Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа на решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 25 января 2022 года, в соответствии с которым

административное исковое заявление заместителя прокурора Ненецкого автономного округа в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Ненецкого автономного округа, Департаменту природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа о возложении обязанности устранить нарушения удовлетворено частично.

Возложена обязанность на Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа в срок до 31 декабря 2027 года организовать ликвидацию накопленного вреда окружающей среде на объектах накопленного вреда «Территория поселка Амдерма», «Акватория реки Без названия в п. Амдерма, в том числе акватория порта», включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, в порядке, установленном Правилами организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденным постановлением Правительства РФ от 04.05.2018 г. № 542.

В удовлетворении остальной части требований заместителя прокурора Ненецкого автономного округа отказано.

Возложена на Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа обязанность сообщить об исполнении решения в суд и лицу, которое являлось административным истцом, в течение одного месяца со дня наступления установленного судом срока исполнения данного решения.

Заслушав доклад судьи Лисицына А.А., объяснения представителя административного ответчика Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа Жуковой А.И., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, объяснения прокурора Степанова С.Н., полагавшего решение суда оставить без изменения, судебная коллегия

установила:

Заместитель прокурора Ненецкого автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Ненецкого автономного округа, Департаменту природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа о признании бездействия незаконным, возложении обязанности устранить нарушения.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что по результатам прокурорской проверки установлено, что на территории <адрес>, в акватории реки Без названия в <адрес>, в том числе акватории порта, имеется накопленный вред окружающей среде, который включен в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде. Административными ответчиками не предпринимается достаточных мер для ликвидации данного вреда, в частности, не направлена надлежащим образом и в установленные сроки заявка на выделение бюджетных средств для софинансирования мероприятий по ликвидации накопленного вреда с использованием средств федерального бюджета, что ставит под угрозу своевременное осуществление мероприятий по ликвидации данного вреда и может повлечь нарушение прав неопределенного круга лиц.

С учетом заявления об изменении предмета административного иска в отношении одного из административных ответчиков заместитель прокурора Ненецкого автономного округа просил возложить на Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа обязанность в срок до 31 декабря 2024 года принять меры к ликвидации накопленного вреда окружающей среде на объектах накопленного вреда «<адрес>», «Акватория реки Без названия в <адрес>, в том числе акватория порта», включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, в порядке, установленном Правилами организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 04.05.2018 г. № 542.

Судом вынесено указанное выше решение, с которым не согласился руководитель Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа Чабдаров А.М. и в своей апелляционной жалобе просит его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора в полном объеме.

Полагает, что при рассмотрении административного дела судом допущены существенные нарушения процессуальных норм, в том числе не разрешены по существу требования прокурора округа, предъявленные ко второму административному ответчику – администрации Ненецкого автономного округа, а также прокурором пропущен предусмотренный статьей 219 КАС РФ трехмесячный срок обращения в суд с настоящим административным иском.

Не согласен с тем, что административным ответчиком допущено незаконное бездействие как основание для удовлетворения административного иска прокурора.

Решение суда является неисполнимым, так как возложение судом на Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа обязанности по организации закупок в целях выполнения работ по ликвидации накопленного вреда, а также принятию мер для изыскания дополнительного финансирования данных мероприятий повлечет нарушение бюджетного законодательства.

Отмечает, что Департамент не является уполномоченным органом по формированию и утверждению бюджета Ненецкого автономного округа. Отсутствие заложенного в окружном бюджете необходимого финансирования не свидетельствует о бездействии Департамента по ликвидации накопленного вреда на территории <адрес>

Софинансирование мероприятий по ликвидации накопленного вреда в виде субсидий из федерального бюджета возможно только в случае прохождения Ненецким автономным округом соответствующего отбора, однако мероприятия по ликвидации накопленного вреда в <адрес> и на прилегающей территории не являются приоритетными, вследствие чего прохождение данного отбора представляется маловероятным.

Выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, поскольку Департаментом совершались необходимые действия, направленные на ликвидацию накопленного вреда в <адрес>, однако в силу объективных причин, в том числе неясности норм федерального законодательства в части необходимости прохождения проектом государственной экологической экспертизы, завершение данной работы затягивается. При этом суд, посчитав незаконным бездействие административного ответчика в связи с несвоевременностью принятия мер к получению заключения государственной экологической экспертизы федерального уровня, не указал, какая именно норма закона была нарушена Департаментом.

Полагает, что возложение обязанности по ликвидации накопленного вреда окружающей среде на Департамент противоречит статье 80.2 Закона «Об охране окружающей среды», предусматривающей лишь право Департамента на осуществление данных мероприятий, при том, что объекты накопленного вреда окружающей среде на территории поселка <адрес> не являются собственностью <адрес> либо органов местного самоуправления.

В возражениях на апелляционную жалобу прокуратура Ненецкого автономного округа просит решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы административного дела, заслушав стороны, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, судебная коллегия не находит достаточных оснований, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, для отмены или изменения постановленного судом решения.

Согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон «Об охране окружающей среды») под накопленным вредом окружающей среде понимается вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме. Объекты накопленного вреда окружающей среде – это территории и акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

Согласно статье 80.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов (пункт 1).

Выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде проводятся федеральными органами исполнительной власти (пункт 3).

Учет объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством их включения в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, который ведется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 4).

Правила ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2017 г. № 445 (далее – Правила от 13 апреля 2017 г. № 445).

Согласно пункту 3 Правил от 13 апреля 2017 г. № 445 государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде ведется Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации на основе материалов выявления и оценки объектов.

В соответствии со статьей 80.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах накопленного вреда окружающей среде, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде (пункт 1).

Организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области охраны окружающей среды (пункт 2).

Организация работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде включает в себя проведение необходимых обследований, в том числе инженерных изысканий, разработку проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, его согласование и утверждение, проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, контроль и приемку выполненных работ (пункт 3).

Порядок организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде установлен Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 г. № 542 (далее – Правила организации работ), в соответствии с пунктом 3 которых организация работ по ликвидации накопленного вреда включает в себя: а) проведение необходимых обследований объекта, в том числе инженерных изысканий; б) разработку проекта работ по ликвидации накопленного вреда (далее - проект); в) согласование и утверждение проекта; г) проведение работ по ликвидации накопленного вреда; д) осуществление контроля и приемку проведенных работ по ликвидации накопленного вреда.

Проведение работ, указанных в подпунктах «б» и «г» пункта 3 указанных Правил, осуществляется исполнителем, определяемым органами, указанными в пункте 2 данных Правил (далее - заказчик), в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - исполнитель) (пункт 4).

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что приказом Минприроды России от 30 января 2018 г. № 27 «О внесении изменений в приложение к приказу Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 августа 2017 г. № 470» объекты «<адрес>» и «Акватория реки Без названия в <адрес>, в том числе акватория порта» включены в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

Ненецкий автономный округ принимает участие в реализации национального проекта «Экология», предусмотренного Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

В структуру национального проекта «Экология» включен федеральный проект «Чистая страна», который направлен на ликвидацию наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде.

С 1 октября 2018 года в округе действует региональный проект «Чистая страна (Ненецкий автономный округ)», финансирование и реализация которого осуществляется в рамках государственной программы Ненецкого автономного округа «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной постановлением администрации Ненецкого автономного округа от 9 октября 2014 г. № 381-п.

Руководителем и администратором данного регионального проекта является Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа.

Работы по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде в <адрес> были предусмотрены Планом мероприятий по реализации регионального проекта «Чистая страна (Ненецкий автономный округ)», утвержденным Приложением № 1 к паспорту проекта (пункты 4.1-4.1.14).

В соответствии с Планом мероприятий по реализации регионального проекта «Чистая страна (Ненецкий автономный округ)» Департаментом выполнены следующие мероприятия: проведен конкурсный отбор на разработку проектно-сметной документации, по результатам которого заключен государственный контракт, центральным аппаратом Росприроднадзора согласована проектно-сметная документация (исх. № АА-10-02-32/34841), в декабре 2019 года осуществлена приемка выполненной работы по разработке проектно-сметной документации, в феврале 2020 года получено положительное заключение государственной экспертизы проектно-сметной документации (№).

Пунктом 4.1.3 Плана мероприятий по реализации регионального проекта «Чистая страна (Ненецкий автономный округ)» предусматривалось направление в мае 2020 года в Минприроды России заявки на предоставление субсидии из федерального бюджета для реализации мероприятий по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде в <адрес>, поскольку общая сметная стоимость данных работ составляла свыше 2,1 млрд. рублей (в ценах первого квартала 2019 года).

Порядок подачи такой заявки для участия в отборе субъектов Российской Федерации в целях предоставления субсидий из федерального бюджета на ликвидацию объектов накопленного вреда окружающей среде, в том числе условия ее предоставления, состав и содержание прилагаемых документов, предусмотрен пунктами 3, 4 и 5 Правил, утвержденных Приложением № 6 к государственной программе «Охрана окружающей среды», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326.

Данная заявка была направлена в Минприроды России 21 февраля 2020 года, однако в ней изначально отсутствовали сведения и документы, необходимые для участия в отборе субъектов Российской Федерации в целях предоставления субсидии из федерального бюджета на ликвидацию опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и принятия по данной заявке положительного решения.

Дальнейшие запланированные мероприятия по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в <адрес>, в том числе непосредственное проведение работ по ликвидации накопленного вреда, осуществление контроля за производством работ, их приемка, не проводились.

В 2020-2022 гг. администрацией Ненецкого автономного округа и Департаментом природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа безрезультатно велась переписка с различными федеральными органами государственной власти относительно размера предельного уровня софинансирования работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в <адрес>, а также проводились отдельные мероприятия, направленные на проведение государственной экологической экспертизы, которые также не завершены.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства в их совокупности и приведенные выше положения законодательных и иных нормативных правовых актов, суд первой инстанции возложил на Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа обязанность организовать ликвидацию накопленного вреда окружающей среде на объектах накопленного вреда «Территория поселка Амдерма», «Акватория реки Без названия в <адрес>, в том числе акватория порта», включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, в порядке, установленном Правилами организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№.

При этом суд исходил из того, что в силу положений регионального проекта «Чистая страна (Ненецкий автономный округ)», а также пунктов 1 и 14 Положения о Департаменте природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа, утвержденного постановлением администрации Ненецкого автономного округа от 16 декабря 2014 г. № 485-п, органом государственной власти, ответственным за организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде на территории Ненецкого автономного округа, является именно Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и сделаны при правильном применении норм материального права.

Оснований полагать, что установленный судом в соответствии с требованиями статьи 187 КАС РФ предельный срок исполнения решения суда (до 31 декабря 2027 года) не является разумным, судебная коллегия также не находит, поскольку изначально данные мероприятия планировалось завершить в срок не позднее 31 декабря 2024 года.

Изменение регионального проекта «Чистая страна (Ненецкий автономный округ)» посредством исключения из него указания на контрольные сроки проведения мероприятий по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в <адрес> само по себе не свидетельствует об отсутствии необходимости в проведении данных работ, поскольку данный объект в установленном законом порядке включен в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, что административным ответчиком данный факт не оспаривается.

Доводы апелляционной жалобы о том, что статья 80.2 Закона «Об охране окружающей среды» лишь предоставляет органам государственной власти право организовывать работы по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, но не возлагает на них такую обязанность, судебная коллегия находит несостоятельными по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 7 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами.

Пунктом 2 Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 г. № 542, предусмотрено, что организацию работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

При этом, как указано выше, Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 определены национальные цели и стратегические задачи развития Российской Федерации на период до 2024 года, в том числе в сфере экологии.

В связи с этим на территории Российской Федерации действует национальный проект «Экология», частью которого является федеральный проект «Чистая страна», который направлен на ликвидацию наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде (на территории округа в данных целях создан и действует региональный проект «Чистая страна (Ненецкий автономный округ)».

Согласно пункту 1, подпункту 31 пункта 14, подпункту 28 пункта 29 Положения о Департаменте природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа, утвержденного постановлением администрации Ненецкого автономного округа от 16 декабря 2014 г. № 485-п, данный Департамент является исполнительным органом государственной власти Ненецкого автономного округа, осуществляющим функции по реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды, для чего он участвует в организации и осуществлении региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, осуществляет иные полномочия в установленной сфере ведения, если такие полномочия установлены федеральным или окружным законодательством.

Таким образом, по смыслу положений федерального и регионального законодательства органы государственной власти не только вправе, но и обязаны осуществлять возложенные на них Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными правовыми актами функции в целях защиты прав и законных интересов государства, общества и граждан, в том числе в сфере экологической безопасности.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, оспариваемым решением суда на Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа не возлагались обязанности по немедленной организации закупок в целях проведения работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в <адрес> (по определению исполнителя таких работ), а также по изысканию финансирования на данные цели, в том числе по внесению изменений в бюджет Ненецкого автономного округа, с нарушением требований бюджетного законодательства, в том числе принципа разграничения компетенции в данной сфере правоотношений, и законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Вместе с тем, судебная коллегия принимает во внимание, что с учетом положений приведенного выше федерального законодательства, в том числе правовых актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих принцип совместного финансирования расходов на ликвидацию накопленного вреда окружающей среде, отсутствие заложенного в бюджете Ненецкого автономного округа финансирования на указанные цели препятствует проведению дальнейших мероприятий по завершению процесса ликвидации накопленного вреда окружающей среде в <адрес>.

Ссылки подателя апелляционной жалобы на маловероятность прохождения <адрес>ом отбора в целях предоставления субсидии из федерального бюджета на ликвидацию опасных объектов накопленного вреда окружающей среде в <адрес> вследствие невысокой категории их опасности носят предположительный характер, поскольку соответствующая заявка, отвечающая требованиям закона, в уполномоченный федеральный орган государственной власти не направлялась, решения по ней не принималось.

Кроме того, судебная коллегия полагает необходимым отметить, что в силу части 1 статьи 16 КАС РФ вступившие в законную силу судебные акты, в том числе решения суда по административным делам, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, организаций, объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Соответственно, возложение судом на Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа обязанности по организации ликвидации накопленного вреда окружающей среде в <адрес> в установленные решением сроки имеет значение для определения приоритетности данного проекта.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, существенных нарушений процессуальных норм при рассмотрении дела, влекущих отмену или изменение решения, судом первой инстанции не допущено.

Резолютивная часть решения соответствует требованиям части 6 статьи 180 и статьи 227 КАС РФ, при этом суд удовлетворил требования прокурора, предъявленные только к одному из административных ответчиков – Департаменту природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа, полностью отказав в удовлетворении требований, предъявленных к администрации Ненецкого автономного округа.

Согласно части 1.1 статьи 219 КАС РФ административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.

Поскольку мероприятия, направленные на ликвидацию накопленного вреда окружающей среде в <адрес>, не завершены, доводы административного ответчика о пропуске прокурором округа трехмесячного срока обращения в суд с настоящим административным иском не основаны на законе.

Таким образом, поскольку нормы материального права применены и истолкованы судом первой инстанции верно, спор разрешен в пределах заявленных административных исковых требований, существенных нарушений норм процессуального права, в том числе распределяющих бремя доказывания по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, судом не допущено, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда судебная коллегия не усматривает.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 25 января 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 КАС РФ, в судебную коллегию по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции.

Председательствующий ФИО8

Судьи С.С. Селезнев

Н.Н. Рожин

Мотивированное апелляционное определение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ