Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению Прокурора г. Челябинска и апелляционной жалобе Комитета по делам образования г.Челябинска на решение Советского районного суда г.Челябинска от 04 февраля 2020 года по административному иску Прокурора г.Челябинска действующего в интересах неопределенного круга лиц к Комитету по делам образования г.Челябинска, администрации г.Челябинска о признании приказа незаконным,

заслушав доклад судьи Магденко А.В. об обстоятельствах дела и доводах апелляционного представления и апелляционной жалобы, выслушав объяснения прокурора прокуратуры Челябинской области – Гурской О.Н., поддержавшей частично апелляционное представление,

установила:

Прокурор г.Челябинска, действуя в интересах неопределенного круга лиц, с учетом уточнений, обратился в суд с административным иском к Комитету по делам образования г.Челябинска, администрации г.Челябинска, в котором просил признать незаконным приказа председателя Комитета по делам образования г. Челябинска от 12 февраля 2016 года № 196-у «Об утверждении Положения о комплектовании воспитанниками муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми на территории г.Челябинска»; возложить обязанность на Комитет по делам образования г.Челябинска отменить приказ от 12 февраля 2016 года № 196-у. Также заявлены требования о возложении обязанности на администрацию г. Челябинска принять нормативно правовой акт, регулирующий порядок комплектования дошкольных образовательных учреждений на территории г. Челябинска.

В обоснование иска указано на то, что прокуратурой г.Челябинска проведена проверка по обращению ФИО15 и ФИО16 по вопросу нарушения прав их детей на получение дошкольного образования вблизи места и проживания. При проверке установлено, что приказом Комитета по делам образования г. Челябинска от 12 февраля 2016 года №196-у утверждено Положение о комплектовании воспитанниками муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми на территории г.Челябинска (далее по тексту – Положение). Проведенной проверкой установлено, что вышеуказанное Положение не соответствует требованиям действующего законодательства, в связи с чем подлежит отмене.

В судебном заседании суда первой инстанции административный истец старший помощник прокурора г. Челябинска - Сафронова Т.А. заявленные требования поддержала в полном объеме по основаниям, изложенным в иске. Представители административных ответчиков Комитета по делам образования г. Челябинска - ФИО1 и администрации г. Челябинска - ФИО2 возражали против удовлетворения заявленных требований. Представитель заинтересованного лица Министерства образования и науки Челябинской области не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Решением Советского районного суда г.Челябинска от 04 февраля 2020 года исковые требования удовлетворены частично. Приказ председателя Комитета по делам образования г. Челябинска от 12 февраля 2016 года №196-у «Об утверждении Положения о комплектовании воспитанниками муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми на территории г.Челябинска» признан незаконным. В остальной части в удовлетворении административных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, прокурор города старший советник юстиции – ФИО3 обратился в Челябинский областной суд с апелляционным представлением, в котором просит решение суда в части удовлетворения требования, изменить, дополнив его «В нарушение пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данное Положение принято несоответствующим должностным лицом». В части отказа в удовлетворении административных требований, решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым требования прокурора удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционного представления указано на что, решение суда не в полном объеме соответствует обстоятельствам дела. Суд не учел, что правовой акт (Положение от 12 февраля 2016 года № 196-у) обладает нормативными правовыми свойствами и в нарушении пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации принят несоответствующим должностным лицом». Также без внимания суда осталось неоднозначность сроков комплектования дошкольных образовательных учреждений. Полагает, что суд неправомерно отказано в удовлетворении требований о возложении обязанности на администрацию г.Челябинска по принятию нормативного правового акта, регулирующего правоотношения по комплектованию дошкольных образовательных учреждений. При этом Приказом Минобрнауки России от 28 декабря 2015 года № 1527 «Об утверждении Порядка и условий осуществления перевода обучающихся из одной организации, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам соответствующих уровня и направленности» порядок действий органа местного самоуправления в конкретном случае не определен, что может повлечь нарушение прав неопределенного круга лиц. Кроме того, указано на то, что в нарушение положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства РФ судом не указана дата, с которой считать недействующим оспариваемый приказ.

Также, не согласившись с решением суда, представитель административного ответчика Комитета по делам образования г. Челябинска – ФИО1 обратилась в Челябинский областной суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить полностью.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано на то, что вопросы комплектования муниципальных дошкольных образовательных организаций г.Челябинска входят в компетенцию Комитета. Однако, предоставление места в порядке перевода не ставится в зависимость от наличия очередности на прием детей впервые в выбранную родителем (законным представителем) образовательную организацию, отсутствуют правовые основания для отказа в переводе. Учитывая, что в г.Челябинске количество заявлений родителей (законных представителей), желающих воспользоваться своим правом на перевод ребенка, превышает количество свободных мет в дошкольных образовательных учреждениях, Комитетом как учредителем с целью регламентации комплектования детей в дошкольные образовательные учреждения, в том числе путем перевода детей из одного дошкольного образовательного учреждения в другое, было разработано Положение о комплектовании воспитанниками муниципальных образовательных учреждений. Таким образом, при поступлении информации о наличии свободных мест, сначала осуществляются переводы, а затем комплектование детей из электронной очереди. Полагает, что закрепленный в Положении порядок перевода в полной мере отвечает требованиям Порядка перевода, утвержденного приказом Минобрнауки России от 28 декабря 2015 года №1527. Учитывая различные жизненные обстоятельств (смена места жительства, готовность родителя возить ребенка в отдельный от места жительства детский сад с перспективой получения места рядом с домом) у родителя возникает необходимость перевода ребенка. В данном случае, полагает, что перевод должен осуществляться без восстановления в очереди на получения места впервые.

Представитель административного ответчика Комитета по делам образования г. Челябинска, администрации г.Челябинска – ФИО4 поддержала доводы апелляционной жалобы, с доводами апелляционного представления не согласилась.

Заинтересованное лицо Министерство образования и науки Челябинской области своего представителя в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направило, извещено надлежащим образом.

Судебная коллегия в соответствии с частью 1 статьи 307, частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства РФ полагает возможным рассмотреть дело отсутствие заинтересованного лица.

Выслушав мнение лиц, участвующих в деле, заслушав прокурора Гурскую О.Н., проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии пунктом 4 статьи 27, пункта 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Согласно подпункту 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.

Аналогичные требования содержатся в статье 9 Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» согласно которой к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами).

Как установлено судом и следует из материалов дела, прокуратурой города Челябинска в 2019 году проведена проверка по обращению ФИО17 и ФИО18. по вопросу нарушения прав их детей на получение дошкольного образования вблизи места и проживания.

При проверке установлено, что приказом Комитета по делам образования г. Челябинска от 12 февраля 2016 года № 196-у утверждено Положение о комплектовании воспитанниками муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми на территории г. Челябинска (далее по тексту – Положение).

Положение регламентирует порядок комплектования воспитанниками муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми на территории г.Челябинска.

В рамках проведенной проверки прокуратурой г.Челябинска установлено, что в Положении предусмотрено приоритетное право для несовершеннолетних, которые получили место в дошкольном образовательном учреждении путем перевода из другого учреждения.

Так пунктом 54 Положения предусмотрено, что вопрос перевода ребенка в другое муниципальное образовательное учреждение в пределах г.Челябинска решается Комитетом по делам образования г. Челябинска в порядке очередности подачи заявлений вне сроков массового и текущего комплектования при наличии свободных мест.

Кроме того, пунктом 56 Положения предусмотрено, что преимущественным правом перевода пользуются дети:

проживающие на территории, закрепленной распоряжением администрации г.Челябинска за МОУ, в которое планируется перевод при приеме в МОУ в порядке перевода детей, проживающих на закрепленной территории, родители (законные представители) дополнительно к заявлению о переводе предоставляют свидетельство о регистрации ребенка по месту жительства либо свидетельство о регистрации ребенка по месту пребывания на закрепленной территории;

имеющие братьев и (или) сестер, посещающих на текущий момент детский сад, в который планируется перевод. В этом случае родители (законные представители) дополнительно к заявлению о переводе предоставляют свидетельство по рождении указанного ребенка и справку из МОУ, подтверждающую, что ребенок посещает детский сад, в который планируется перевод;

сотрудников МОУ по месту их работы. В том случае родители (законные представители) дополнительно к заявлению о переводе предоставляют справку с места работы.

Удовлетворяя исковые требования в части признания приказа председателя Комитета по делам образования г.Челябинска от 12 февраля 2016 года № 196-у «Об утверждении Положения о комплектовании воспитанниками муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми на территории г. Челябинска» незаконным, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что при наличии указания в пункте 54 на право перевода ребенка в другой детский сад, создает отдельную очередь на получение места в детском саду в порядке перевода и предоставляет возможность получить место в предпочитаемом детском саду в приоритетном порядке по отношению к лицам, получающим места в детском саду впервые, хотя данные права является равнозначными и должны быть одинаково обеспечены органами местного самоуправления Гражданского кодекса РФ. Также суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый приказ, принят неполномочным лицом, в связи с чем признал его незаконным.

Отказывая в удовлетворении остальной части, заявленных прокурором г. Челябинска требований, суд пришел к выводу, что ветви власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. В связи с этим суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт. Суд также не вправе обязать и орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт нормой определенного содержания, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

С такими выводами суда первой инстанции находит необходимым согласиться судебная коллегия, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства РФ.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Положение, утвержденное приказом от 12 февраля 2016 года № 196-у, не нарушает прав и интересов граждан, закрепленный в Положении порядок перевода в полной мере отвечает требованиям Порядка перевода, утвержденного приказом Минобрнауки России от 28 декабря 2015 года №1527, опровергаются установленными судом обстоятельствами.

Согласно статье 34 Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» установлены основные права обучающихся, в том числе, право на перевод в другую образовательную организацию, реализующую образовательную программу соответствующего уровня, в порядке, предусмотренном в зависимости от уровня образовательных программ федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, или федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования.

Порядок и условия осуществления перевода обучающихся из одной организации, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам соответствующих уровня и направленности определен Приказом Минобрнауки России от 28 декабря 2015 года № 1527 (далее - Порядок).

Пунктом 4 Порядка предусмотрено, что в случае перевода обучающегося по инициативе его родителей (законных представителей) родители (законные представители) обучающегося: осуществляют выбор принимающей организации; обращаются в выбранную организацию с запросом о наличии свободных мест соответствующей возрастной категории обучающегося и необходимой направленности группы, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; при отсутствии свободных мест в выбранной организации обращаются в органы местного самоуправления в сфере образования соответствующего муниципального района, городского округа для определения принимающей организации из числа муниципальных образовательных организаций.

Из указанного нормативного акта не следует, что при переводе ребенка в другое дошкольное учреждение, подлежат определению лица имеющие, преимущественное право на такой перевод, или, имеющее преимущественное право перед иными лицами, например лицами, имеющими право на первоочередное или внеочередное предоставление места в дошкольном образовательном учреждении.

Судебная коллегия полагает, что при наличии указания в оспариваемом Положении на право перевода ребенка в другой детский сад, в том числе с учетом лиц, имеющих преимущественное право такого перевода, создает отдельную очередь на получение места в детском саду в порядке перевода и предоставляет возможность получить место в предпочитаемом детском саду в приоритетном порядке по отношению к лицам, получающим места в детском саду впервые, хотя данные права являются равнозначными и должны быть одинаково обеспечены органами местного самоуправления.

Доводы апелляционной жалобы о том, что вопросы комплектования муниципальных дошкольных образовательных организаций г.Челябинска входят в компетенцию Комитета по делам образования г.Челябинска, который входит в структуру администрации г.Челябинска и является учредителем муниципальных дошкольных образовательных учреждений, не влекут отмену судебного решения.

Согласно части 1 статье 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Приказ председателя Комитета по делам образования г. Челябинска от 12 февраля 2016 года № 196-у «Об утверждении Положения о комплектовании воспитанниками муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми на территории г.Челябинска», установивший для неопределенного круга лиц порядок предоставление мест в муниципальных образовательных учреждения г.Челябинска, носит публично-правовой характер и обладает критериями нормативного правового акта (устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение), опубликован на официальном сайте Комитета по делам образования г.Челябинска, в связи с чем оспариваемый муниципальный акт содержит признаки нормативного правового акта.

Постановлением администрации г.Челябинска от 9 июля 2015 года №136-п утверждено «Положение о Комитете по делам образования города Челябинск».

Согласно пункту 14 указанного Положения, Комитет для достижения цели и решения поставленных задач вправе в частности разрабатывать и вносить на рассмотрение Главе Администрации города Челябинска и Челябинской городской Думе проекты правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию Комитета; издавать приказы, обязательные для исполнения подведомственными образовательными и иными учреждениями и организациями, в пределах компетенции, определенной данным Положением (пп.1 и 11).

Согласно пункту 18 Положения председатель Комитета, в том числе издает приказы по всем вопросам деятельности Комитета, утверждает план и регламент работы Комитета; утверждает Положения о структурных подразделениях Комитета, назначает на должность и освобождает от должности руководителей подразделений Комитета (пп.4 и 6) и др.

При этом в Положении отсутствует указание на полномочия Комитета или его председателя принимать акты, носящие нормативный правовой характер. Следовательно, полномочий принимать муниципальные акты, носящие нормативный правовой характер у Комитета по делам образования не имеется, что является самостоятельным основанием для признания недействующим приказа от 12 февраля 2016 года № 196-у.

Таким образом, Положение не соответствует нормам Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Доводы апелляционного представления о том, что суд неправомерно отказал в удовлетворении требований о возложении обязанности на орган местного самоуправления – администрацию г.Челябинска, принять нормативный правовой акт, регулирующий порядок комплектования дошкольных образовательных учреждений на территории г.Челябинска, не подлежат удовлетворению.

Статьей 10 Конституции РФ предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В соответствии со статьей 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно пункту 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

По смыслу вышеприведенных правовых норм ветви власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. В связи с этим суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт. Суд также не вправе обязать и орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный как, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. Суд полномочен лишь проверить нормативный акт в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований прокурора о возложении обязанности на орган местного самоуправления по принятию нормативного правого акта.

Доводы апелляционного представления о том, что суд в решении не дал оценки тому, что оспариваемый правовой акт обладает нормативными правовыми свойствами и в нарушение пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принят несоответствующим должностным лицом, не привели к принятию неверного решения.

Доводы апелляционного представления о том, что судом не разрешен вопрос о дате, с которой оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, заслуживают внимания.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

Согласно части 1 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства РФ, в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

Учитывая, что судом первой инстанции вопрос о дате, с которой оспариваемый муниципальный нормативный акт является недействующим, не разрешен, решение суда подлежит изменению в целях разрешения данного вопроса. Принимая во внимание, что оспариваемое Положение действовало с февраля 2016 года, приказ председателя Комитета по делам образования г.Челябинска от 12 февраля 2016 года № 196-у подлежит признанию недействующим с даты вступления решения в законную силу.

В апелляционной жалобе обоснованность выводов суда первой инстанции не опровергнута. Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права, влекущих безусловную отмену состоявшегося по делу решения, допущено не было.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Апелляционное представление Прокурора г. Челябинска удовлетворить частично. Решение Советского районного суда г.Челябинска от 04 февраля 2020 года изменить, изложить резолютивную часть в следующей редакции:

«Признать не соответствующим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу приказ председателя Комитета по делам образования г.Челябинска от 12 февраля 2016 года № 196-у «Об утверждении Положения о комплектовании воспитанниками муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми на территории г.Челябинска».

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном сайте администрации города Челябинска.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по делам образования г.Челябинск - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи