Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление прокурора Вельского района Архангельской области на решение Вельского районного суда Архангельской области от 6 февраля 2020 года по административному исковому заявлению прокурора Вельского района Архангельской области в защиту прав и законных интересов муниципального образования «Вельское» к администрации муниципального образования «Вельское» о возложении обязанности по организации осуществления внутреннего муниципального финансового контроля в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Заслушав доклад судьи Лобановой Н.В., судебная коллегия

установила:

прокурор Вельского района Архангельской области в защиту прав и законных интересов муниципального образования «Вельское» обратился в суд с административным иском, в котором, с учетом уточнения административных исковых требований, просил возложить на администрацию муниципального образования «Вельское» обязанность организовать осуществление внутреннего финансового муниципального контроля в соответствии с требованиями бюджетного законодательства и структурой администрации муниципального образования «Вельское».

В обоснование заявленного требования указано, что в нарушение положений части 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей с 6 августа 2019 года) внутренний муниципальный финансовый контроль осуществляется председателем контрольно-счетного органа муниципального образования «Вельское». Вместе с тем, в соответствии с приведенной нормой внутренний муниципальный финансовый контроль должен осуществляться органами муниципального финансового контроля, входящими в структуру исполнительно-распорядительных органов муниципального образования, к числу которых контрольно-счетный орган муниципального образования не относится. Изложенное свидетельствует о том, что внутренний муниципальный финансовый контроль в муниципальном образовании «Вельское» осуществляется с нарушением требований бюджетного законодательства, неуполномоченным должностным лицом, в связи с чем цели такого контроля не могут быть достигнуты.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Голяев С.С. на удовлетворении административного иска настаивал по изложенным основаниям.

Представитель административного ответчика администрации муниципального образования «Вельское» ФИО1 и заинтересованное лицо <данные изъяты> контрольно-счетного органа муниципального образования «Вельское» ФИО2, возражая против удовлетворения административного иска, полагали, что внутренний финансовый муниципальный контроль в муниципальном образовании «Вельское» организован в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Решением Вельского районного суда Архангельской области от 6 февраля 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

С этим судебным постановлением не согласился прокурор Вельского района Архангельской области. В апелляционном представлении просит данное решение отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска в полном объеме. Полагает, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение правильного разрешения спора, применен закон, не подлежащий применению (статья 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и не применен закон, подлежащий применению (статьи 265, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Так, по делу достоверно установлено, что осуществление внутреннего финансового муниципального контроля не регламентировано муниципальным правовым актом администрации муниципального образования «Вельское», соответствующие полномочия не возложены ни на одно структурное подразделение названного органа местного самоуправления, фактически финансовый контроль осуществляется силами сотрудников контрольно-счетного органа муниципального образования «Вельское», что является недопустимым, нарушает права и законные интересы данного муниципального образования.

В направленных в адрес суда письменных возражениях на апелляционное представление администрация муниципального образования «Вельское» просит решение суда оставить без изменения.

Заслушав участвующих в деле прокуроров Васильева С.В. и ФИО3, подержавших апелляционное представление, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и поданных относительно него возражений, опросив в качестве специалиста начальника отдела внутреннего контроля и аудита Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу ФИО4, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что внутренний финансовый муниципальный контроль является одним из полномочий главного администратора (администратора) бюджетных средств, прямо предусмотренных бюджетным законодательством, не требует принятия муниципальных правовых актов по данному вопросу, и в муниципальном образовании «Вельский муниципальный район» должным образом организован.

С такими выводами судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

Часть 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусматривает, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета предусматривает осуществление государственного (муниципального) финансового контроля, который подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (пункт 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Внешний финансовый муниципальный контроль осуществляется формируемым представительным органом местного самоуправления контрольно-счетным органом, являющимся самостоятельным органом местного самоуправления (пункт 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 34, статья 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»), порядок организации и деятельности которого определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами, в том числе, муниципальными.

Внутренний финансовый муниципальный контроль - это контрольная деятельность органов муниципального финансового контроля, являющихся органами местных администраций, то есть исполнительно-распорядительными органами муниципального образования (пункт 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 34, часть 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»).

Полномочия органов внешнего финансового муниципального контроля и органов внутреннего финансового муниципального контроля определены соответственно пунктом 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пунктом 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и взаимно дополняют друг друга.

Исходя из положений части 2 статьи 3, статьи 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», пунктов 2 и 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 37 и 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в их системном истолковании, полномочия по внешнему финансовому муниципальному контролю и внутреннему финансовому муниципальному контролю не могут осуществляться одним и тем же органом местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 устава муниципального образования «Вельское», утвержденного решением совета депутатов муниципального образования «Вельское» от 10 декабря 2013 года № 105, органами местного самоуправления муниципального образования «Вельское» являются: совет депутатов Вельского городского поселения (представительный орган), глава Вельского городского поселения (высшее должностное лицо), администрация Вельского городского поселения (исполнительно-распорядительный орган).

Согласно пункту 6 статьи 19 устава муниципального образования «Вельское» (в редакции решения совета депутатов муниципального образования «Вельское» от 12 ноября 2019 года № 220) осуществление внешнего финансового муниципального контроля возложено на контрольно-счетный орган Вельского городского поселения.

Решением совета депутатов муниципального образования «Вельское» от 10 февраля 2015 года № утверждено Положение о контрольно-счетном органе Вельского городского поселения. В соответствии с пунктом 1 статьи 1, пунктом 1 статьи 4 названного Положения данный орган является органом внешнего муниципального финансового контроля, который образуется в составе председателя, заместителя председателя и аппарата.

Решением совета депутатов муниципального образования «Вельское» от 10 февраля 2015 года № на должность <данные изъяты> контрольно-счетного органа Вельского городского поселения утверждена кандидатура ФИО2

Представленные суду материалы свидетельствуют о том, что фактически в муниципальном образовании «Вельское» внутренний финансовый муниципальный контроль осуществлялся должностными лицами контрольно-счетного органа Вельского городского поселения, что в силу приведенных положений действующего бюджетного законодательства является недопустимым. Так, <данные изъяты> контрольно-счетного органа Вельского городского поселения ФИО2 разработано и утверждено Положение о порядке осуществления контрольно-счетным органом Вельского городского поселения внутреннего муниципального финансового контроля, утверждены согласованные с администрацией муниципального образования «Вельское» планы проведения плановых проверок внутреннего муниципального финансового контроля на 2019 и 2020 годы.

В ходе судебного разбирательства административным ответчиком не представлено доказательств того, что уполномоченным на то органом местного самоуправления муниципального образования «Вельское» – администрацией Вельского городского поселения – утвержден порядок организации внутреннего финансового муниципального контроля, отвечающий требованиям второго абзаца пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также организована реализация мероприятий внутреннего муниципального финансового контроля, указанных в пункте 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в частности, проведение проверок, ревизий и обследований, направление объектам контроля актов, заключений, представлений и (или) предписаний и т.д.

При этом судебная коллегия принимает во внимание, что в связи с принятием Федеральный закон от 26 июля 2019 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита», начиная с 6 августа 2019 года наделение полномочиями по осуществлению внутреннего финансового муниципального контроля отдельных должностных лиц не допускается.

С учетом изложенного, у суда первой инстанции не имелось оснований для вывода о том, что в муниципальном образовании «Вельское» внутренний финансовый муниципальный контроль организован и осуществляется в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Ссылка суда первой инстанции на то, что в силу статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренний финансовый контроль как внутренний процесс главного администратора (администратора) бюджетных средств, осуществляемый в целях соблюдения установленных правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, требований к исполнению своих бюджетных полномочий, является составной частью каждого бюджетного полномочия главного администратора (администратора) бюджетных средств, судебной коллегией отклоняется как основанная на неправильном толковании норм материального права.

Статья 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет полномочия отдельных участников бюджетного процесса (распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, администратора доходов бюджета, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора бюджетных средств) по осуществлению финансового аудита.

Подпункт 1 пункта 2 статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса предусматривает, что внутренний финансовый аудит проводится в целях, в том числе, оценки надежности внутреннего процесса главного администратора бюджетных средств, администратора бюджетных средств, осуществляемого в целях соблюдения установленных правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, требований к исполнению своих бюджетных полномочий (далее - внутренний финансовый контроль), и подготовки предложений об организации внутреннего финансового контроля.

При этом использованное в указанной норме понятие «внутренний финансовый контроль» как деятельность участника бюджетного процесса по оценке соответствия закону его действий по исполнению отдельных бюджетных полномочий не тождественно понятию «финансовый государственный (муниципальный) контроль», который может быть как внешним, так и внутренним, и осуществляется в целях, предусмотренных пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, специально уполномоченными органами, в том числе в отношении таких участников бюджетного процесса как главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего бюджета (пункт 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного, решение Вельского районного суда Архангельской области от 6 февраля 2020 года не может быть признано законным и подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления прокурора Вельского района Архангельской области, возложении на администрацию муниципального образования «Вельское» обязанности организовать осуществление внутреннего финансового муниципального контроля в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вельского районного суда Архангельской области от 6 февраля 2020 года отменить и принять по делу новое решение, которым:

административное исковое заявление прокурора Вельского района Архангельской области в защиту прав и законных интересов муниципального образования «Вельское» о возложении обязанности по организации осуществления внутреннего муниципального финансового контроля в соответствии с требованиями бюджетного законодательства удовлетворить.

Обязать администрацию муниципального образования «Вельское» организовать осуществление внутреннего муниципального финансового контроля в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Председательствующий Р.С. Пономарев

Судьи А.В. Вершинин

Н.В. Лобанова