятельности Комитета образования являются, в том числе, обеспечение соблюдения муниципальными образовательными организациями действующего законодательства РФ.

Согласно п. 3.2 указанного Положения Комитет осуществляет следующие полномочия, в том числе:

- создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных дошкольных образовательных организациях;

- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий, в пределах бюджетных ассигнований, выделенных на данные цели в соответствующий финансовый год;

- подготовка расчетов и предложений по разделу «Образование» при формировании бюджета городского округа «Город Чита»;

- формирование и утверждение муниципальных заданий для муниципальных образовательных организаций;

- иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации.

Таким образом, за Комитетом закреплены полномочия по обеспечению содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройству прилегающих к ним территорий, включающие контроль за соблюдением требований пожарной безопасности.

Кроме того, следует отметить, что постановлением администрации городского округа "Город Чита" от 29.12.2014 № 215 утверждено Положение о порядке осуществления контроля за деятельностью муниципальных образовательных учреждений, подведомственных комитету образования администрации городского округа "Город Чита", которое устанавливает нормативное регулирование деятельности Комитета в части осуществления контроля за деятельностью подведомственных ему муниципальных образовательных учреждений, и определяет принципы взаимодействия Комитета и данными учреждениями при проведении ведомственного контроля.

Предметом контроля является соблюдение учреждениями обязательных требований, установленных нормативно-правовыми актами (п.1.2 Положения).

Основными задачами контроля среди прочего являются: определение эффективности использования бюджетных средств; оценка результатов финансово-хозяйственной деятельности; оценка качества мероприятий, не входящих в муниципальное задание; получение достоверной информации об условиях организации, содержания и результатах образовательного процесса в подведомственных учреждениях; осуществление контроля за исполнением подведомственными учреждениями действующего законодательства РФ (п.1.5).

Контроль за деятельностью подведомственных учреждений осуществляется среди прочего по таким направлениям, как установление готовности к новому учебному году, комплектование учреждений, соблюдение иных требований, установленных уставом и локальными актами. Критериями оценки деятельности учреждений является отсутствие нарушений действующего законодательства (п.п.1.6, 1.7 Положения).

В порядке осуществления контроля Комитет наделен полномочиями по проведению проверок в отношении учреждений, в том числе в форме плановых и внеплановых проверок.

Из изложенного следует, что на Комитет также возложена обязанность по осуществлению контроля за деятельностью образовательных учреждений, в том числе на предмет соблюдения обязательных требований, к которым относятся и требования пожарной безопасности. Для этих целей Комитет обладает рядом административных инструментов, включая периодические проверки с целью выявления тех или иных нарушений и принятия мер к их устранению подведомственными учреждениями.

При таком положении, административным органом и судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что организацией, уполномоченной принять меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений указанными образовательными учреждениями в области рассматриваемых правоотношений, может являться Комитет, выступающий в данных правоотношениях от лица учредителя, которому необходимо принять соответствующие меры в рамках возложенных на него полномочий.

Вопреки соответствующему доводу апелляционной жалобы суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что вмешательства в хозяйственную, экономическую и финансовую деятельность органов местного самоуправления не имеется, а лишь указывается на обязанность в будущем предусмотреть формирование местного бюджета с учетом необходимых денежных средств, исходя из требований федеральных законов и изданных в их исполнение нормативных правовых актов на обеспечение противопожарной безопасности образовательных учреждений, учредителем которых является муниципальное образование.

Довод апелляционной жалобы о том, что учреждения являются юридическими лицами и должны самостоятельно нести ответственность за нарушение действующего законодательства, отклоняется, поскольку соблюдение (или несоблюдение) учреждениями своих обязанностей не влияет на обязанность Комитета образования принимать меры по обеспечению финансирования деятельности, по осуществлению ведомственного контроля за соблюдением учреждениями обязательных требований.

Оспариваемые представления, по сути, возлагали на административного истца обязанность по их рассмотрению и выявлению причин и условий, в связи с которыми подведомственными Комитету учреждениями допущены нарушения правил пожарной безопасности, а также по предоставлению ответа в административный орган по результатам рассмотрения данных представлений. К выполнению иного Комитет административным органом не понуждался.

В свою очередь, указанная обязанность по своему смыслу соотносится с вышеприведенными правами и обязанностями Комитета как представителя учредителя, а также с его обязанностями по осуществлению ведомственного контроля в отношении данных учреждений на предмет соблюдения ими обязательных нормативно-правовых требований при осуществлении своей деятельности.

Таким образом, предписаниями на Комитет каких-либо обязанностей, выходящих за пределы его полномочий, не возложено.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, совокупность таких условий при рассмотрении настоящего административного дела не установлена: оспариваемые предписания соответствуют приведенным выше нормативным правовым актам и не нарушают права, свобод и законные интересы административного истца.

В этой связи суд обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Иные доводы апелляционной жалобы установленных судом обстоятельств дела и выводов суда не опровергают, не имеют правового значения для разрешения спора, являлись предметом оценки суда первой инстанции.

С учетом изложенного судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют установленным обстоятельствам, существенных нарушений норм материального права, регулирующих спорные правоотношения и подлежащих применению при рассмотрении настоящего дела, нарушений норм процессуального права судом не допущено.

Оснований для отмены или изменения судебного акта в пределах доводов апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Читы от 25 мая 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи