Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Лихачевой С.А.,
судей	Лавровой О.В., Павловой О.Ю.,
при помощнике судьи	Литинской О.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Южно-Сахалинска в интересах Ф.И.О.1, Ф.И.О.2, Ф.И.О.3 и Ф.И.О.4 о признании незаконным бездействия администрации города Южно-Сахалинска в части необеспечения инженерной инфраструктурой земельного участка и возложении обязанности организовать мероприятия по строительству объектов инженерной инфраструктуры,

по апелляционной жалобе администрации г. Южно-Сахалинска на решение Южно-Сахалинского городского суда от 20 мая 2022 года.

Заслушав доклад судьи Лавровой О.В., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

28 марта 2022 года прокурор города Южно-Сахалинска, действуя в интересах Ф.И.О.1, Ф.И.О.2, Ф.И.О.3, Ф.И.О.4, обратился в суд с административным иском, в котором с учетом уточнений просил признать незаконным бездействие администрации города Южно-Сахалинска в части необеспечения инженерной инфраструктурой земельного участка с кадастровым номером №, предоставленного Ф.И.О.1, Ф.И.О.2, Ф.И.О.3, Ф.И.О.4 в собственность, возложить обязанность в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать мероприятия по строительству объектов инженерной инфраструктуры: системы газоснабжения, теплоснабжения, коммунального водоснабжения и водоотведения, дороги местного значения с твердым покрытием, обеспечивающей подъезд к указанному земельному участку.

В обоснование заявленных требований указано, что постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 30 декабря 2015 года №3778 Ф.И.О.1, Ф.И.О.2, Ф.И.О.3, Ф.И.О.4 из земель категории «земли населенных пунктов» предоставлен в собственность земельный участок для индивидуального жилищного строительства с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес>. Вместе с тем данный земельный участок не обеспечен тепло, газо-, водоснабжением и водоотведением, транспортной инфраструктурой, что препятствует использовать земельный участок для индивидуального жилищного строительства в целях улучшения жилищных условий. При этом обязанность по организации и обустройству земельных участков, предоставленных многодетным семьям в рамках социальной поддержки, императивно возложена на органы местного самоуправления.

Определением судьи от 27 апреля 2022 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен департамент дорожного хозяйства и благоустройства администрации г. Южно-Сахалинска.

Решением Южно-Сахалинского городского суда от 20 мая 2022 года бездействие администрации города Южно-Сахалинска в части необеспечения инженерной инфраструктурой земельного участка с кадастровым номером № признано незаконным; на администрацию города Южно-Сахалинска возложена обязанность в течение 18 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать мероприятия по строительству объектов инженерной инфраструктуры: системы газоснабжения, теплоснабжения, коммунального водоснабжения и водоотведения, дороги местного значения с твердым покрытием к земельному участку с кадастровым номером №.

В апелляционной жалобе администрация города Южно-Сахалинска просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В обоснование жалобы указано, что на момент вынесения оспариваемого решения все мероприятия по строительству объектов инженерной инфраструктуры: систем газоснабжения, коммунального водоснабжения и водоотведения организованы в том объеме, который возложен действующим законодательством на орган местного самоуправления. Отмечает, что обязанность по обеспечению объектами инфраструктуры земельных участков может быть выполнена соответствующим муниципальным образованием в порядке решения вопросов местного значения. При этом указанные мероприятия могут быть осуществлены муниципальным образованием в порядке реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа. Проектирование и строительство инженерной инфраструктуры в населенном пункте должно осуществляться в соответствии с программой, разработанной на основании генерального плана городского округа, обеспечивающей согласование ее положений с соответствующими положениями федерального, межрегионального и регионального уровней.

Все необходимые мероприятия по подготовке муниципальных правовых актов, установлению перечня, этапов их реализации, сроков, лиц, ответственных за их исполнение, выполнены в полном объеме в пределах финансирования, поступившего из бюджета Сахалинской области. Отсутствие финансирования со стороны Правительства Сахалинской области делает невозможным выполнение строительства инженерной инфраструктуры. Отмечает, что в соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона №161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» основные полномочия по предоставлению земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, для индивидуального жилищного строительства и по строительству инженерной инфраструктуры к ним возложены на субъекты Российской Федерации. И поскольку у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия по финансированию проектирования и строительства инженерных сетей водоснабжения, водоотведения, газоснабжения, теплоснабжения, электроснабжения и объектов дорожного хозяйства земельных участков, предоставленных многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, такая обязанность на них не может быть возложена.

Полагает, что у администрации отсутствуют обязательства по строительству объектов газификации.

Не соглашается с выводом суда о необходимости строительства дороги, а не временного подъездного пути. Обращает внимание на то, что прокурором заявлено требование об организации дороги местного значения с твердым покрытием, а не о строительстве линейного сооружения.

Возражает против установленного судом срока исполнения решения суда (18 месяцев), полагая, что он нарушает баланс интересов сторон и не отвечает принципам разумности, в этой связи просит увеличить период исполнения решения суда до 36 месяцев.

Относительно доводов апелляционной жалобы поступили письменные возражения прокурора г. Южно-Сахалинска и Правительства Сахалинской области, в которых они просят оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор Болденков Е.А. возражал против доводов апелляционной жалобы, полагал, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, представитель административного ответчика администрации города Южно-Сахалинска Кононова Т.М. просила апелляционную жалобу удовлетворить, решение суда отменить.

Остальные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и в надлежащей форме, в этой связи на основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года №600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг».

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

В соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

Министерство регионального развития Российской Федерации в утвержденных 09 сентября 2013 года №372 Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, рекомендовало в целях отбора земельных участков использовать следующие критерии: транспортную доступность; удовлетворительную экологическую обстановку (отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и особенно опасных производственных объектов, в том числе магистральных трубопроводов, шумового воздействия аэропортов и т.п.); существующую обеспеченность земельных участков объектами инженерной инфраструктуры, потребность в строительстве объектов инженерной инфраструктуры и сроки такого строительства, расходы на подключение (технологическое присоединение) строящихся объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; других критериев, обусловленных целями предоставления земельных участков многодетным семьям (пункт 17).

В Сахалинской области указанные вопросы регламентированы Законом Сахалинской области от 24 ноября 2011 года № 124-ЗО «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан, имеющих трех и более детей».

Статьей 2 названного закона предусмотрено, что земельные участки предоставляются гражданам бесплатно в собственность для осуществления индивидуального жилищного строительства в случае, если в отношении земельных участков, предназначенных для такого предоставления, проведены кадастровые работы, осуществлен государственный кадастровый учет, определено разрешенное использование земельных участков, определены технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 30 декабря 2015 года №3778 Ф.И.О.1 из земель категории «земли населенных пунктов» предоставлен в собственность земельный участок для индивидуального жилищного строительства с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес>, как многодетной семье для строительства индивидуального жилого дома. Право собственности на указанный участок зарегистрировано 17 марта 2016 года.

При этом с момента предоставления семье земельного участка до момента обращения прокурора в суд с настоящим административным иском в ее интересах прошло почти 6 лет, однако органом местного самоуправления обязанность по обеспечению земельного участка необходимой инфраструктурой не выполнена.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 09 ноября 2017 года № 2516-О «По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем, чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о незаконном бездействии администрации города Южно-Сахалинска, выразившемся в необеспечении необходимой инфраструктурой земельного участка, предоставленного семье Ф.И.О.1, является правильным.

В опровержение вывода суда о незаконном бездействии в апелляционной жалобе администрация г. Южно-Сахалинска ссылается на принятие муниципальной программы «Обеспечение населения городского округа «Город Южно-Сахалинск» качественным жильем на 2015-2021 годы», Подпрограммы №5 «Строительство инженерной и транспортной инфраструктуры на 2015-2021 годы», целью которых является обеспечение опережающего строительства инженерной и транспортной инфраструктурой для увеличения объемов массового жилищного строительства; проведение работ по внесению изменений в генеральный план городского округа; разработку проектов планировки с проектом межевания с. Дальнее городского округа «Город Южно-Сахалинск»; запуск программы социальной газификации, в рамках которой жители вправе обратиться с предварительной заявкой в ПАО АО «Газпром газораспределение Дальний Восток» для возмездного строительства подводящего газопровода до границы земельного участка домовладения.

Однако принятие указанных программ не может быть отнесено к числу правовых оснований для отмены оспариваемого решения суда, учитывая, что до настоящего времени спорный земельный участок не снабжен необходимыми системами газоснабжения, коммунального водоснабжения и водоотведения, транспортной инфраструктурой.

Данные обстоятельства, напротив, свидетельствуют о непринятии в течение разумного срока администрацией муниципального образования должных мер для обеспечения спорного земельного участка необходимой коммунальной инфраструктурой на протяжении 2015-2022 годов, и соответственно, о незаконном бездействии органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся: организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4 части 1); дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них (пункт 5 части 1).

Указанные полномочия муниципального образования закреплены также в федеральных законах в области водоснабжения, газоснабжения, дорожной деятельности (в данном случае – абзац третий статьи 7 Федерального закона от 31 марта 1999 года №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», статья 6 Федерального закона от 7 декабря 2011 года №416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», статья 13 Федерального закона от 08 ноября 2007 года №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Таким образом, довод администрации города Южно-Сахалинска об отсутствии полномочий по организации обеспечения строительством земельных участков объектами газоснабжения, дороги с твердым покрытием, является несостоятельным.

Довод административного ответчика о возможности собственников земельных участков воспользоваться программой социальной газификации со ссылкой на поручение Президента Российской Федерации, Перечень поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Собранию Российской Федерации от 21 апреля 2022 года, Правила подключения газоиспользующего оборудования и объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2021 года №1547, наличие Единого оператора догазификации ООО «Газпром Дальний Восток», не может быть принят во внимание, поскольку как следует из приведенного выше законодательства, организация газоснабжения населения является полномочием органов местного самоуправления городского округа и осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами (статья 7 Федерального закона от 31 марта 1999 года №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»). В этой связи наличие у собственника земельного участка права стать участником программы социальной газификации не может являться основанием для освобождения органа местного самоуправления от обязанности по обеспечению населения в границах городского округа газоснабжением.

Указание на наличие утвержденной региональной программы газификации, плана проведения соответствующих работ, выводы суда не опровергает и не свидетельствует о незаконности судебного акта.

Утверждение администрации в жалобе о том, что земельный участок предоставлен многодетной семье для строительства индивидуального жилого дома и до начала его строительства возможно устройство временных дорог, не согласие с выводом суда о необходимости строительства дороги, противоречат приведенным выше законоположениям и не может быть признано состоятельным.

Возражение администрации г. Южно-Сахалинска в жалобе относительно возложения на нее обязанности по строительству рассматриваемой инженерной инфраструктуры при частичном софинансировании из бюджета Сахалинской области, наделение основными полномочиями по предоставлению земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, для индивидуального жилищного строительства и по строительству инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации, является необоснованным.

Конституционный Суд Российской Федерации отмечал ранее, что местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135 (Постановление от 17 июня 2004 года №12-П; определения от 12 апреля 2005 года №142-О, от 13 июня 2006 года №194-О, от 2 ноября 2006 года №540-О и от 10 октября 2013 года №1591-О).

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Установив факт допущенного бездействия со стороны органа местного самоуправления, выразившегося в не разрешении вопросов местного значения (не обеспечение инженерными коммуникациями предоставленного многодетной семье земельного участка), суд правомерно обязал административного ответчика устранить указанное нарушение путем организации мероприятий по строительству объектов инженерной инфраструктуры.

Доводы апелляционной жалобы о неисполнимости решения суда в части установленных сроков обеспечения земельного участка объектами инженерной инфраструктуры не могут повлечь отмену или изменение обжалуемого судебного акта. Установленные судом сроки не являются неразумными, не нарушают баланс интересов многодетной семьи, которой предоставлен земельный участок, и публичных интересов, при этом судом учтена длительность нарушения права многодетной семьи на обеспечение предоставленного земельного участка объектами инженерной инфраструктуры, решение суда в данной части направлено на скорейшее восстановление нарушенных прав.

Кроме того, при наличии объективных причин, препятствующих исполнению решения суда в установленный срок, вопрос об отсрочке исполнения решения суда по заявлению администрации может быть разрешен в порядке статьи 189 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

По изложенным выше основаниям доводы апелляционной жалобы являются необоснованными.

Поскольку постановленное судом решение соответствует закону и установленным обстоятельствам, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 20 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Южно-Сахалинска – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи

С.А. Лихачева

О.В. Лаврова

О.Ю. Павлова