Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению административного истца прокурора Иультинского района на решение Иультинского районного суда от 23 марта 2022 года, которым постановлено:

«в удовлетворении административного искового заявления прокурора Иультинского района к Совету депутатов городского округа Эгвекинот о признании незаконным бездействия Совета депутатов городского округа Эгвекинот, выразившееся в непринятии мер к разработке и утверждению правового акта, и обязании разработать и утвердить указанный правовой акт, отказать».

Заслушав доклад судьи Новиковой Е.С., судебная коллегия

установила:

и.о. прокурора Иультинского района, действуя в защиту прав и интересов муниципального образования и неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов городского округа Эгвекинот о признании незаконным бездействия Совета депутатов городского округа Эгвекинот, выразившегося в непринятии мер к разработке и утверждению правового акта, и о возложении обязанности разработать и утвердить указанный правовой акт.

В обоснование административного иска указано, что органом внешнего муниципального финансового контроля в городском округе Эгвекинот является Контрольно-счетная палата городского округа Эгвекинот. В силу пункта 15 части 1 статьи 25, статьи 38 Устава городского округа Эгвекинот Совет депутатов городского округа Эгвекинот наделен полномочиями на его образование. Полномочия, состав, порядок организации и деятельности Контрольно-счетной палаты городского округа устанавливаются Уставом городского округа и нормативным правовым актом Совета депутатов.

Решением Совета депутатов Иультинского муниципального района (далее – Совет депутатов) от 5 мая 2012 года № 318 создана Контрольно-счетная палата Иультинского муниципального района, утверждены ее структура и штатная численность.

Решением от 18 декабря 2015 года № 168 осуществлено переименование данного органа в Контрольно-счетную палату городского округа Эгвекинот (далее – Палата) и утверждено Положение о Контрольно-счетной палате (далее – Положение № 168).

В нарушение части 5 статьи 3, части 3 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» штатная численность Палаты установлена из одной единицы - председателя, что не обеспечивает в полной мере фактическое непрерывное функционирование указанного органа.

15 ноября 2021 года прокуратурой района в адрес Совета депутатов внесено представление об устранении нарушений действующего законодательства с требованием сформировать в штатном расписании аппарат контрольно-счетного органа.

13 декабря 2021 года Советом депутатов в удовлетворении представления прокурору отказано со ссылкой на наличие соглашения между Департаментом финансов, экономики и имущественных отношений Чукотского автономного округа и Администрацией городского округа Эгвекинот о недопущении увеличения численности работников органов местного самоуправления, а также в связи с запланированным введением с 1 января 2022 года в Палате должности бухгалтера на 0,25 ставки.

Прокурор Иультинского района просит суд признать незаконным бездействие Совета депутатов, выразившееся в непринятии мер к разработке и утверждению правового акта, предусматривающего включение в штатную численность Контрольно-счетной палаты городского округа Эгвекинот должностного лица, уполномоченного на организацию и непосредственное проведение внешнего муниципального финансового контроля в пределах компетенции контрольно-счетного органа, и возложить обязанность в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда разработать и утвердить указанный правовой акт.

Определением судьи Иультинского районного суда от 18 февраля 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне ответчика привлечена Администрация городского округа Эгвекинот.

Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.

В апелляционном представлении прокурор выражает несогласие с постановленным решением ввиду неправильного применения судом норм материального права, просит отменить его и принять по делу новое решение.

Административный ответчик Совет депутатов в возражениях на апелляционное представление просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционное представление – без удовлетворения.

От заинтересованного лица Администрации городского округа Эгвекинот возражения на апелляционное представление прокурора не поступили.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции прокурор, административный ответчик Совет депутатов городского округа Эгвекинот, заинтересованное лицо Администрация городского округа Эгвекинот, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей не обеспечили, ходатайствовали о рассмотрении апелляционного представления в свое отсутствие.

Судебная коллегия, руководствуясь частью 1 статьи 307, частью 2 статьи 150 КАС РФ, признавая, что участие прокурора, административного ответчика, заинтересованного лица не является обязательным, провела судебное разбирательство в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Изучив материалы дела, оценив имеющиеся в нем доказательства, проверив решение суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 КАС РФ в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что между Департаментом финансов, экономики и имущественных отношений Чукотского автономного округа и Администрацией городского округа Эгвекинот ежегодно заключается Соглашение о мерах по обеспечению устойчивого социально-экономического развития и оздоровления муниципальных финансов муниципального образования Чукотского автономного округа, по условиям которого не допускается увеличение численности работников органов местного самоуправления муниципального образования. При расчете дотации и формировании проекта бюджета городского округа Эгвекинот на 2022 год предусмотрено увеличение штатной численности Палаты с 01 января 2022 года на 0,25 ставки бухгалтера. Проверки Палата проводит согласно планам, ежегодно утверждаемым до 30 декабря года, предшествующего планируемому, срывов проведения проверок и замечаний к работе Палаты не было.

Руководствуясь положениями статей 12, 130 Конституции РФ, статьи 38 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), частями 2 и 6 статьи 3, частями 2, 7, 8 статьи 5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), пунктом 15 части 1 статьи 25, статьей 28 Устава городского округа Эгвекинот, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что возложение на Совет депутатов обязанностей включить в штатную численность Палаты должностное лицо, уполномоченное на организацию и непосредственное проведение внешнего муниципального финансового контроля в пределах компетенции контрольно-счетного органа, разработать и утвердить об этом правовой акт, является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий, поскольку в силу принципа разделения властей суд не вправе вмешиваться в компетенцию органов местного самоуправления и разрешать в судебном порядке вопрос о понуждении Совета депутатов к решению вопроса о штатной численности Контрольно-счетной палаты.

Судебная коллегия находит указанные выводы суда первой инстанции ошибочными, основанными на неверном толковании норм материального права, регулирующих отношения в сфере организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, а довод апелляционного представления прокурора об императивности характера положений статьи 5 Закона № 6-ФЗ, указывающих на безусловную необходимость наличия в штате контрольно-счетного органа инспекторов, обязанных организовывать и непосредственно проводить внешний муниципальный финансовый контроль в пределах компетенции контрольно-счетного органа, – заслуживающим внимания.

Согласно пункту «н» статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Частью 2 статьи 2 Закона № 6-ФЗ установлено, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации, осуществляется Законом № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.

Статей 38 Закона № 131-ФЗ приведен аналогичный порядок регулирования организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования, указано, что представительный орган муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля наделен правом его образования.

В статье 3 Закона № 6-ФЗ закреплены основы статуса контрольно-счетных органов. Согласно частям 2, 4, 6 названной нормы контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования, обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно; наименование, полномочие, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливается соответственно уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с данным Федеральным законом.

В силу части 5 статьи 3 Закона № 6-ФЗ деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.

Состав и структура контрольно-счетных органов определяется статьей 5 Закона № 6-ФЗ, согласно которой контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа (часть 2).

Структура контрольно-счетного органа определяется в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (часть 4).

В состав аппарата контрольно-счетного органа входят инспекторы и иные штатные работники. На инспекторов контрольно-счетных органов возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего государственного или муниципального финансового контроля в пределах компетенции соответствующего контрольно-счетного органа (часть 6).

Штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования определяется правовым актом представительного органа муниципального образования по представлению председателя контрольно-счетного органа муниципального образования с учетом необходимости выполнения возложенных законодательством полномочий, обеспечения организационной и функциональной независимости контрольно-счетного органа (часть 8).

Таким образом, федеральный законодатель установил, что представительный орган муниципального образования имеет право определять структуру контрольно-счетного органа и его штатную численность в границах установленного им минимального состава такого органа (председатель, инспектор и иные штатные работники), необходимого для осуществления самостоятельной деятельности по выполнению возложенных законодательством полномочий и обеспечения организационной и функциональной независимости.

Из материалов дела следует, что решением Совета депутатов Иультинского муниципального района от 5 мая 2012 года № 318 утверждена структура штатной численности Контрольно-счетной палаты Иультинского района, включающая в себя одну единицу – должность председателя.

Пункты 2.1, 2.3, 4.1, 4.4 Положения № 168 корреспондируют с приведенными выше нормами Закона № 6-ФЗ, определяют статус Палаты, как постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля, деятельность которого не может быть приостановлена, образуемого в составе председателя и аппарата; штатная численность Палаты определяется решением Совета депутатов.

26 октября 2021 года в соответствии со статьей 5 Закона № 6-ФЗ председатель Контрольно-счетной палаты городского округа Эгвекинот Фоминская Л.Н. направила Совету депутатов городского округа Эгвекинот представление с просьбой рассмотреть вопрос о включении в штатное расписание Палаты дополнительной штатной единицы (т. 1, л.д. 18).

24 ноября 2021 года Совет депутатов в качестве ответа перенаправил председателю Палаты письмо Администрации городского круга Эгвекинот от 24 ноября 2021 года № 01-61/2677, суть которого сводится к невозможности увеличения численности работников органом местного самоуправления в связи с наличием соответствующего соглашения с Департаментом финансов, экономики и имущественных отношений Чукотского автономного округа, в рамках которого Администрация взяла на себя обязательство не допускать увеличения штатной численности работников органов местного самоуправления.

Указанное свидетельствует, что Совет депутатов фактически самоустранился от рассмотрения представления председателя Палаты, отдав данный вопрос на разрешение неуполномоченного на то органа, вопреки положениям части 8 статьи 5 Закона № 6-ФЗ.

13 декабря 2021 года Советом депутатов в удовлетворении представления прокурору отказано со ссылкой на наличие указанного выше соглашения между Департаментом и Администрацией, а также в связи с запланированным введением с 1 января 2022 года в Палате должности бухгалтера на 0,25 ставки.

Решением Совета депутатов городского округа Эгвекинот от 4 марта 2022 год № 176 штатная численность Палаты установлена в количестве 1,25 единиц со следующей структурой: председатель 1 единица, бухгалтер 0,25 единиц.

Сопоставляя содержание названного решения Совета депутатов с приведенными положениями нормативно-правовых актов, судебная коллегия, соглашаясь с доводом представления прокурора, приходит к выводу о том, что структура и состав контрольного счетного органа городского округа Эгвекинот не соответствует прямым предписаниям Закона № 6-ФЗ в связи с фактическим отсутствием в аппарате Палаты штатных инспекторов, наличие которых обязательно в силу прямого указания федерального закона.

При этом штатная численность Палаты, вопреки выводам суда первой инстанции, в соответствии с приведенными положениями закона не может быть поставлена в зависимость от наличия либо отсутствия фактов срыва проверок, проведенных данным органом.

Следовательно, непринятие административным ответчиком мер к разработке и утверждению нормативно-правового акта, предусматривающего включение в штатную численность Контрольно-счетной палаты городского округа Эгвекинот должностного лица, уполномоченного на организацию и непосредственное проведение внешнего муниципального финансового контроля (инспектора), противоречит закону.

Так как административным ответчиком нарушены нормы федерального законодательства, регулирующего основные принципы организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов, то судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции об отсутствии у него права в силу принципа разделения властей вмешиваться в компетенцию органа местного самоуправления по вопросу штатной численности Палаты основанными на неправильном применении норм материального права.

В связи с изложенным на основании пункта 2 статьи 309, пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ суд апелляционной инстанции находит возможным отменить решение суда первой инстанции и принять по административному делу новое решение, которым исковые требования и.о. прокурора Иультинского района удовлетворить в полном объёме.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Иультинского районного суда от 23 марта 2022 года по настоящему делу отменить.

Административное исковое заявление и.о. прокурора Иультинского района к Совету депутатов городского округа Эгвекинот удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Совета депутатов городского округа Эгвекинот, выразившееся в непринятии мер к разработке и утверждению правового акта, предусматривающего включение в штатную численность Контрольно-счетной палаты городского округа Эгвекинот должностного лица, уполномоченного на организацию и непосредственное проведение внешнего муниципального финансового контроля в пределах компетенции контрольно-счетного органа.

Возложить на Совет депутатов городского округа Эгвекинот обязанность в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, предусматривающий включение в штатную численность Контрольно-счетной палаты городского округа Эгвекинот должностного лица, уполномоченного на организацию и непосредственное проведение внешнего муниципального финансового контроля в пределах компетенции контрольно-счетного органа.

Совету депутатов городского округа Эгвекинот сообщить об исполнении решения по настоящему административному делу в Иультинский районный суд и прокурору Иультинского района в течение одного месяца со дня утверждения вышеуказанного правового акта.

Апелляционное представление прокурора удовлетворить.

Настоящее апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Иультинский районный суд.

Председательствующий Н.Л. Калинина

Судьи С.А. Принцев

Е.С. Новикова