Гражданский кодекс часть 1

представителей ООО «НовгородСИП» - Авраменко Ю.В., Богданова А.В., представителя Администрации Великого Новгорода Скидановой В.Ф., представителя Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Новгородской области Торговиной О.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Комаровской Е.И. апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» на решение Новгородского районного суда Новгородской области от 16 февраля 2023 года, принятое по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» к мэру Великого Новгорода, Администрации Великого Новгорода о признании недействующим постановления Администрации Великого Новгорода от 29 августа 2022 года № 4046 «Об утверждении Схемы размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода»,

у с т а н о в и л а:

постановлением Администрации Великого Новгорода от 29 августа 2022 года № 4046 «Об утверждении Схемы размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода» (далее – Постановление №4046) утверждена прилагаемая Схема размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода (далее - Схема) (пункт 1), одновременно признаны утратившими силу постановления Администрации Великого Новгорода от 22 мая 2014 года №2681 «Об утверждении схемы размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода», от 05 июня 2019 года №2272 «О внесении изменений в постановление Администрации Великого Новгорода от 22 мая 2014 года №2681» (пункт 2).

Утвержденная Схема состоит их текстовой части, включающей в себя раздел 1 – Общие положения, раздел 2 - Виды рекламных конструкций, места размещения которых определены в Схеме, а также из следующих документов: 1) общая схема размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода (выполнена с использованием картографических материалов документов территориального планирования (схем территориального планирования и генерального плана Великого Новгорода); 2) сводная таблица рекламных конструкций на территории Великого Новгорода, содержащая координаты X и У центра (середины) информационного (ых) поля (ей) в отношении 296 рекламных конструкций; 3) карты размещения рекламных конструкций.

Текст Постановления №4046 без прилагаемой Схемы опубликован в газете «Новгород» (специальный выпуск «Новгород официальный») от 02 сентября 2022 года № 20 (54) (2022). В полном объеме данное Постановление (вместе с утверждаемой Схемой) опубликовано в сетевом издании «Интернет-газета «Новгород» www.gazetanovgorod.ru 02 сентября 2022 года и на сайте Администрации Великого Новгорода в сети Интернет www.adm.nov.ru/page43036 05 сентября 2022 года.

Общество с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» (далее – Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением к Мэру Великого Новгорода, Администрации Великого Новгорода о признании недействующим Постановления № 4046, в обоснование заявленных требований указав, что Общество является собственником электронного табло (экрана), установленного по адресу: <...> Согласно утвержденной Постановлением №4046 Схемы размещения рекламных конструкций указанное место, ранее предусмотренное под размещение рекламных конструкций, немотивированно исключено из Схемы без наличия к тому оснований, что нарушает права Общества. По мнению Общества, оспариваемое Постановление №4046 противоречит положениям пункта 8 статьи 4, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и свидетельствует о создании Администрацией дискриминационных условий на рынке рекламы в Великом Новгороде. При принятии оспариваемого Постановления №4046 нарушен установленный региональными нормативными правовыми актами порядок согласования Схемы с заинтересованными лицами.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Новгородской области, Министерство строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области, Министерство инвестиционной политики Новгородской области, Инспекция государственной охраны культурного наследия Новгородской области, Комитет по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами Администрации Великого Новгорода, ГОКУ «Новгородавтодор», а также для дачи заключения в соответствии с частью 7 статьи 39 КАС Российской Федерации – прокурор.

Решением Новгородского районного суда Новгородской области от 16 февраля 2023 года административное исковое заявление Общества оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Общество просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, неверную оценку представленных в материалы дела доказательств. Общество не согласно с выводом суда первой инстанции об отсутствии нарушений прав административного истца в результате принятия оспариваемого нормативного акта, поскольку права Общества данным нормативным актом непосредственно нарушены. Общество считает, что оснований для исключения из Схемы ранее предусмотренного места для размещения рекламных конструкций по адресу: <...> по тем основаниям, что в результате размещения в данном месте рекламных конструкций нарушается внешний архитектурный облик сложившейся застройки города, у Администрации не имелось. Данное обстоятельство, по мнению Общества, подтверждается, в частности, уведомлением о проведении Администрацией 31 августа 2022 года открытого аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в данном месте, который в последующем не был проведен Администрацией ввиду отсутствия кворума для принятия решения о допуске Общества к участию в торгах. При этом, при разработке и принятии оспариваемого нормативного правового акта в Схему включены места под размещение и эксплуатацию рекламных конструкций (двухсторонние табло), которые не соответствуют требованиям законодательства о рекламе, в связи с чем в результате их размещения в местах, определенных Схемой, нарушается архитектурно-градостроительный облик сложившейся застройки города, что установлено прокуратурой города Великий Новгород. Также в Схеме предусмотрены места для размещения и эксплуатации рекламных конструкций, которые не могут являться таковыми в соответствии с заключением УФАС России по Новгородской области (остановочные навесы с сити-форматом). В связи с этим полагает, что у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении требований о признании Постановления №4046 года недействующим ввиду его несоответствия требованиям статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», а также требованиям статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года №38-ФЗ «О рекламе» (далее – Федеральный закон «О рекламе», Федеральный закон №38-ФЗ), подпункту 5.1.2 Раздела 5 Положения о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона «О рекламе»№1064, утвержденного решением Думы Великой Новгорода от 28 декабря 2016 года.

В отзыве на апелляционную жалобу Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Новгородской области указывает на то, что имеются основания для удовлетворения апелляционной жалобы Общества.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор, участвующий в деле в суде первой инстанции, ссылаясь на несостоятельность доводы жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу Общества - без удовлетворения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции мэр Великого Новгорода, представители Министерства строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области, Инспекции государственной охраны культурного наследия Новгородской области, Комитета по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами Администрации Великого Новгорода, ГОКУ «Новгородавтодор», будучи извещенными надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, не явились, в силу части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело по апелляционной жалобе в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, дополнений к ней, представленных на апелляционную жалобу отзыва и возражений, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего решение суда законным и обоснованным, отмене не подлежащим, судебная коллегия находит апелляционную жалобу Общества не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Административный истец является собственником рекламной конструкции – электронного табло (экрана) <...> место под размещение которой не включено в утвержденную Постановлением №4046 Схему размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода.

Несмотря на то, что Общество, утратившее с ноября 2019 года право на размещение и эксплуатацию рекламной конструкции по вышеуказанному адресу, однако претендующее вновь на приобретение такого право, и полагающее, что принятым Администрацией Постановлением №4046 нарушаются его права, как верно признал суд первой инстанции, имеет право на обращение в суд с административным иском о признании данного нормативного правового акта недействующим.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 КАС РФ).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон №131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Федеральным законом «О рекламе».

В соответствии со статьей 4 данного Федерального закона законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из данного Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с приведенным Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 04 марта 1997 года №4-П, рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации. В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Вопросы наружной рекламы и установки рекламных конструкций урегулированы статьей 19 Федерального закона «О рекламе», в соответствии с которой схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (часть 5.8).

Муниципальное образование Великий Новгород, наделенное Областным законом Новгородской области от 07 апреля 2004 года № 284-ОЗ «О наделении сельских районов и города Великий Новгород статусом муниципальных районов и городского округа Новгородской области и утверждении границ их территорий» статусом городского округа, в соответствии с пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 38 статьи 9 Устава муниципального образования городского округа – Великий Новгород, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 02 октября 2017 года № 1267, вправе решать вопросы местного значения городского округа, к которым относится, в том числе утверждение схемы размещения рекламных конструкций.

Принимаемые исполнительными органами местного самоуправления решения оформляются в виде постановлений (статья 5-1 Областного закона Новгородской области от 06 января 1995 года №9-ОЗ «О нормативных правовых актах законодательного и исполнительного органов государственной власти Новгородской области»).

Проанализировав положения Федеральных законов №131-ФЗ и №38-ФЗ, Устава муниципального образования городского округа – Великий Новгород, Положения о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона «О рекламе», утвержденного решением Думы Великого Новгорода 29 декабря 2016 года №1064, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Постановление №4046 принято в пределах полномочий исполнительного органа местного самоуправления - Администрации, с соблюдением формы его принятия и порядка опубликования (обнародования) нормативного правового акта, и по этим основаниям административным истцом не оспаривается.

Проверяя приводимые Обществом доводы относительно допущенного Администрацией при принятия Постановления №4046 порядка его принятия, выразившегося в том, что согласование утвержденной данным Постановлением Схемы размещения рекламных конструкций с уполномоченным органом – Министерством строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области проведено Администрацией до проведения оценки регулирующего воздействия оспариваемого нормативного правового акта, что, по мнению административного истца, противоречит пункту 1.13 Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов Администрации Великого Новгорода, Мэра Великого Новгорода, утвержденного постановлением Администрации Великого Новгорода от 16 февраля 2022 года №650, суд первой инстанции пришел к выводу, что такое нарушение имело место быть, однако не влечет признания Постановления №4046 недействующим.

Судебная коллегия с данным выводом суда первой инстанции в той части, в которой судом признано нарушение порядка принятия Администрацией оспариваемого нормативного правового акта, согласиться не может, поскольку он основан на неверном применении закона.

В соответствии с пунктом 5.8 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Новгородской области от 31 января 2014 года №42 утвержден Порядок предварительного согласования схемы размещения рекламных конструкций на территории Новгородской области (далее – Порядок №42).

Согласно пункту 2 данного Порядка органом исполнительной власти Новгородской области, осуществляющим предварительное согласование схем и изменений в них, является Министерство строительства, архитектуры и имущественный отношений Новгородской области.

Министерство строительства, архитектуры и имущественный отношений Новгородской области по результатам рассмотрения представленной схемы мест размещения рекламных конструкций на предмет ее соответствия требованиям, установленным Федеральным законом «О рекламе», с учетом ответов министерства транспорта, дорожного хозяйства и цифрового развития Новгородской области, инспекции государственной охраны культурного наследия Новгородской области, министерства инвестиционной политики Новгородской области принимает решение о согласовании схемы или об отказе в ее согласовании (пункт 16 Порядка №42).

Принятие Министерством строительства, архитектуры и имущественный отношений Новгородской области решения о согласовании схемы, устанавливающей новые или изменяющей ранее предусмотренные действующими актами обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, является основанием для разработки органом местного самоуправления проекта нормативного правового акта с последующим проведением в отношении данного проекта оценки регулирующего воздействия.

Из содержания приведенных правовых норм следует, что согласование Министерством строительства, архитектуры и имущественный отношений Новгородской области схемы размещения мест рекламных конструкций как самостоятельного документа, состоящего из описательной и графической части, предшествует разработке соответствующего проекта нормативного правового акта с последующим проведением оценки регулирующего воздействия данного проекта.

Приказом от 14 апреля 2022 года №832 Министерство строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области согласовало схему размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода.

Согласно части 3 статьи 1 Областного закона Новгородской области от 28 марта 2016 года № 947-ОЗ «Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов» порядок проведения органами местного самоуправления городского округа Великий Новгород, а также муниципальных округов и муниципальных районов Новгородской области, включенных в перечни, прилагаемые к настоящему областному закону, оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, обязанности для субъектов инвестиционной деятельности, утверждается муниципальными нормативными правовыми актами.

Постановлением Администрации Великого Новгорода от 16 февраля 2022 года №650 (действовавшим на момент разработки проекта и принятия оспариваемого нормативного правового акта) утвержден Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов Администрации Великого Новгорода, Мэра Великого Новгорода (далее – Порядок №650), определяющий правила проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов Администрации Великого Новгорода, Мэра Великого Новгорода, включающие: оценку регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и подготовку заключений об оценке регулирующего воздействия; экспертизу действующих муниципальных нормативных правовых актов и подготовку по ее результатам заключений об экспертизе действующих актов.

Уполномоченным структурным подразделением Администрации Великого Новгорода в сфере оценки регулирующего воздействия проектов актов и экспертизы действующих актов является Комитет экономического развития и инвестиций.

Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, и местных бюджетов (часть 5 статьи 46 Федерального закона №131-ФЗ).

Целью согласования схемы размещения мест рекламных конструкций в соответствии с Порядком №42 является проверка Министерством строительства, архитектуры и имущественный отношений Новгородской области соответствия разработанной схемы размещения мест рекламных конструкций требованиям соответствия требованиям федерального и регионального законодательства о рекламе.

Таким образом, цели и порядок проведения Комитетом экономического развития и инвестиций Великого Новгорода оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, отличны от целей и порядка согласования Министерством строительства, архитектуры и имущественный отношений Новгородской области схемы размещения рекламных конструкций как документа, предшествующего принятию нормативного правового акта, в связи с этим различен и круг заинтересованных лиц, с которыми уполномоченными органами исполнительной власти проводится такое согласование.

В связи с этим приводимые административным истцом и представителем Уполномоченного по правам предпринимателей доводы о том, что оценка регулирующего воздействия проекта Постановления №4046 должна была проводиться до начала согласования схемы размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода, признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неверном применении и толковании закона, а потому не могут свидетельствовать о нарушении Администрацией порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта – Постановления №4046.

Каких-либо нарушений при проведении оценки регулирующего воздействия проекта Постановления №4046 в ходе рассмотрения дела судом первой инстанции не установлено, не установлено таких нарушений и судом апелляционной инстанции.

Согласно пункту 1.8 Порядка оценка регулирующего воздействия проекта нормативного акта состоит из следующих этапов:

размещение разработчиком уведомления о разработке предполагаемого правового регулирования на официальном сайте Администрации Великого Новгорода в сети Интернет (далее - официальный сайт): www.adm.nov.ru и на едином портале (далее - Портал): www.regulation.novreg.ru в отношении проектов актов, указанных в абзаце втором пункта 1.6 настоящего Порядка (с высокой степенью регулирующего воздействия);

подготовка разработчиком проекта акта и проведение в отношении него публичных консультаций с составлением сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия по их итогам;

подготовка заключения об оценке регулирующего воздействия проекта акта (далее - заключение по результатам ОРВ) уполномоченным структурным подразделением.

В случае разработки проектов актов, имеющих высокую степень регулирующего воздействия, разработчик размещает на официальном сайте и Портале уведомление о разработке предлагаемого правового регулирования по форме согласно приложению №1 к настоящему Порядку и примерный перечень вопросов для участников публичных консультаций (пункты 2.3, 2.5 Порядка).

Разработчик рассматривает и оценивает все предложения и замечания, поступившие в письменной или электронной форме в рамках подготовки проекта акта не позднее 5 рабочих дней со дня истечения срока для подачи заинтересованными лицами своих предложений и замечаний, указанного в уведомлении, и составляет сводку поступивших предложений и замечаний по форме согласно приложению №3 к настоящему Порядку (пункт 2.8 Порядка).

По результатам рассмотрения предложений и замечаний участников публичных консультаций, поступивших в связи с размещением уведомления, разработчик определяет целесообразность введения соответствующего регулирования и не позднее 5 рабочих дней со дня окончания срока для подачи заинтересованными лицами предложений и замечаний, определенного уведомлением, принимает мотивированное решение о разработке проекта акта или об отказе от введения правового регулирования, за исключением случаев, когда обязательность принятия соответствующего нормативного правового акта прямо предусмотрена действующим федеральным законодательством.

При совпадении разработчика и органа местного самоуправления Великого Новгорода, в компетенцию которого входит принятие разработанного проекта акта, в одном лице разработчик размещает свод поступивших предложений и замечаний, а также мотивированное решение о разработке проекта акта или об отказе от введения правового регулирования на официальном сайте и Портале не позднее 5 рабочих дней со дня окончания срока для подачи заинтересованными лицами своих предложений и замечаний, указанного в уведомлении (пункт 2.9 Порядка).

При принятии решения о необходимости разработки проекта акта разработчик осуществляет его подготовку с учетом поступивших от заинтересованных лиц предложений и замечаний либо без их учета.

При отказе от учета предложений и замечаний, поступивших в ходе приема предложений в рамках подготовки проекта акта, разработчик в своде предложений и замечаний мотивированно аргументирует причину отказа от их учета (пункт 2.10 Порядка).

Как установлено судом и следует из материалов дела, 02 июня 2022 года на официальном сайте и Портале разработчиком – Комитетом архитектуры и строительства было размещено уведомление о разработке проекта нормативного акта «Схема размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода» с указанием срока, в течение которого принимаются предложения и способ их представления с 02 июня 2022 года по 08 июня 2022 года. К уведомлению был приложен и размещен на официальном сайте и Портале примерный перечень вопросов для участников публичных консультаций (пункты 2.4, 2.5 Порядка).

09 июня 2022 года разработчиком была согласована сводка предложений и замечаний по проекту постановления, согласно которой общее количество поступивших предложений составило 0 (пункт 2.8 Порядка).

В тот же день – 09 июня 2022 года разработчиком принято мотивированное решение о разработке нормативного правового акта – проекта постановления Администрации Великого Новгорода «Об утверждении Схемы размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода», размещенное на официальном сайте и портале 09 июня 2022 года (пункт 2.9 Порядка).

После подготовки проекта акта разработчиком были организованы публичные консультации по проекту (пункт 2.11 Порядка), уведомление о проведении которых размещено на официальном сайте и Портале 09 июня 2022 года в целях, установленных пунктом 3.3 Порядка.

Согласно пункту 3.4 Порядка уведомление о проведении публичных консультаций было составлено по форме согласно приложению №6 к настоящему Порядку с указанием срока их проведения, способа направления замечаний и предложений по проекту акта, с приложением проекта акта, сводного отчета от 09 июня 2022 года, материалов обоснования к ним, пояснительной записки, опросного листа для проведения публичных консультаций по проекту акта и сводного отчета по форме согласно приложению №7 к настоящему Порядку с указанием сведений, предусмотренных пунктом 3.4 Порядка в связи с присвоением проекту акта высокой степени регулирующего воздействия.

Срок проведения публичных консультаций был установлен с 10 июня 2022 года по 08 июля 2022 года.

В ходе проведения публичных консультаций от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Новгородской области поступило заключение №111 от 05 июля 2022 года, содержащее замечания к проекту акта.

15 июля 2022 года по результатам обработки предложений, полученных в ходе проведения публичных консультаций, сводный отчет был доработан, составлен свод предложений и замечаний по проекту акта в связи с поступлением предложений от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Новгородской области.

По результатам оценки регулирующего воздействия уполномоченным структурным подразделением – Комитетом экономического развития и инвестиций Администрации Великого Новгорода подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия, содержащее вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования и об отсутствии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также бюджета Великого Новгорода.

Проект Постановления №4046 также прошел антикоррупционную экспертизу, по результатам проведения которой получено положительное заключение Комитета правового обеспечения Администрации Великого Новгорода от 08 августа 2022 года. Не выявлено коррупционных составляющих при разработке проекта Постановления №4046 и в ходе проведенной органами прокуратуры антикоррупционной проверки проекта данного нормативного правового акта.

29 августа 2022 года Администрацией путем принятия Постановления №4046 утверждена Схема размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода.

До принятия Администрацией Постановления №4046 действовало аналогичное постановление Администрации Великого Новгорода от 22 мая 2014 года №2681 «Об утверждении схемы размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода», в числе мест размещения рекламных конструкций, предусмотренных схемой, было предусмотрено место под размещение рекламных конструкции по адресу: <...>

При разработке новой Схемы, утвержденной Постановлением №4046, Администрацией принимались во внимание места расположения рекламных конструкций, определенных ранее утвержденной схемой мест размещения рекламных конструкций (2014 года), а также учитывались выявленные при утверждении прежней схемы недостатки, а также несоответствие ряда мест рекламных конструкций требованиям федерального и регионального законодательства о рекламе.

Так, в Схему, утвержденную Постановлением №4046, не было включено ряд мест размещения рекламных конструкций, не соответствующих требованиям законодательства о рекламе, которые ранее были предусмотрены действовавшей Схемой мест размещения рекламных конструкций, в том числе место размещения рекламной конструкции по адресу: <...>

Согласно части 5.8 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» критериями разработки схемы размещения рекламных конструкций и ее изменений является соответствие территориальному планированию, обеспечение соблюдения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности.

Во исполнение данной правовой нормы решением Думы Великого Новгорода от 29 декабря 2016 года №1064 утверждено Положение о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона «О рекламе» (далее – Положение №1064).

Разделом 5 «Общие требования к рекламным конструкциям, размещаемым на территории Великого Новгорода (дизайн-код)» данного Положения (в редакции решения Думы от 31 августа 2020 года №458) установлены общие требования к рекламным конструкциям, предъявляемые в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки Великого Новгорода.

Из содержания Раздела 5 названного Положения следует, что рекламные конструкции и их территориальное размещение должны соответствовать техническому регламенту (подпункт 5.1.1.). Рекламные конструкции не должны нарушать архитектурно-градостроительный облик зданий, строений, сооружений, прилегающих улиц, площадей, должны гармонично вписываться в элементы архитектуры, внешнего благоустройства территории, а также в элементы озеленения (подпункт 5.1.2). Рекламные конструкции не должны нарушать требования законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании (подпункт 5.1.3.).

Несоблюдение требований к рекламным конструкциям, установленным данным разделом, является нарушением внешнего архитектурного облика сложившейся застройки Великого Новгорода (пункт 5.2).

Внешний архитектурный облик формируется из совокупности объемных, пространственных, колористических и иных решений внешних поверхностей зданий, строений, сооружений.

Положением № 1064 определено, что внешний архитектурный облик сложившейся застройки - визуальное впечатление о городе и его художественных ценностях, складывающееся по реальному внешне воспринимаемому и последовательно формируемому представлению о выразительных качествах города (архитектурное художественное построение, наполнение и содержание) (абзац 3 раздела 2).

Данное понятие носит оценочный характер и, исходя из пункта 4 части 15 статьи 19 Федерального закона «О рекламе», вопрос о том, нарушает ли рекламная конструкция внешний архитектурный облик сложившейся застройки поселения или городского округа относится к компетенции уполномоченного исполнительного органа местного самоуправления в сфере градостроительства и архитектуры.

Как следует из материалов дела, место под размещение рекламных конструкций по адресу: <...> не включено в Схему ввиду наличия заключения Комитета архитектуры и градостроительства Администрации Великого Новгорода №17 от февраля 2022 года, выданного на основании подпункта 5.1.2 Раздела 5 Положения №1064, о том, что размещением рекламных конструкций в указанном месте нарушается архитектурно-градостроительный облик сложившейся территории города.

Законность положений подпункта 5.1.2 Положения №1064 являлась предметом проверки Новгородским областным судом в рамках рассмотрения административного дела №03а-23 по административному иску Общества о признании недействующим в части Положения №1064.

Принятым Новгородским областным судом по данному административному делу 11 мая 2023 года решением, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 октября 2023 год, в удовлетворении административного искового заявления Общества о признании недействующим подпункта 5.1.2 раздела 5 Положения №1064 как не соответствующего требованиям Федерального закона «О рекламе» отказано.

В силу положений части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Принимая во внимание установленные по делу обстоятельства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом первой инстанции правомерно не установлено несоответствия Постановления №4046 требованиям Федерального закона «О рекламе».

Не соглашаясь с заключением Комитета архитектуры и градостроительства Администрации Великого Новгорода №17 от февраля 2022 года, учитываемого при разработке Схемы и ссылаясь на отсутствие оснований для не включения в Схему места под размещение рекламной конструкции по адресу: <...> а также на то, что рекламная конструкция Общества, расположенная в данном месте, не будет нарушать внешний архитектурный облик сложившейся застройки Великого Новгорода, Обществом каких-либо доказательств, подтверждающих данное обстоятельство и опровергающих выводы, изложенные в заключении Комитета архитектуры и градостроительства Администрации Великого Новгорода №17, в суд не представлено, несмотря на то, что судебной коллегией Обществу предлагалось представить такие доказательства.

Несоответствие вышеуказанного места размещения рекламных конструкций внешнему архитектурному облику сложившейся застройки города подтверждается также представленным Администрацией заключением Комитета архитектуры и строительства Администрации Великого Новгорода №82 от 12 декабря 2022 года.

Приводимые Обществом в подтверждение своей позиции, изложенной в административном иске и в жалобе доводы о размещении Администрацией Великого Новгорода 15 июля 2022 года уведомления о проведении 31 августа 2022 года открытого аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции по адресу: <...> что, по мнению Общества, подтверждает соответствие данного места размещения рекламных конструкций требованиям законодательства о рекламе, судебная коллегия признает несостоятельными.

Как установлено судом из письменных материалов дела и объяснений представителя Администрации, проводимые Администрацией Великого Новгорода мероприятия, связанные с организацией проведения торгов на право размещения рекламной конструкции по адресу: <...>, назначенных на 31 августа 2022 года, было вызвано исключительно обязанностью исполнения Администрацией вступившего в законную силу судебного акта, принятого Арбитражным судом Новгородской области по заявлению Общество, которым ранее проведенные Администрацией торги на право размещения рекламной конструкции в указанном месте признаны судом недействительными и на Администрацию Великого Новгорода возложена обязанность повторно провести указанные торги.

Доводы Общества о неисполнении Администрацией до настоящего времени данного судебного акта отклоняются судебной коллегией как не имеющие правового значения для разрешения административного спора о признании недействующим Постановления №4046.

Изложенные Обществом в дополнения к апелляционной жалобе доводы относительно того, что в Схеме, утвержденной Постановлением №4046, предусмотрены места для установки рекламных конструкций - двухсторонние экраны, наличие которых прямо нарушает действующее законодательство о рекламе, а также места для установки рекламных конструкций, которые не могут являться таковыми в соответствии с заключением УФАС по Новгородской области (остановочные навесы с сити-форматом), основанием для признания Постановления №4046 недействующим по заявленным Обществом требованиям служить не могут, поскольку в результате включения в Схему таких мест интересы Общества не затрагиваются.

Проверяя приводимые Обществом доводы о несоответствии оспариваемого Постановлениям №4046 положениям пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несостоятельности данных доводов.

Пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» установлен запрет на принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к созданию дискриминационных условий.

В силу положений подпункта 8 статьи 4 указанного Федерального закона под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

По мнению Общества, несоответствие Постановления №4046 требованиям данного Федерального закона заключается в немотивированном и необоснованном исключении Администрацией из Схемы места размещения рекламной конструкции по адресу: <...> что, полагает, свидетельствует о создании Администрацией дискриминационных условий на рынке рекламы в городе Великий Новгород.

Между тем, принимая во внимание, что место под размещение рекламных конструкций по адресу: <...>, на момент разработки и принятия Администрацией Постановления №4046 не было обременено правами третьих лиц, в том числе правами Общества на размещение и эксплуатацию принадлежащей ему рекламной конструкции (такое право отсутствует у Общества с ноября 2019 года), суд первой инстанции обоснованно несоответствия Постановления №4046 требованиям подпункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» не установил.

Утвержденная Постановлением №4046 Схема размещения мест рекламных конструкций носит общий характер, предусматривает места для размещения рекламных конструкций как существующие, также и планируемые к размещению на перспективу, что свидетельствует о создании Администрацией условий для осуществления хозяйствующими субъектами деятельности в сфере рекламы, включая Общество, в связи с чем суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в результате принятия оспариваемого нормативного правового акта нарушений прав Общества, требующих защите в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ, не допущено.

При этом проверка судом применения на практике оспариваемых нормативных правовых актов и (или) их отдельных положений в отношении конкретных лиц (административных истцов, заинтересованных лиц), не входит в предмет доказывания по административным делам, рассматриваемым судами в соответствии с главой 21 КАС РФ в порядке абстрактного нормоконтроля.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Общества, в связи с чем принятое судом первой инстанции по делу решения подлежит оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Новгородского районного суда Новгородской области от 16 февраля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО «НовгородСИП» – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационные жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 12 января 2024 года

Председательствующий И.А. Алещенкова

Судьи Е.Б. Павлова

Е.И. Комаровская