Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобеадминистративного ответчикана решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 30июля 2020 г.по административному исковому заявлению администрации Петрозаводского городского округа к Государственному комитету Республики Карелия по обеспечению жизнедеятельности и безопасности населения о признании частично незаконными предписания от 4 марта 2020 г. № 2 об устранении выявленных нарушений обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

администрация Петрозаводского городского округа (далее – Администрация) обратилась в суд с административным иском к Государственному комитету Республики Карелия по обеспечению жизнедеятельности и безопасности населения (далее – административный орган, Комитет) о признании незаконным предписания от 4 марта 2020 г. № 2 об устранении выявленных нарушений обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – предписание от 4 марта 2020 г.) в части его пп. 2-4, 14, 16-19.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены должностные лица, принимавшие участие в проверке, по итогам проведения которого было принято оспариваемое предписание: ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 (далее все вместе – должностные лица, административные соответчики).

Решением суда административный иск удовлетворен частично. С учетом определения об исправлении описки от 14 августа 2020 г. признано незаконным и отменено предписание от 4 марта 2020 г. в части:

– п. 2, за исключением нарушения, вытекающего из п. 2 акта проверки от 4 марта 2020 г. № 2 указания о невнесении изменений в нормативно-правовой акт администрации Главы Петрозаводского городского округа по составу Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее – Комиссия, КЧС и ОПБ) (отсутствие фамилии ФИО5);

– п. 4, за исключением нарушений, указанных в абзацах втором, четвертом-шестом, десятом-двенадцатом, четырнадцатом, семнадцатом, восемнадцатом, двадцатом, двадцать первом п. 4 акта проверки от 4 марта 2020 г. № 2;

– пп.3, 14, 16-19 – в полном объеме.

С указанным решением суда не согласен административный ответчик, в апелляционной жалобе просит его отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Оспаривая вывод суда первой инстанции о незаконности пп. 2, 3, абзацев 3, 7-9, 13, 14 п. 4, пп. 14, 16 оспариваемого предписания полагает необоснованным суждение о неопределенности содержащихся в них требований. Само предписание от 4 марта 2020 г. отвечает требованиям нормативных актов, регламентирующих его форму, но не регламентирующих его содержание. Незнание Администрацией указанных в данных пунктах оспариваемого предписания нормативных правовых актов не освобождает ее от обязанности их исполнения.

Относительно п. 2 оспариваемого предписания (за исключением нарушения, вытекающего из п. 2 акта проверки от 4 марта 2020 г. № 2), приводя правоприменительную практику органов местного самоуправления иных регионов и районов Республики Карелия, полагает, что ненадлежащая регламентация деятельности координирующих органов управления КЧС и ОПБпрепятствует ее эффективной работе, поскольку не определен порядок организации ее работы, а также перечень документов, необходимых для организации практической работы. Полагает немотивированным вывод суда первой инстанции о признании незаконными иных указанных в п. 2 акта проверки от 4 марта 2020 г. нарушений.

Обжалуя решения в части п. 3 оспариваемого предписания, указывает на необоснованность вывода суда первой инстанции о необходимости указания проверяемого периода, а также выходе за пределы предмета проверки, поскольку компетенция Комитета ограничена и в предмет проверки не входили вопросы гражданской обороны, притом что Инструкция по подготовке и проведению учений и тренировок по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, утвержденная приказом МЧС России от 24 апреля 2013 г. № 284 (далее – Инструкция № 284), является обязательным нормативным правовым актом, а ее положения носят комплексный характер и охватывают, в том числе, вопросы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Обосновывая незаконность обжалуемого решения в отношениип. 4 предписания от 4 марта 2020 г., в части, касающейся абзацев 19 и 22 акта проверки от 4 марта 2020 г., полагает необоснованным вывод суда первой инстанции о рекомендательном характере абзаца 8 п. 2 раздела V приложения № 1 к Правилам разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденным приказом МЧС России от 28 декабря 2004 г. № 621 (далее – Правила № 621), а также указывает на необходимость приложения к плану по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации (далее – план ЛНР) лицензий, выданных федеральными органами власти безотносительно их формы.

Обжалуя решение в части п. 17 оспариваемого предписания, полагает необоснованным вывод суда первой инстанции о достаточностипринятого постановлением Администрации от 23 марта 2007 г. № 769 Положения о комиссии по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности населения (далее – Положение № 769) для регламентации деятельности комиссии по вопросам повышения устойчивости функционирования объектов экономики на территории Петрозаводского городского округа (далее – комиссия по ПУФ).

Полагает необоснованным вывод суда первой инстанции в части, касающейся п. 18 оспариваемого предписания, о том, что отсутствие в п. 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 (далее – Положение № 794) и в Положении об эвакуационной комиссии Петрозаводского городского округа, утвержденном постановлением Администрации от 4 февраля 2020 г. № 217 (далее – Положение № 217), требования онеобходимости иметь функциональные обязанности у членов эвакуационной комиссии, не освобождает Администрацию разработать их, что позволит им в короткие сроки принимать решения, направленные на выполнение возложенных на эвакуационную комиссию задач.

Обжалуя решение в части п. 19 оспариваемого предписания, полагает необоснованным вывод суда о том, что комплексный характер функционирования системы оповещения, связанный как с решением вопросов гражданской обороны, так и предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, не исключает возможности проведения проверки функционирования в отношении последней.

Представители Администрации ФИО6 и ФИО7 в ходе рассмотрении дела судом апелляционной инстанции полагали жалобу не подлежащей удовлетворению.

Административный орган, несмотря на отложение рассмотрения дела с целью обеспечения явки его представителя для дачи пояснений по существу дела, участия в суде апелляционной инстанции не принял по мотивам неблагоприятной эпидемиологической обстановки.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что 31 января 2020 г. председателем Комитета было вынесено распоряжение № 2 (далее – распоряжение № 2) о проведении в период с 6 февраля 2020 г. по 4 марта 2020 г. в отношении Администрации плановой выездной проверки без указания проверяемого периода.

Грубых нарушений при подготовке и проведении проверки в отношении Администрации, влекущих недействительность ее результатов в целом в силу пп. 1-4, 6-8 ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ),судебной коллегией не установлено.

Вместе с тем, в пп. 7 и 10 распоряжения № 2 предметом проверки определено соблюдение Администрацией обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на предмет соблюдения требований, установленных Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон № 68-ФЗ), Положения № 794, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации.

В силу п. 1 ст. 2 Закона № 294-ФЗ под обязательными требованиямипонимаются требования, установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, установленные муниципальными правовыми актами требования не являются обязательными требованиями, а образуют самостоятельный предмет деятельности органов, осуществляющих муниципальный контроль (п. 4 ст. 2, ч. 1 ст. 6, чч. 1, 2, 5-7 ст. 8.2 Закона № 294-ФЗ).

Это же следует из ст. 27 Закона № 68-ФЗ, пп. 2 и 6 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2015 г. № 1418, п. 2 Порядка организации и осуществления регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регионального, межмуниципального и муниципального характера, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 10 октября 2016 г. № 373-П, п. 1.4.1 Административного регламента по исполнению Комитетом государственной функции «Осуществление регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера» на территории Республики Карелия, утвержденного приказомКомитета от 30 декабря 2016 г. № 188(далее – Административный регламент № 188), которыми определено, что при осуществлении регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регионального, межмуниципального и муниципального характера осуществляется проверка лишь обязательных требований.

Соответственно, Комитет при проведении проверкине вправе былпроверять выполнение Администрацией требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требовать представления документов и информации, не относящихся к предмету проверки (пп. 1 и 3 ст. 15 Закона № 294-ФЗ), в том числе,подтверждающих соблюдениеПоложения № 217, Положения № 769, Положения о порядке организации оповещения и информирования населения Петрозаводского городского округа в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, утвержденного постановлением Администрации от 24 февраля 2014 г. № 808 (далее – Положение № 808), Положения о системах оповещения населения Петрозаводского городского округа, утвержденного постановлением Администрации от 25 января 2017 г. № 199 (далее – Положение № 199).

ФИО8 силу п. 1 ст. 2, пп. 4, 5.1 ч. 2 ст. 14, пп. 1 и 3 ст. 15, п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ свидетельствует о грубом характере нарушений требованийк организации и проведению проверки в части пп.14, 17-19 оспариваемого предписания, как основанных, в том числе, на муниципальных правовых актах.

Более того, пп. «д» п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно создают резервы, в том числе, материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Решением Петрозаводского городского Совета от 4 июня 2013 г. № 27/19-290 утверждено Положение о создании, размещении, хранении и восполнении резерва материальных ресурсов Петрозаводского городского округа для ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – Положение № 27/19-290), пп. «б» п. 3.1 которого к компетенции Главы Петрозаводского городского округа отнесено утверждение номенклатуры и объем резерва материальных ресурсов Петрозаводского городского округа для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Администрации от 5 декабря 2018г. №3564 (далее – постановление № 3564) утверждена номенклатура и объем местного резерва материальных ресурсов Петрозаводского городского округа для ликвидации чрезвычайных ситуаций и одновременно признано утратившим силу постановление от 3 июля 2013 №3435 (далее – постановление № 3435) по тому же вопросу.

Таким образом, Администрацией выполнены организационные мероприятия по созданию резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В силу пп. «ж» п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях.Указанная обязанность Администрацией была исполнена, в том числе, созданием постановлением от 23 марта 2007 г. № 769 комиссии ПУФ и разработкой Положения № 769, в котором содержатся нормы, регламентирующие ее деятельность.

Согласно пп. «б» п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям муниципального характера, о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение.

Абзацем одиннадцатым пп. «а», абзацем девятым пп. «б» п. 28 Положения № 794 к основным мероприятиям, проводимым органами управления и силами единой системы, являются:

– в режиме повседневной деятельности – проведение мероприятий по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению и возвращению соответственно в места постоянного проживания либо хранения, а также жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях;

– в режиме повышенной готовности – проведение при необходимости эвакуационных мероприятий.

Положением № 217 определены основные задачи, состав и организация деятельности эвакуационной комиссии Петрозаводского городского округа в качестве постоянно действующего координационного органа, созданного Администрацией для планирования, подготовки и проведения эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы на территории Петрозаводского городского округа в целях защиты от опасностей, возникающих, в том числе, при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в мирное время, а также для организации размещения и первоочередного жизнеобеспечения эвакуируемого населения.

Таким образом, судебная коллегия соглашается с правильным по существу решением суда первой инстанции о признании незаконнымипп. 14,17-19 оспариваемого предписания, как основанных на нарушении Администрацией требований муниципальных правовых актов, проверка выполнения которых не относится к полномочиям Комитета, не входила в предмет проверки, в связи с чем должностные лица были не вправе требовать представления документов и информации относительно их исполнения, а полученные в связи с указанными нарушениями результаты проверки не могут являться доказательствами нарушения Администрацией требований, установленных вышеуказанными муниципальными правовыми актами (пп. 1 и 3 ст. 15, ч. 1, п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ).

При этом в суде первой инстанции административными ответчиками было указано на необоснованность пп. 17 и 18 оспариваемого предписания (т. 2 л.д. 77 оборот, т. 2 л.д. 227, т. 2 л.д. 227 оборот, т. 2 л.д. 229).

Вместе с тем, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что вытекающая из п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ, пп. 8 и 28 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закона№ 131-ФЗ)самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения при реализации полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, не освобождает их от ответственности в случае недостаточности и (или) неэффективности принятых мер, в том числе, в связи с невыполнением требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции относительно того, что предписание, содержащее властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для лица, в отношении которого оно вынесено, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.

Следовательно, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия.

При этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех обязательных требований, которые установлены федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности, административной ответственностью за нарушение установленного в нем срока исполнения.

Лицо, которому адресовано неопределенное предписание, с тем, чтобы избежать возможных негативных последствий, связанных с отступлением от его исполнения, заведомо вынуждено принимать избыточные меры, направленные на устранение выявленных нарушений, что, помимо прочего, создает условия для коррупционных проявлений.

Соответственно, содержащиеся в предписании формулировки должны быть конкретными и исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Этим выводам корреспондирует пп. 2 п. 3.8.17 Административного регламента № 188, согласно которому в предписании об устранении нарушений указывается перечень выявленных нарушений и сроки их устранения с указанием нормативных правовых актов, обязательные требований которых нарушены.

При этом содержание приведенной нормы не предполагает изложение в предписании нарушений в форме, отсылающей к иным документам, составляемым в ходе проверки (как это осуществленоадминистративным органом, в частности, в п. 4 оспариваемого предписания), либо полное устранение от их изложения (п. 2 предписания), а обязывает составлять предписание таким образом, чтобы оно носило самостоятельный, исчерпывающий характер, что имеет целью как уяснение проверяемым лицом конкретного способа устранения нарушений, так и последующее принятие юрисдикционных решений в рамках контроля за его исполнением.

Согласуется данный подход и с разъяснениями, содержащимися в п. 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», согласно которому суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

В этой связи неинформативность предписания и неопределенный характер выявленных нарушений исключают возможность установления судом действительных фактических обстоятельств, из которых исходил административный орган при проведении проверки и оформлении ее результатов.

Это означает, что указывая на допущенные нарушения, административный орган должен привести не только наименование, номер и (или) дату принятия нормативного акта, на котором они основаны, а его конкретные положения (статьи, части, пункты и т.д.), поскольку обратный подход (особенно при значительном объеме, возможном содержании альтернативных положений, зависящих от конкретных обстоятельств, а также необязательного характера некоторых норм) не позволяют адресату предписания соотнести его конкретную ситуацию с должным поведением.

Более того, лишь нарушение положений действующего нормативного акта, обязательного для применения проверяемым лицом, может являться основанием для выдачи ему обязательного для исполнения предписания.

При этом признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Соответственно, акты, полностью или частично носящие рекомендательный характер (что может следовать из их наименования или прямого указания на рекомендательный характер их отдельных положений), не могут являться основанием для выдачи на основании их положений обязательных для исполнения предписаний(п. 1.1 ст. 15, пп. 1 п. 1 ст. 17 Закона № 294-ФЗ).

Кроме того, в силу пп. 1.1, 1.2 ст. 15, ч. 1, п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ проверка выполнениятребований нормативных документов, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством Российской Федерации, а также обязательных требований, не опубликованных в установленном законодательством Российской Федерации порядке, относятся к грубым нарушениям требованийк организации и проведению проверок, предусмотренных указанным Федеральным законом, влекущим признание результатов проверки недопустимым доказательством нарушения юридическим лицом обязательных требований.

С учетом приведенных выше критериев, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о наличии самостоятельных, помимо указанных ранее, оснований для признания незаконным п. 14 оспариваемого предписания, возлагающего на Администрацию обязанность по приведению в соответствиеобъемов накопленного материального резерва для ликвидации чрезвычайных ситуаций с номенклатурой, утвержденной постановлением № 3435, поскольку ни акт № 2, ни указанный пункт оспариваемого предписания не содержат указание на конкретные материальные ценности и их количественные характеристики, которым не соответствует объем накопленного материального резерва требованиям постановления № 3435.

При этом судом обоснованно отмечено, что указанное постановление на момент проведения проверки отменено в связи с принятием Администрациейпостановления № 3564, которым номенклатура и объем местного резерва материальных ресурсов Петрозаводского городского округа для ликвидации чрезвычайных ситуаций утверждена в новой редакции.

Равным образом п. 2 оспариваемого предписания (за исключением абзаца второго п. 2 акта № 2 по вопросу внесения изменений в нормативно-правовой акт Администрации в части указания действующего Главы Петрозаводского городского округа), возлагающий на Администрацию обязанность по приведению организации работы координирующих органов управления КЧС и ОПБ в соответствии с действующим законодательством, даже во взаимосвязи с п. 2 акта № 2, не позволяет исчерпывающим образом определить конкретные нарушения, поскольку в их описании допускается использование выражений «частично», «отдельные», «и другие».

Судом первой инстанции правильно отмечено, что все нарушения, отраженные в п. 2 акта № 2 (за исключением абзаца второго), основаны на Методических рекомендациях по планированию действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также мероприятий гражданской обороны для территорий и объектов (далее – Методические рекомендации от 18 августа 2003 г.), которые 18 августа 2003 г. были утверждены заместителем министра Российской Федерациипо делам гражданской обороны,чрезвычайным ситуациям и ликвидациипоследствий стихийных бедствий, носящих рекомендательный характер, что следует из их наименования, аннотации, которой также установлено, что содержащийсяв них перечень документов по вопросам ГОЧС является примерным, а сами указанные методические рекомендации разработаны научным коллективом.

Сам по себе факт утверждения указанных методических рекомендаций заместителем министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствийне дает оснований для признания их нормативным правовым актом.

При этом из действовавших на момент утверждения данных методических рекомендаций пп. 9, 11 (пп. 20), 13 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2002 г. № 1011, следовало, что названное министерство осуществляло свою деятельность на основе единоначалия, возглавлялось министром, который и наделялсяправом издавать в соответствии со своими полномочиями в установленном порядке нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, должностными лицами, гражданами Российской Федерации.

Кроме того, поскольку Методические рекомендации от 18 августа 2003 г. не были опубликованы в установленном законодательством Российской Федерации для нормативных актов порядке, в соответствии с п. 1.2 ст. 15, ч. 1, п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ проверка выполнения установленных ими требований относится к грубым нарушениям, влекущим признание результатов проверки в указанной части недопустимым доказательством нарушения Администрацией обязательных требований.

Проанализировав п. 2.1 ст. 4.1 Закона № 68-ФЗ, пп. 7 и 8 Положения № 794, а такжеПоложение о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Администрации Петрозаводского городского округа, утвержденное постановлением Администрации от 24 октября 2018 г. № 3039 (далее – постановление № 3039), суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что состав КЧС и ОПБ является неактуальным, поскольку не содержит сведений о лице, ее возглавляющем, каковым может быть только действующий Глава Петрозаводского городского округа.

Вместе с тем, поскольку работа КЧС и ОПБ какими-либо обязательными требованиями не регламентирована, Комитет не вправе проверять исполнение Администрацией требований муниципальных правовых актов, в связи с чем должностные лица были не полномочны требовать представления документов и информации относительно их исполнения, а полученные в связи с указанными нарушениями результаты проверки не могли являться доказательствами нарушения требований, установленных муниципальным правовыми актами (пп. 1 и 3 ст. 15, ч. 1, п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ).

Кроме того, указанные в п. 2 оспариваемого предписания требования (за исключением нарушения, вытекающего из абзаца второго п. 2 акта № 2) не отвечают пп. «з» п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ о самостоятельности органов местного самоуправления при создании постоянно действующихпри них органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции относительно неконкретности, неясности и, как следствие, допустимости двоякого толкования п. 16 оспариваемого предписания, буквальное содержание которого обязывает только разработать и утвердить в установленном порядке нормативную базу о создании, содержании и организации деятельности профессиональных аварийно-спасательных служб и (или) профессиональных аварийно-спасательных формирований.

Выявленная нечеткость названного пункта оспариваемого предписания, обусловленная уклонением административного органа от изложения конкретного нарушения, не позволяет в доступной форме уяснить, что именно следует сделать административному истцу в целях устранения выявленного нарушения:исполнитьвытекающую из п. 29 ч. 1 ст.16 Закона № 131-ФЗ, пп. «е» п. 2 ст. 11 Закона № 68-ФЗ, абзаца пятого п. 2 ст. 7 Федерального закона от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», пп. 7 и 14 Положения № 794 обязанность по созданию в Петрозаводском городском округе профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, в том числе, обеспечив не только принятие соответствующего правового регулирования, но и реализацию финансовых, кадровых и материально-технических решений;или только принять соответствующие нормативные акты,что само по себе с учетом вышеуказанных обстоятельств свидетельствует о его незаконности.

Удовлетворяя требования в части признания п. 3 оспариваемого предписания, суд первой инстанции, в том числе, исходил из недоказанности факта неосуществления подготовки органов управления и сил в Петрозаводском городском округе к решению задач гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций на комплексных учениях (далее – КУ), поскольку последние в силу п. 10 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04 сентября 2003 г. № 547 (далее – Положение № 547), пп. 3 и 5 Инструкции № 284 проводятся 1 раз в 3 года и могут совмещаться с учениями вышестоящих организаций.

Соглашаясь с указанным выводом, судебная коллегия, руководствуясь положениями ч. 1 ст. 62, пп. «в» п. 3 ч. 9, ч. 11 ст. 226 КАС РФ, исходит из отсутствия в материалах проверки доказательств истечения установленных п.10 Положения № 547, пп. 3, 5, 7Инструкции № 284 трехлет с момента проведения предыдущих КУ, включая КУ, совмещенные с учениями вышестоящих организаций.

Обязанность доказывания указанных обстоятельств, в том числе, с учетом результатов проверки за предыдущие периоды, сведений, полученных в ходе проверки за проверяемый период, как у проверяемого лица, так и в вышестоящих организациях, лежит на Комитете, поскольку именно указываемое им нарушение установленной периодичности явилось основанием для вынесения оспариваемого предписания в рассматриваемой части.

Поскольку в Администрации отсутствуют аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования, оснований для проведения ею тактико-специальных учений в силу п. 10 Инструкции № 284 не имеется.

Совмещение КУ с учениями вышестоящих организаций допустимо в силу прямого указания п. 5 Инструкции № 284. Состав лиц, участвующих в командно-штабных учениях, документирование результатов учений, может свидетельствовать лишь обих качестве, но не опровергает сам факт их проведения.

Фактически, с учетом пояснений административных ответчиков, данных в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции (т. 2, л.д. 72, оборот), Комитет полагает необоснованным учет участия Администрации в учениях вышестоящих организаций в счет проведения КУ, что не отвечает п. 5 Инструкции № 284.

Какими-либо нормативными актами не предусмотрено их оформление определенным образом, если достигаются установленные п. 9 Инструкции № 284 цели.

Также обоснованно судом первой инстанции было отмечено, что ссылка в целом на Инструкцию № 284, а не на ее конкретные положения (пункты) не позволяет адресату предписания соотнести его ситуацию с должным поведением

Методические рекомендации по организации и проведению командно-штабных учений (тренировок), утвержденные заместителем министра МЧС России генерал-лейтенантом ФИО9,не могут быть признаны обязательными к исполнению по основаниям, аналогичным тем, которые приведены применительно к Методическим рекомендациям от 18 августа 2003 г.

Во всяком случае, п. 3 оспариваемого предписания изложен государственным органом без описания нарушения как такового, а содержащаяся в нем фраза построена без учета правил синтаксиса русского языка (либо содержит опечатку, искажающую смысл), что также затрудняет ее правильное восприятие.

По аналогичным основаниям судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о незаконности п. 4 оспариваемого предписания в части, раскрытой в абзацах третьем, седьмом-девятом, тринадцатом, пятнадцатом п.4 акта № 2, как не отвечающего критериям ясности и конкретности установленных нарушений и не мотивированногоссылками на положения нормативных актов, а также не содержащего указание на то, что следует сделать для устранения нарушений.

Об этом свидетельствуют использованные в указанных абзацах акта формулировки: «отдельные документы … и другие», «количество опасного вещества … определено неверно, соответственно расчеты … просчитаны неверно», «… расчет просчитан неверно, порядок расчета не соответствует методическим рекомендациям в соответствии с которыми осуществляется расчет», а также то обстоятельство, что в них не приведены конкретные положения соответствующих нормативных актов, которые повлекли указанные нарушения.

Согласно буквальному содержанию раздела V Приложения к Правилам № 621, приложения к плану ЛНР делятся на обязательные (перечислены в п. 1) и рекомендуемые (перечислены в п. 2), в связи с чем проверка выполнения требований исполнения последних в силу п. 1.1 ст. 15, ч. 1, п. 5 ч. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ относится к грубым нарушениям требованийк организации и проведению проверок, предусмотренных указанным Федеральным законом, влекущим признание результатов проверки недопустимым доказательством нарушения Администрацией обязательных требований.

Соответственно, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о незаконности вытекающего из абзаца двадцать второго п. 4 акта № 2 требования п. 4 оспариваемого предписания.

В силу п. 2 ст. 3, ч. 11 ст. 13 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия – специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным, в том числе, в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью лицензирующего органа.

Согласно п. 11.1 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» электронный документ – документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.

В соответствии с пп. 23 и 24 п. 3.1 ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения, утвержденному приказом Росстандарта от 17 октября 2013 г. № 1185-ст, копией документа является экземпляр документа, полностью воспроизводящий информацию подлинника документа, а электронная копия документа – копия документа, созданная в электронной форме.

Поскольку вытекающее из абзаца девятнадцатого п. 4 акта № 2 требование п. 4 оспариваемого предписания обязывало устранить нарушение посредством приобщения копий выданных федеральными органами исполнительной власти лицензий, суд первой инстанции обоснованно признал его незаконным исключительно исходя из однозначно предъявляемой административным ответчиком формы лицензий, которые должны являться приложением к плану ЛНР: в виде их копий, а не их образов.

По тем же основаниям (с учетом требования представления именно копий документов от предприятий, подтверждающих факт создания финансовых и материальных резервов) судом первой инстанции было признано незаконным вытекающее из абзаца шестнадцатого п. 4 акта № 2 требование п. 4 оспариваемого предписания, поскольку указанные сведения могут (с учетом вышеизложенного), в том числе, подтверждаться электронными документами (сведения о состоянии счетов в кредитных организациях, независимые гарантии и т.д.), а также документами, исходящими не от предприятий, создающих финансовые и материальные резервы.

При этом суд первой инстанции, исходя из значимости возможных последствий, связанных с вредным воздействием нефти и нефтепродуктов в случае их разлива для населения и окружающей природной среды, установив обоснованность иных нарушений, указанных в п. 4 акта № 2, с учетом конкретных обстоятельств, пришел к выводу о законности п. 4 оспариваемого предписания в оставшейся части, которая предметом апелляционной проверки не является, как не обжалованная административным истцом.

По изложенным мотивам решение суда является законным, а основания для его отмены или изменения отсутствуют.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 30 июля 2020 г. по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.

Кассационные жалоба, представление подаются в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

Судьи