Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тамбовского областного государственного казенного учреждения «Центр социальной поддержки граждан» о признании незаконным представления и.о. прокурора Октябрьского района г. Тамбова Труфанова Е.В. об устранении нарушений законодательства о социальной поддержке граждан от 29 августа 2019 года № ***,

по апелляционному представлению прокурора Октябрьского района г. Тамбова Пчелинцева А.В. на решение Октябрьского районного суда г. Тамбова от 7 ноября 2019 года.

Заслушав доклад судьи Курохтина Ю.А., судебная коллегия

у с т а н о в и л а :

Прокуратурой Октябрьского района г. Тамбова проведена проверка по обращению Протасовой Г.Д. о необоснованном прекращении ей выплаты компенсации за жилищно-коммунальные услуги.

По результатам проверки было вынесено представление об устранении нарушений законодательства о социальной поддержке граждан от 29 августа 2019 года № ***.

Тамбовское областное государственное казенное учреждение «Центр социальной поддержки граждан» (далее ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан») обратилось в суд с административным исковым заявлением к прокуратуре Октябрьского района г. Тамбова о признании незаконным приведенного представления прокурора.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что постановлением администрации Тамбовской области от 21 января 2016 года ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» переданы полномочия по представлению мер социальной поддержки граждан, ранее эти полномочия осуществляло ТОГБУ СОН «Забота». На момент передачи указанных полномочий, а также личных дел административному истцу, меры социальной поддержки Протасовой Г.Д. уже были прекращены.

Решение о прекращении предоставления мер социальной поддержки Протасовой Г.Д. было принято ТОГБУ СОН «Забота» в связи с поступившим от Протасовой Г.Д. 19 марта 2015 года заявлением, в котором она просила предоставить справку о прекращении получения льгот по месту ее постоянной регистрации: *** в связи с временной регистрацией в Тульской области.

ТОГБУ СОН «Забота» 30 марта 2015 года направило в адрес ФИО1 уведомление о прекращении предоставления мер социальной поддержки. В период с июля 2016 года по 29 августа 2019 года ФИО1 за назначением мер социальной поддержки граждан в Учреждение не обращалась.

Решением отдела социальной защиты населения по Узловскому району Министерства труда и социальной защиты Тульской области ГУ ТО «Управление социальной защиты населения Тульской области» от 09 мая 2015 года ФИО1 отказано в назначении ежемесячной выплаты, на основании п.1 ст. 8 Закона Тульской области от 28 декабря 2004 года №493-ЗТО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области», поскольку меры социальной поддержки распространяются на лиц постоянно проживающих на территории Тульской области.

Мотивируя тем, что ТОГБУ СОН «Забота» неправильно трактовало заявление ФИО1, а также в связи с тем, что в письме ТОГБУ СОН «Забота» не содержалось сведений о том, что по месту постоянной регистрации ФИО1 прекращено начисление денежной компенсации, прокуратурой сделан вывод о том, что ФИО1 была лишена выплаты мер социальной поддержки и по месту постоянной регистрации, в отсутствии надлежащего уведомления, и по месту временной прописки.

Указав на вышеназванные факты и отметив, что они стали возможными в связи с тем, что учреждением не было осуществлено надлежащее содействие в оказании ФИО1 помощи в реализации ее законных прав и интересов, что привело к необоснованному прекращению социально выплаты ФИО1 как ветерану труда, прокуратурой Октябрьского района г. Тамбова внесено оспариваемое представление в адрес руководителя ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан». В представлении от директора ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» Пестовой О.В. прокурором потребовано: безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры и принять меры к устранению выявленных нарушений закона и недопущению их впредь, рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности виновных лиц, в случае привлечения к дисциплинарной ответственности виновных лиц необходимо представить копию распорядительного документа. О принятых мерах по устранению нарушений закона, причинах и условиях им способствующих, должно быть сообщено прокурору района в месячный срок с момента получения представления.

Указывая, что ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» не является правопреемником ТОГБУ СОН «Забота», а решение о прекращении предоставления мер социальной поддержки принималось ТОГБУ СОН «Забота» в административном исковом заявлении указано на несогласие с выводами прокуратуры, что именно действия сотрудников ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» послужили причиной нарушения прав ФИО1 на получение мер социальной поддержки.

Кроме того, оспариваемое представление не содержит конкретных мер, которые должны быть приняты административным истцом для устранения нарушенных прав ФИО1, описательная часть представления фактически не называет ни вменяемого нарушения, ни ссылки на норму закона, которую нарушило именно ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан».

Решением Октябрьского районного суда г. Тамбова от 7 ноября 2019 года административный иск ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» удовлетворен, оспариваемое представление от 29 августа 2019 года признано незаконным.

В апелляционном представлении прокурор Октябрьского района г. Тамбова Пчелинцев А.В. просит решением суда первой инстанции отменить, считая его незаконным и вынесенным с нарушением норм материального и процессуального права.

Автор, обосновывая представление, полагает, что в ходе судебного разбирательства ТОГКУ «Центр социальном поддержки граждан» доказательств о нарушенном праве не представлено.

В решении указано, что в соответствии с ч.1 ст.218, ч.2 ст.227 КАС РФ необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемого решения, действий административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении в связи с этим прав административного истца.

Таким образом, с учетом отсутствия нарушенного права административного истца, судом не верно сделан вывод об удовлетворении иска.

В соответствии со ст.24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 №2202-1 представление об устранении нарушении закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условии, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, представление прокурора подлежит рассмотрению непосредственно после его получения. В течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме.

За несвоевременное рассмотрение, не рассмотрение представления, несвоевременное сообщение и несообщение в письменной форме результатов ст. 17.7 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

На основании указанного, представление прокурора подлежит исполнению в части безотлагательного рассмотрения и в части сообщения прокурору в письменной форме в месячный срок о принятых мерах. В части устранения допущенных нарушений закона представление прокурора не является обязательным к исполнению.

Данному обстоятельству дана оценка определением Конституционного Суда РФ от 24.02.2005 №84-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ФИО2 на нарушение конституционных прав гражданки ФИО3 положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Однако в оспариваемом решении судом неверно сделан вывод об обязательности исполнения представления прокурора в части устранения указанных в нем нарушений закона.

Данное обстоятельство свидетельствует о неверном применении судом норм материального права.

Также автор жалобы полагает, что при рассмотрении дела судом не установлены и не исследованы юридически значимые по делу обстоятельства.

Так судом не запрошены и не исследованы материалы проверки, проведенной прокуратурой района по обращению ФИО1 при отсутствии которых выводы суда являются необоснованными и преждевременными.

В дополнениях к апелляционному представлению прокурор Октябрьского района г. Тамбова указывает на нарушение судом процессуальных норм, а именно на то, что к участию в деле не привлечена прокуратура Тамбовской области, в подчинении которой находится прокуратура Октябрьского района г. Тамбова, а так же в нарушение ч.1 ст. 58 КАС РФ суд не проверил полномочия у участвующего в деле в качестве представителя административного ответчика прокурора Клюкина Ю.Ю.

Проверив материалы дела, выслушав представителя прокурора Октябрьского района г.Тамбова – Клюкина Ю.Ю., поддержавшего представление, обсудив доводы апелляционного представления с учетом дополнений, суд апелляционной инстанции не находит оснований к отмене судебного постановления.

В соответствии со статьей 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1). Задачи, возложенные на прокуратуру Российской Федерации, и полномочия прокуроров обусловлены целями обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статей 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Следовательно, положения статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан (Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. № 84-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ФИО2 на нарушение конституционных прав гражданки ФИО3 положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Как видно из материалов дела, и это правильно установлено судом первой инстанции, ФИО1 обратилась в ТОГБУ СОН «Забота» с заявлением от 19 марта 2015 года с просьбой оказания содействия и предоставлении справки о прекращении начисления льгот по месту постоянной регистрации: *** в связи с временной регистрацией в Тульской области; перерасчета по прекращению начисления льгот по жилищно-коммунальным услугам с января 2013 года.

ТОГБУ СОН «Забота» направило ФИО1 письменное уведомление от 30 марта 2015 года о том, что сведения о прекращении мер социальной поддержки по месту постоянной регистрации и о выплаченных размерах мер социальной поддержки направлены ТОГБУ СОН «Забота» в отдел социальной поддержки населения по Узловскому району Тульской области.

Решением отдела социальной защиты населения по Узловскому району Министерства труда и социальной защиты Тульской области ГУ ТО «Управление социальной защиты населения Тульской области» от 9 мая 2015 года № 23 ФИО1. отказано в назначении ежемесячной выплаты, на основании п.1 ст. 8 Закона Тульской области от 28 декабря 2004 года № 493-ЗТО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Тульской области», поскольку меры социальной поддержки распространяются на лиц постоянно проживающих на территории Тульской области.

ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» переданы полномочия по представлению мер социальной поддержки граждан постановлением администрации Тамбовской области от 21 января 2016 года №49 «О внесении изменений в постановление администрации области от 27.07.2011 №914 «О создании Тамбовских областных государственных казенных учреждений социального обслуживания населения путем изменения типа бюджетных учреждений».

При этом ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» не является правопреемником ТОГБУ СОН «Забота».

В адрес директора ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» было и.о. прокурора Октябрьского района г. Тамбова внесено представление от 29 августа 2019 года № ***.Резолютивная часть представления содержит следующие требования прокурора. Рассмотреть настоящее представление, принять меры к устранению вышеуказанных нарушений закона и недопущению их впредь. Рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности виновных лиц. В случае привлечения к дисциплинарной ответственности виновных лиц необходимо представить копию распорядительного документа. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению с участием представителя прокуратуры Октябрьского района г. Тамбова. О принятых мерах по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствующих, должно быть сообщено прокурору района в месячный срок с момента получения настоящего представления.

По существу представление основано на том, что ФИО1 лишена выплаты мер социальной поддержки и по месту постоянной регистрации, и по месту временной прописки. При этом прокурор исходил из того, что приведенные факты стали возможными в связи с тем, что учреждением не было осуществлено надлежащее содействие в оказании ФИО1 помощи в реализации ее законных прав и интересов.

Вместе с тем, представление не содержит четкого указания на конкретные допущенные ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» нарушения федерального или регионального законодательства в сфере предоставления мер социальной поддержки граждан в отношении ФИО1

С учетом передачи полномочий по социальному обслуживанию граждан с 2016 года прокурором не приведено в чем конкретно заключается незаконное бездействие ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» по отношению к ФИО1 тогда как решения о прекращении выплаты данное учреждение не принимало, ответственность за деятельность ТОГБУ СОН «Забота» на административного истца не может быть возложена.

Отсутствие определенности, конкретных указаний и четкой формулировки относительно действий, которые необходимо совершить ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» исключают возможность однозначного восприятия требований прокурора.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что представление вносится о прекращении конкретного выявленного нарушения законодательства и имеет целью пресечь и (или) предотвратить его, исключить причины и условия этому способствующие, не допустить их впредь; содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясно-определенным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

С учетом изложенного, требование прокурора в представлении не может содержать общие указания и формулировки, быть неконкретным, поскольку иначе оставляют широкие возможности для толкования при проверке выполнения представления, исключает для нарушителя однозначное восприятие требований прокурора, в частности, о тех конкретных мерах, которые необходимо принять, при которых выявленные нарушения надзорный орган посчитает устраненными, и в конечном итоге, это влияет на исполнимость представления; последняя является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку он исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер под угрозой применения мер ответственности.

Таким требованиям оспариваемое представление прокурора не соответствует.

Несмотря на то, что доводы представителя административного ответчика о том, что представление возлагает обязанность на ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» обязанность рассмотреть его и в месячный срок сообщить прокурору результаты рассмотрения, заслуживают внимания, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Фактически, возлагая обязанность по рассмотрению представления, принятию мер к устранению нарушений закона и недопущению их впредь и др., прокурор не указал какие нарушения законодательства подлежат рассмотрению и последующему устранению, какие деяния прокурор считает незаконными, за совершение каких действий (бездействие) надлежит рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

Таким образом, прокурором не сформулирован четкий, ясно-определенный предмет рассмотрения представления, тогда как обязанность возложена. Без определения предмета рассмотрения ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» лишен возможности надлежащего исполнения оспариваемого представления. При этом возможность привлечения ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ в том числе по формальным основаниям, не исключается.

При такой ситуации оснований полагать о том, что оспариваемое представление не нарушает прав административного истца, оснований не имеется.

Кроме того, предоставление мер социальной поддержки граждан носит заявительный характер.

С момента прекращения социальной выплаты ФИО1 с 2015 года по 29 августа 2019 года она за назначением мер социальной поддержки не обращалась.

Кроме того, 29 августа 2019 года ФИО1 обратилась с заявлением о предоставлении государственной услуги о назначении меры социальной поддержки и приказом ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» от 18 сентября 2019 года ФИО1 назначена ежемесячная денежная выплата. Поэтому доводы о том, что названный приказ является именно следствием исполнения ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» оспариваемого представления прокурора, не состоятельны.

Доводы о том, что судом не запрашивались материалы проверки, судебная коллегия считает несостоятельными, поскольку в соответствии ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания законности и обоснованности оспариваемого в данном случае представления возлагается на государственный орган, наделенный публичными полномочиями, принявший данное представление, то есть на административного ответчика. Между тем данные документы не были представлены прокурором Октябрьского района г.Тамбова ни суду первой, ни суду апелляционной инстанции. То есть правильность выводов суда первой инстанции административным ответчиком не опровергнута.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось законных оснований для отказа ТОГКУ «Центр социальной поддержки граждан» в удовлетворении административных исковых требований, не имеется таких оснований и у суда первой инстанции.

Безусловной необходимости в привлечении к участию в деле прокуратуры Тамбовской области не имеется, равно как не имеется оснований для вывода о необоснованном допуске к участию в деле представителя административного ответчика прокурора Клюкина Ю.Ю. по доверенности.

Доводы апелляционного представления по существу не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Судом при рассмотрении дела правильно определены имеющие значение обстоятельства, нарушения норм процессуального закона не допущено, в связи с чем, предусмотренных 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Октябрьского районного суда г.Тамбова от 7 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Октябрьского района г. Тамбова – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня принятия.

Председательствующий

Судьи