Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации Тенькинского городского округа Магаданской области к Северо-Восточному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании действий (бездействия) незаконными, возложении обязанности

по апелляционной жалобе администрации Тенькинского городского округа Магаданской области на решение Магаданского городского суда Магаданской области от 27 декабря 2017 года.

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Баюры Л.Н., пояснения представителя административного истца Разумкова А.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного ответчика Зинченко О.В. относительно доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда

УСТАНОВИЛА:

администрация Тенькинского городского округа Магаданской области обратилась в суд с административным исковым заявлением к Северо-Восточному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Северо-Восточное управление Ростехнадзора, Управление) о признании незаконными действия, выразившегося в указании в акте от 14 ноября 2017 года № 04/87-2017 выводов о том, что объект проверки не имеет права на получение паспорта готовности к отопительному периоду в связи с невыполнением требований по готовности, бездействия по невыдаче муниципальному образованию «Тенькинский городской округ» паспорта готовности к отопительному сезону 2017-2018 годов, возложении обязанности выдать паспорт готовности к отопительному сезону 2017-2018 годов.

В обоснование иска истец указал, что административным ответчиком была проведена проверка готовности муниципального образования «Тенькинский городской округ» к отопительному сезону 2017-2018 годов, по результатам которой составлен акт от 14 ноября 2017 года № 04/87-2017.

Данный акт содержит вывод о том, что объект проверки не имеет права на получение паспорта готовности к отопительному периоду в связи с невыполнением требований по готовности.

Основанием для такого вывода послужило невыполнение истцом отдельных положений Правил оценки готовности к отопительному периоду, утвержденных приказом Минэнерго России от 12 марта 2013 года № 103 (далее - Правила оценки готовности к отопительному периоду, Правила), а именно подпункта 4 пункта 18 Правил - не обеспечено выполнение требований Правил по оценке готовности к отопительному периоду теплоснабжающих организаций: отсутствует соблюдение открытым акционерным обществом «ОлаИнтерКом» водно-химического режима (подпункт 11 пункта 13 Правил). Соответственно, муниципальному образованию не был выдан паспорт готовности к отопительному сезону.

Считал действия Управления незаконными, поскольку проверка готовности теплоснабжающих организаций к отопительному периоду не относится к его полномочиям.

По мнению административного истца, в ходе проверки муниципального образования Управлением должно проверяться выполнение органами местного самоуправления мероприятий по оценке готовности теплоснабжающих и теплосетевых организаций, а также потребителей тепловой энергии. Самостоятельно осуществив проверку открытого акционерного общества «ОлаИнтерКом» и отразив соответствующие выводы в актах, ответчик тем самым вышел за пределы предоставленных ему полномочий.

Полагал, что акт с указанием замечаний может выдаваться только при несоблюдении требования по применению электронного моделирования аварийных ситуаций.

Протокольным определением Магаданского городского суда от 19 декабря 2017 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено открытое акционерное общество «ОлаИнтерКом» (далее - ОАО «ОлаИнтерКом»).

Решением Магаданского городского суда от 27 декабря 2017 года в удовлетворении исковых требований административному истцу отказано.

Не согласившись с решением суда, администрация Тенькинского городского округа Магаданской области подала апелляционную жалобу, в которой ставит вопрос о его отмене ввиду нарушения норм материального и процессуального права и принятии нового - об удовлетворении иска.

В жалобе указывает на отсутствие нормы, позволяющей ответчику при выполнении процедуры оценки готовности муниципального образования учитывать содержание предписаний, выдаваемых в отношении иного лица в рамках Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Полагает, что в силу статьи 20 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» и пункта 5 Правил ответчик не уполномочен проверять готовность к отопительному сезону теплоснабжающих организаций.

В этой связи считает, что суд фактически легализует превышение полномочий со стороны ответчика, допуская подмену последним законного предмета проверки на произвольное усмотрение.

Ссылаясь на подпункт 4 пункта 18 Правил, пункт 23.4 Методических рекомендаций по проверке готовности муниципальных образований к отопительному периоду, утвержденных приказом Ростехнадзора от 17 июля 2013 года № 314, указывает, что ответчиком не представлены доказательства проверки выполнения требований данных Правил по оценке готовности к отопительному периоду теплоснабжающих и теплосетевых организаций.

Обращает внимание, что названными правовыми актами не установлены полномочия надзорного органа в части перепроверки результатов проверок, проведенных органами местного самоуправления в отношении теплоснабжающих организаций.

Настаивает на том, что Правила оценки готовности к отопительному периоду предусматривают составление акта с замечаниями не во всех случаях нарушения пункта 18 Правил, а только в одном, когда не соблюдены требования по применению электронного моделирования аварийных ситуаций. Данные нарушения в ходе проверки не установлены.

По мнению автора жалобы, пункт 11 Правил не исключает того, что повторный акт также должен содержать указание на срок устранения замечаний. Без этого акт является неисполнимым.

Полагает неверным суждение суда о том, что требования пункта 5 Правил и пункта 7 Методических рекомендаций относятся только к плановым проверкам, поскольку названные Правила не предусматривают внеплановые проверки.

Выражает несогласие с выводом суда о проведении проверки уполномоченными лицами, поскольку суд ссылается на первичный акт от 02 ноября 2017 года, тогда как истцом оспаривается акт от 14 ноября 2017 года, в котором отсутствует подпись представителя муниципального образования Я. , третьего члена комиссии.

Полагает, что в нарушение положений статей 41 и 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не привлек к участию в деле в качестве соответчиков должностных лиц, подписавших оспариваемый акт, главного государственного инспектора Ч. и государственного инспектора Б,

Письменных возражений на апелляционную жалобу не поступило.

Представитель заинтересованного лица ОАО «ОлаИнтерКом», надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в заседание суда апелляционной инстанции не явился.

На основании положений части 6 статьи 226, части 2 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Выслушав пояснения представителя административного истца Разумкова А.А., представителя административного ответчика Зинченко О.В., проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда приходит к следующему.

В соответствии с частью 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Вопросы проверки готовности к отопительному периоду регулируются статьей 20 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

Проверке готовности к отопительному периоду в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 20 названного выше Федерального закона подлежат муниципальные образования.

Согласно данной норме проверка готовности муниципальных образований к отопительному периоду осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного энергетического надзора (часть 2).

В части 4 статьи 20 данного Закона закреплено, что проверка готовности к отопительному периоду муниципальных образований осуществляется, в частности, в целях определения наличия плана действий по ликвидации последствий аварийной ситуации с применением электронного моделирования аварийных ситуаций, системы мониторинга состояния системы теплоснабжения, механизма оперативно-диспетчерского управления в системе теплоснабжения.

В силу части 3 статьи 20 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» проверка готовности к отопительному периоду осуществляется вышеуказанными органами в соответствии с правилами оценки готовности к отопительному периоду, которые утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, и которыми, в частности, устанавливаются категории потребителей тепловой энергии, подлежащей данной проверке, требования к указанным потребителям и критерии надежности их теплоснабжения с учетом климатических условий, требования к теплосетевым организациям, теплоснабжающим организациям о принятии ими мер по обеспечению надежности теплоснабжения потребителей.

Такие правила утверждены приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 12 марта 2013 года № 103.

Данные Правила определяют порядок оценки готовности к отопительному периоду путем проведения уполномоченными органами проверок готовности к отопительному периоду муниципальных образований, теплоснабжающих и теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии, теплопотребляющие установки которых подключены к системе теплоснабжения.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 10 июля 2017 года руководителем Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору во исполнение поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации К. от 29 июня 2017 года № ДК-П9-4194 издан приказ № 256 об организации проведения внеплановых проверок хода подготовки объектов электроэнергетики и теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2017-2018 годов (л.д. 133-132).

В соответствии с вышеуказанным приказом 14 августа 2017 года руководителем Северо-Восточного управления Ростехнадзора издан приказ № 166 о проверке готовности муниципальных образований Магаданской области, в том числе Тенькинского городского округа Магаданской области к отопительному периоду 2017-2018 годов.

Данным приказом для проверки муниципального образования «Тенькинский городской округ» утвержден состав комиссии, в который включены: главный государственный инспектор отдела государственного энергетического надзора Ч. ., государственный инспектор отдела государственного энергетического надзора Б, и представитель муниципального образования «Тенькинский городской округ» (л.д. 201, 203).

В тот же день руководителем Управления утверждена программа проведения проверки готовности муниципальных образований Магаданской области к отопительному периоду 2017-2018 годов (л.д. 204-205).

23 августа 2017 года приказ Управления от 14 августа 2017 года № 166 направлен главам муниципальных образований Магаданской области, в том числе Тенькинского городского округа.

В период с 02 октября по 01 ноября 2017 года комиссия, образованная приказом Управления от 14 августа 2017 года № 166, провела проверку готовности к отопительному периоду муниципального образования «Тенькинский городской округ».

Работа комиссии осуществлялась в соответствии с программой проведения проверки готовности к отопительному периоду, утвержденной руководителем Управления 14 августа 2017 года, что согласуется с пунктом 5 Правил.

В ходе проведения проверки готовности к отопительному периоду комиссия установила неготовность муниципального образования «Тенькинский городской округ» к работе в отопительном периоде 2017-2018 годов, о чем составлен соответствующий акт от 02 ноября 2017 года № 04/82-2017 (л.д. 192-193).

Согласно указанному акту комиссия по итогам проведения проверки готовности к отопительному периоду сделала вывод о том, что объект проверки не имеет права на получение паспорта готовности к отопительному периоду в связи с невыполнением требований по готовности.

В соответствии с требованиями пункта 8 Правил к акту от 02 ноября 2017 года № 04/82-2017 приложен перечень замечаний с указанием срока их устранения - до 14 ноября 2017 года. Данный перечень является неотъемлемой частью названного акта (л.д. 194).

В пункте 11 Правил определено, что в случае устранения в перечне замечаний к выполнению (невыполнению) требований по готовности в сроки, установленные в пункте 10 данных Правил (не позднее 15 ноября - для муниципальных образований), комиссией проводится повторная проверка, по результатам которой составляется новый акт.

В период с 03 по 13 ноября 2017 года комиссия в том же составе провела повторную проверку готовности к отопительному периоду муниципального образования «Тенькинский городской округ», о чем 14 ноября 2017 года составлен акт проверки готовности к отопительному периоду 2017-2018 годов муниципального образования «Тенькинский городской округ» № 04/87-2017 (далее - акт проверки от 14 ноября 2017 года).

Согласно вышеуказанному акту комиссия в ходе проверки установила неготовность муниципального образования к работе в отопительном периоде 2017-2018 годов и сделала вывод о том, что объект проверки не имеет права на получение паспорта готовности к отопительному периоду в связи с невыполнением требований по готовности.

К акту проверки от 14 ноября 2017 года комиссией приложен перечень замечаний, согласно которому выявлено необеспечение выполнения требований Правил по оценке готовности к отопительному периоду теплоснабжающих организаций, а именно отсутствие соблюдения водно-химического режима ОАО «ОлаИнетрКом» (подпункт 11 пункта 13, подпункт 4 пункта 18 Правил) (л.д. 15-16, 17).

Как следует из пояснений представителя истца в судебном заседании, административный истец, оспаривая действия ответчика, фактически оспаривает сам акт в части изложенных в нем выводов, в том числе в перечне замечаний к данному акту.

Разрешая исковые требования и отказывая в их удовлетворении, суд, руководствуясь положениями статьи 20 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Правил оценки готовности к отопительному периоду, пришел выводу об отсутствии нарушений прав административного истца оспариваемыми им действием и бездействием, несоответствия их закону.

При этом суд исходил из того, что порядок оценки готовности к отопительному периоду путем проведения уполномоченной комиссией проверки готовности к отопительному периоду муниципального образования «Тенькинский городской округ» административным ответчиком соблюден.

Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции в силу следующего.

Пунктами 3 и 4 части 9 статьи 226 КАС РФ установлено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 данной статьи, возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (часть 11 статьи 226 КАС РФ).

В соответствии с пунктом 1 Правил оценки готовности к отопительному периоду данные Правила определяют порядок оценки готовности к отопительному периоду путем проведения уполномоченными органами проверок готовности к отопительному периоду муниципальных образований, теплоснабжающих и теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии, теплопотребляющие установки которых подключены к системе теплоснабжения.

Проверка муниципальных образований осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, проверка теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии к отопительному периоду осуществляется органами местного самоуправления поселений, городских округов (пункт 2 Правил).

В пункте 6 Правил указано, что при проверке комиссиями проверяется выполнение требований, установленных главами III - V Правил.

В главе V (пункты 18-19) Правил определены требования по готовности к отопительному периоду для муниципальных образований.

Согласно пункту 18 Правил в целях оценки готовности муниципальных образований к отопительному периоду уполномоченным органом должны быть проверены: наличие плана действий по ликвидации последствий аварийных ситуаций с применением электронного моделирования аварийных ситуаций (подпункт 1); наличие системы мониторинга состояния системы теплоснабжения (подпункт 2); наличие механизма оперативно-диспетчерского управления в системе теплоснабжения (подпункт 3); выполнение требований настоящих Правил по оценке готовности к отопительному периоду теплоснабжающих и теплосетевых организаций, а также потребителей тепловой энергии (подпункт 4).

При этом в пункте 23.4 Методических рекомендаций, применяемых работниками Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору при проведении проверок готовности к отопительному периоду муниципальных образований, предусмотрено, что при оценке готовности муниципальных образований к отопительному периоду проверяется выполнение требований Правил оценки готовности к отопительному периоду теплоснабжающих и теплосетевых организаций, а также потребители тепловой энергии, а именно: наличие актов проверки готовности к прохождению отопительного периода и паспортов готовности всех теплоснабжающих и теплосетевых организаций, потребителей энергии к работе в отопительный период.

Исходя из содержания приведенных положений Правил, комиссия обязана проверить выполнение органом местного самоуправления мероприятий по оценке готовности всех теплоснабжающих и теплосетевых организаций, а также потребителей тепловой энергии путем проведения проверок готовности к отопительному периоду в соответствии с требованиями Правил.

Материалы дела не содержат доказательств того, что при оценке готовности муниципального образования «Тенькинский городской округ» уполномоченной комиссией проверялись соответствующие акты проверки готовности к прохождению отопительного периода, а также паспорта готовности ОАО «ОлаИнтерКом» к работе в отопительный период, на основании которых комиссией в приложении к оспариваемому акту отмечены замечания.

Напротив, из пояснений представителя ответчика в судебном заседании следует, что основанием для вывода комиссии о нарушении муниципальным образованием требований пункта 4 статьи 18, подпункта 11 пункта 13 Правил явились сведения о невыполнении ОАО «ОлаИнтерКом» предписаний об устранении нарушения законодательства, а именно несоблюдение водно-химического режима на котельных.

Между тем порядок оценки готовности к отопительному периоду муниципальных образований, установленный Правилами оценки готовности к отопительному периоду, не предусматривает проверку исполнения выданных теплоснабжающей организации предписаний об устранении нарушений законодательства.

Согласно пункту 7 Правил результаты проверки готовности к отопительному периоду муниципальных образований (далее - проверка) оформляются актом проверки готовности к отопительному периоду (далее -акт), который составляется не позднее одного дня с даты завершения проверки, по рекомендуемому образцу, согласно приложению № 1 к данным Правилам.

В акте содержатся следующие выводы комиссии по итогам проверки: объект проверки готов к отопительному периоду; объект проверки будет готов к отопительному периоду при условии устранения в установленный срок замечаний к требованиям по готовности, выданных комиссией; объект проверки не готов к отопительному периоду.

Содержащийся в акте проверки от 14 ноября 2017 года вывод комиссии не соответствует формулировке, предусмотренной пунктом 7 Правил.

Кроме того, из представленной в материалы дела надлежащим образом заверенной копии акта проверки от 14 ноября 2017 года следует, что акт подписан не всеми членами комиссии - отсутствует подпись третьего члена комиссии - первого заместителя Тенькинского городского округа Я.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что административным ответчиком при проверке муниципального образования «Тенькинский городской округ» на предмет оценки готовности к отопительному периоду не соблюден порядок проведения такой проверки, что исключает признание акта проверки от 14 ноября 2017 года законным.

В соответствии с частью 2 статьи 227 КАС РФ для признания судом незаконными оспариваемого решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого решения или действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение этим решением или действием (бездействием) прав либо свобод административного истца.

При недоказанности хотя бы одного из названных условий административное исковое заявление не может быть удовлетворено судом.

Учитывая, что акт проверки от 14 ноября 2017 года не соответствует требованиям Правил оценки готовности к отопительному периоду, судебное решение в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконным действия Управления, выразившегося в указании в акте проверки от 14 ноября 2017 года № 04/87-2017 выводов о том, что объект проверки не имеет права на получение паспорта готовности к отопительному периоду в связи с невыполнением требований по готовности подлежит отмене, а исковые требования в указанной части удовлетворению.

Принимая во внимание то, что судебная коллегия пришла к выводу о незаконности акта проверки от 14 ноября 2017 года, а паспорт готовности к отопительному периоду в силу пункта 9 Правил составляется и выдается уполномоченным органом на основании подписанных актов, в случае если объект проверки готов к отопительному периоду, а также в случае, если замечания к требованиям по готовности, выданные комиссией, устранены в срок, установленный в перечне замечаний, требования административного истца о признании незаконным бездействия Управления по невыдаче муниципальному образованию «Тенькинский городской округ» паспорта готовности к отопительному сезону 2017-2018 годов с возложением обязанности выдать данный паспорт готовности не основаны на законе, в связи с чем не могут быть удовлетворены судом.

В апелляционной жалобе истец указывает, что в ходе судебного разбирательства суд первой инстанции не привлек к участию в деле в качестве соответчиков должностных лиц, подписавших акт проверки от 14 ноября 2017 года, допустив тем самым нарушение процессуального закона.

Приведенные доводы несостоятельны, поскольку по смыслу административного процессуального законодательства и принципа диспозитивности право определения круга административных ответчиков и предъявления к ним исковых требований принадлежит административному истцу, суд принимает решение по заявленным истцом требованиям и может выйти за пределы заявленных требований лишь в случаях, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (статья 178 КАС РФ).

В ходе судебного разбирательства истцом ходатайство о привлечении к участию в деле названных выше должностных лиц не заявлялось, соответственно, у суда отсутствовали основания для постановки данного вопроса на обсуждение сторон.

Кроме того, в рассматриваемом случае часть 2 статьи 221 КАС РФ, на которую ссылается истец в обоснование своих доводов, не устанавливает обязанность суда привлечь данных лиц в качестве соответчиков.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 309, статьей 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Магаданского городского суда Магаданской области от 27 декабря 2017 года в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании незаконным действия Северо-Восточного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, выразившегося в указании в акте проверки от 14 ноября 2017 года № 04/87-2017 выводов о том, что объект проверки не имеет права на получение паспорта готовности к отопительному периоду в связи с невыполнением требований по готовности, отменить.

В указанной части принять по делу новое решение, которым признать действие Северо-Восточного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, выразившееся в указании в акте проверки от 14 ноября 2017 года № 04/87-2017 выводов о том, что объект проверки не имеет права на получение паспорта готовности к отопительному периоду в связи с невыполнением требований по готовности, незаконным.

В остальной части решение Магаданского городского суда Магаданской области от 27 декабря 2017 года оставить без изменения, жалобу администрации Тенькинского городского округа Магаданской области - без удовлетворения.

Председательствующий И.А. Адаркин

Судьи Л.Н. Баюра

С.В. Бобылев