Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Муйского района Республики Бурятия, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Совету депутатов муниципального образования городское поселение «Северомуйское» о признании незаконным бездействия, возложении обязанности по совершению действий по апелляционным жалобам главы - руководителя администрации МО ГП «Северомуйское» Кудряшова А.А. и председателя Совета депутатов МО ГП «Северомуйское» Ефимовой Т.В. на решение Муйского районного суда Республики Бурятия от 11 ноября 2019 года, которым административный иск удовлетворен и постановлено:

Признать незаконным отказ Совета депутатов муниципального образования городское поселение «Северомуйское» в удалении в отставку главу – руководителя администрации муниципального образования городское поселение «Северомуйское» Кудряшова А.А..

Обязать Совет депутатов муниципального образования городское поселение «Северомуйское» на ближайшей со дня вступления в законную силу решения суда сессии Совета удалить в отставку главу - руководителя администрации муниципального образования городское поселение «Северомуйское» Кудряшова А.А. в связи с утратой доверия за неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Заслушав доклад судьи Назимовой П.С., ознакомившись с материалами дела и доводами апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

обращаясь в суд, прокурор Муйского района Республики Бурятия, действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц, с учетом уточнения требований просил признать незаконным отказ Совета депутатов МО ГП «Северомуйское» в удалении в отставку главу - руководителя администрации МО ГП «Северомуйское» Кудряшова А.А. и обязать Совет депутатов МО ГП «Северомуйское» на ближайшей со дня вступления в законную силу решения суда сессии Совета удалить в отставку главу – руководителя администрации МО ГП «Северомуйское» Кудряшова А.А. в связи с утратой доверия за неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции».

Требования основаны на том, что в ходе проведенной прокуратурой Муйского района Республики Бурятия проверки выявлены факты нарушения главой -руководителем администрации МО ГП «Северомуйское» Кудряшовым А.А. требований действующего законодательства, которые свидетельствуют о наличии у него личной заинтересованности при исполнении своих должностных обязанностей. Обязанность по сообщению о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, как и обязанность принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, главой поселения Кудряшовым А.А. не исполнена. Установленные в ходе проверки нарушения являются основанием для применения в отношении главы - руководителя администрации МО ГП «Северомуйское» Кудряшова А.А. меры ответственности в виде удаления в отставку в связи с неисполнением требований Федерального закона «О противодействии коррупции» (в связи с утратой доверия). 26 сентября 2017 года, 22 февраля и 19 сентября 2018 года, а также 6 мая 2019 года прокурором района в Совет депутатов МО ГП «Северомуйское» была направлена информация о нарушении Кудряшовым А.А. антикоррупционных требований в целях проведения проверки и принятия соответствующего решения. Однако по результатам рассмотрения информации Совет депутатов МО ГП «Северомуйское» не принял решение об удалении главы в отставку, чем нарушен принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений, установленный пунктом 4 статьи 3 Федерального закона «О противодействии коррупции». Совет депутатов МО ГП «Северомуйское» не выполнил свои обязанности по противодействию коррупции, что посягает на утвержденный законом порядок осуществления публичной власти на территории Российской Федерации.

В суде первой инстанции помощник прокурора Муйского района Республики Бурятия Цыремпилова Н.Б. требования поддержала.

Председатель Совета депутатов МО ГП «Северомуйское» Ефимова Т.В. административный иск не признала, ссылаясь на то, что вся информация, поступившая из прокуратуры района, была рассмотрена, принято коллегиальное решение об отсутствии оснований для удаления главы поселения Кудряшова А.А. в отставку.

Глава - руководитель администрации МО ГП «Северомуйское» Кудряшов А.А. в суд не явился, ранее в судебном заседании требования не признал.

Представитель Кудряшова А.А. - Телков Л.С. просил требования прокурора оставить без удовлетворения. Указал, что инициатива удаления главы в отставку в силу закона может исходить только от высшего должностного лица субъекта РФ или от представительного органа.

Районный суд постановил решение об удовлетворении требований.

В апелляционной жалобе глава - руководитель МО ГП «Северомуйское» Кудряшов А.А. просит решение суда отменить, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права. Указывает, что федеральным законодательством предусмотрено право, а не обязанность представительного органа муниципального образования удалить главу соответствующего муниципального образования в отставку. Решение об отказе в удалении в отставку главы принято представительным органом местного самоуправления в рамках его исключительной компетенции, с соблюдением процедуры рассмотрения данных вопросов и с учетом свободы волеизъявления депутатов. Исполнение решения суда об обязании Совета депутатов удалить главу в отставку при тайном голосовании не представляется возможным.

В апелляционной жалобе председатель Совета депутатов МО ГП «Северомуйское» Ефимова Т.В. также просит решение суда отменить. Указывает, что требование прокурора об удалении главы МО ГП «Северомуйское» в отставку необоснованно. Кудряшов А.А. является выборным должностным лицом местного самоуправления и досрочное прекращение его полномочий возможно исключительно на основании решения депутатов представительного органа местного самоуправления. Требование прокурора противоречит государственным гарантиям самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Суд не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления и подменять представительный орган местного самоуправления.

В заседании судебной коллегии глава - руководитель администрации МО ГП «Северомуйское» Кудряшов А.А., председатель Совета депутатов МО ГП «Северомуйское» Ефимова Т.В. доводы апелляционных жалоб поддержали по изложенным в них основаниям.

Прокурор Астраханцева Е.П. возражала против удовлетворения жалоб и отмены решения суда.

Судебная коллегия, изучив материалы дела и обсудив доводы апелляционных жалоб, выслушав явившихся в судебное заседание лиц, приходит к следующим выводам.

Абзацем 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 131-ФЗ) установлено, что выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с абзацем 20 части 1 этой же статьи выборное должностное лицо местного самоуправления относится к лицам, замещающим муниципальную должность.

Согласно части 7.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

В силу части 10.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

В части 1 статьи 10 названного Закона под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями (часть 2 статьи 10 Федерального закона № 273-ФЗ).

Часть 4 статьи 5 Федерального закона № 273-ФЗ предусматривает, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Часть 4.1 статьи 12.1 Федерального закона № 273-ФЗ регламентирует, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона № 273-ФЗ лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.

В соответствии с частью 1, пунктом 4 части 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования за несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Согласно пункту 10 части 1 статьи 23 Устава МО ГП «Северомуйское» к исключительной компетенции Совета депутатов городского поселения в том числе относится принятие решения об удалении Главы муниципального образования в отставку.

Как установлено судом первой инстанции, прокуратурой Муйского района Республики Бурятия проведена проверка, в ходе которой установлены следующие факты нарушения главой - руководителем администрации МО ГП «Северомуйское» Кудряшовым А.А. требований законодательства о противодействии коррупции, выраженных в непринятии мер по урегулированию конфликта интересов при реализации своих полномочий.

10 апреля 2017 года из Северобайкальского отдела Росреестра по Республике Бурятия в администрацию МО ГП «Северомуйское» для проверки в рамках муниципального земельного контроля поступило обращение ФИО1 о самовольном занятии земельных участков матерью главы городского поселения Кудряшова А.А. - ФИО2., а также его сожительницей ФИО3. Однако в нарушение требований части 1 статьи 9 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» главой поселения рассмотрение данного обращения не было организовано.

Проверкой также установлено, что отцу главы городского поселения Кудряшова А.А. - ФИО4 ранее принадлежало жилое помещение по адресу: <...>. В связи с участием в программе переселения из аварийного и непригодного для проживания жилищного фонда в зоне Байкало-Амурской магистрали ФИО4 получил социальную выплату и приобрел в собственность иное жилье в Северобайкальском районе Республики Бурятия. При этом ФИО4 принял на себя обязательство произвести безвозмездное отчуждение жилого помещения в п. <...> в муниципальную собственность. В связи с неисполнением этой обязанности прокуратурой района подано соответствующее исковое заявление в суд, которое было удовлетворено. Между тем по решению главы поселения ФИО4 была предоставлена возможность передать жилье в муниципальную собственность без снятия с регистрационного учета по месту его нахождения. Администрация поселения в лице главы Кудряшова А.А. впоследствии не предприняла мер, направленных на принудительное снятие ФИО4 с регистрационного учета. При этом установлено, что в 2013 году ФИО4 по его заявлению была назначена мера социальной поддержки в размере 2 709,42 руб., как инвалиду <...> группы по оплате жилищно-коммунальных услуг по квартире в п. <...>. Однако с июня 2014 года ФИО4 в этой квартире не проживал, не сообщил о смене места жительства и, как следствие, в период с мая 2015 года по май 2018 года незаконно получил 71 967,16 руб. в качестве меры социальной поддержки. Уголовное дело и уголовное преследование в отношении ФИО4 по части 1 статьи 159.2 УК РФ было прекращено в связи с деятельным раскаянием, то есть по нереабилитирующим основаниям.

7 февраля 2018 года главой городского поселения Кудряшовым А.А. по результатам открытого аукциона от лица администрации был полписан договор купли-продажи земельного участка, расположенного по адресу: <...>, с его матерью - ФИО2. Однако последняя заявку на участие в аукционе не подавала, равно как и необхолимые для этого документы. Таким образом, договор купли-продажи земельного участка был заключен главой поселения со своей матерью ФИО2 с нарушением установленного законом порядка. По данному факту глава поселения Кудряшов А.А. привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ. Судебным решением договор купли-продажи земельного участка признан ничтожным с применением последствий недействительности сделки, в том числе по мотиву наличия конфликта интересов сторон сделки.

В этой ситуации следует признать, что Кудряшов А.А., состоящий в близком родстве с ФИО2., имея личную (имущественную) заинтересованность в предоставлении последней земельного участка, с последующим строительством недвижимости (кафе), приобретении в собственность за плату земельного участка по более выгодной цене, не исключил своего участия в качестве председателя комиссии по рассмотрению заявок, не принял мер по предотвращению сложившегося конфликта интересов. При этом в силу закона под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность не только влияет, но и может повлиять на надлежащее и беспристрастное исполнение должностных обязанностей.

По фактам выявленных нарушений 26 сентября 2017 года, 22 февраля и 19 сентября 2018 года, 6 мая 2019 года прокурором в адрес Совета депутатов МО ГП «Северомуйское» направлялась информация о несоблюдении главой Кудряшовым А.А. антикоррупционных требований в целях проведения проверки и принятия соответствующего решения. Однако, как показывают материалы дела, решение об удалении главы поселения в отставку в установленном порядке так и не было принято.

Разрешая возникший между сторонами спор, установив приведенные выше обстоятельства, руководствуюясь перечислеными требованиями закона, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что главой - руководителем администрации МО ГП «Северомуйское» Кудряшовым А.А. в период исполнения своих полномочий допущены существенные нарушения законодательства о противодействии коррупции, влекущие безальтернативное последствие в виде удаления в отставку.

Судебная коллегия находит указанные выводы правильными, поскольку они основаны на исследованных судом доказательствах и не противоречат закону, регулирующему спорные отношения.

Принимая во внимание, что досрочное прекращение полномочий главы Кудряшова А.А. в связи с нарушением законодательства о противодействии коррупции является безальтернативным последствием, бездействие Совета депутатов МО ГП «Северомуйское», выраженное в неисполнении требований закона и Устава МО ГП «Северомуйское» о досрочном прекращении полномочий главы поселения, следует признать незаконным и нарушающим права неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления через выборные органы местного самоуправления.

Поскольку сам глава МО ГП «Северомуйское» добровольно свои полномочия не сложил, на Совет депутатов МО ГП «Северомуйское» должна быть возложена обязанность удалить в его отставку в связи с утратой доверия за неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции».

Доводы жалобы о соблюдении Советом депутатов установленной процедуры рассмотрения вопроса об удалении главы в отставку являются несостоятельными, поскольку уведомления главе поселения о предоставлении письменных объяснений по трем обращениям прокурора не направлялись; обращения прокурора от 26 сентября 2017 года и 22 февраля 2018 года рассмотрены с существенным нарушением установленного срока.

Бездействием Совета депутатов поселения, выраженным в неудалении главы поселения в отставку по результатам рассмотрения информации прокурора, нарушен принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений, предусмотренный пунктом 4 статьи 3 Федерального закона «О противодействии коррупции», что посягает на установленный законом порядок осуществления публичной власти на территории Российской Федерации.

Ссылка в апелляционных жалобах Совета депутатов МО ГП «Северомуйское» и главы поселения Кудряшова А.А. на самостоятельность представительного органа местного самоуправления в решении вопросов местного значения, в том числе по удалению в отставку главы поселения, подлежит отклонению.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление и его самостоятельность в пределах предоставленных полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ).

Федеральный законодатель, установив закрытый перечень полномочий органов власти по отношению к местному самоуправлению, указал, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления могут осуществлять исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 6 Федерального закона № 131-ФЗ).

В соответствии со статьями 1 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на ее территории законов. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Положения частей 1 и 2 статьи 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, предоставляющие представительному органу муниципального образования право удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации за несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции», направлены на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере противодействия коррупции, предоставления возможности представительному органу и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, обязанному обеспечить координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в том числе с органами местного самоуправления, ставить перед названными органами вопрос о досрочном прекращении полномочий выборных лиц, и не свидетельствуют об ограничении полномочий прокурора по осуществлению от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Таким образом, является ошибочными доводы апелляционных жалоб об отсутствии у прокурора права ставить в судебном порядке вопрос о досрочном прекращении полномочий главы поселения.

Данная правовая позиция изложена в Кассационных определениях Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2019 года № 53-КА19-6, от 22 августа 2018года № 44-КГ18-9.

Из системного толкования статей 3, 6 - 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», статьей 1 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также приведенных выше норм Федерального закона № 131-ФЗ следует, что прокурор вправе проводить проверки исполнения требований антикоррупционного законодательства, в том числе в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, и, установив незаконное бездействие представительного органа муниципального образования по решению вопроса удаления главы поселения в отставку, допустившего существенные нарушения Федерального закона «О противодействии коррупции», уполномочен обратиться в суд и заявить соответствующее требование.

Апелляционные жалобы не содержат доводы, которые могли бы повлиять на законность судебного решения либо опровергнуть выводы суда первой инстанции.

Обжалуемое решение постановлено без нарушений норм материального и процессуального права, с учетом юридически значимых обстоятельств, доводов сторон и представленных сторонами доказательств.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда отмене не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 310, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Муйского районного суда Республики Бурятия от 11 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Председательствующий: С.В. Булгытова

Судьи: Т.Б. Казанцева

П.С. Назимова