Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Воскресенской В.А.,
судей	Гончаровой Н.В., Урбана Д.Е.,

при секретаре	Пушкарь О.И.,

12 марта 2020 года рассмотрела в открытом судебном заседании в г.Петропавловске-Камчатском административное дело № 2а-5608/2019 по апелляционным жалобам администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, общества с ограниченной ответственностью «Русский двор» на решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 19 ноября 2019 года, которым постановлено:

Административный иск первого заместителя прокурора города Петропавловска-Камчатского в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц удовлетворить.

Признать постановление администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 21.06.2019 № 1260 «Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории части квартала №1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1. – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района» недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о вступившем в законную силу решении суда подлежит опубликованию в печатном издании газете «Град Петра и Павла» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Заслушав доклад председательствующего, объяснения представителя администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, Управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа Гаглоевой Е.В., представителя ООО «Русский двор» Седельникова И.А., поддержавших апелляционные жалобы и полагавших решение подлежащим отмене, представителей административного истца Федорук И.Ю., Грицик Е.И., представителя АО «Корпорация развития дальнего востока» КаражаевойВ.В., представителя ООО «Олимп-Камчатка» Суббота О.А., возражавших против удовлетворения апелляционных жалоб и полагавших решение законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора города Петропавловска-Камчатского (далее – административный истец, заместитель прокурора) в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (далее – административный ответчик, Администрация ПКГО) о признании недействующим постановления от21июня 2019 года № 1260 «Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории части квартала № 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1 – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района».

В обоснование иска указал, что 21июня 2019года Администрация ПКГО постановлением № 1260 утвердила проект планировки территории и проект межевания территории части квартала № 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1 – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района (далее – Проект планировки территории и Проект межевания территории). Постановление №1260 опубликовано в официальном печатном издании Администрации ПКГО – газете «Град Петра и Павла» № 26.

Проведенной прокуратурой города проверкой установлено, что оспариваемое постановление не соответствует законодательству о градостроительной деятельности и о территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу, а также нарушает права, свободы и законные интересы РФ и неопределенного круга лиц.

Так, постановлением Правительства РФ от 28 августа 2015 года № 899 создана территория опережающего социально-экономического развития «Камчатка» (далее – ТОСЭР «Камчатка»), в соответствии с приложением №1 к которому в редакции постановления Правительства РФ от 23декабря 2016 года № 1461 в перечень кадастровых кварталов и земельных участков, в границах которых создается ТОСЭР «Камчатка», включен земельный участок № 41:01:0010116:443.

Оспариваемым постановлением Администрации ПКГО от21июня 2019 года № 1260 в состав проектируемой территории городской застройки включен, в том числе, земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443, относящийся к ТОСЭР «Камчатка».

Между тем, принятие решений относительно подготовки и утверждения документации по планировке ТОСЭР в силу Положения о Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики, утвержденного постановлением Правительства РФ от30июня 2012года №664 отнесено к компетенции Министерства РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики (далее – Минвостокразвития РФ).

Таким образом, поскольку у Администрации ПКГО отсутствовали полномочия по утверждению Проекта планировки территории и Проекта межевания территории, которыми предусмотрена, в том числе планировка и межевание земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443, относящегося к территории с особым правовым режимом – ТОСЭР «Камчатка», оспариваемое постановление подлежит признанию недействующим, как противоречащее положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), Федерального закона от29декабря 2014года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 473-ФЗ) и нарушающее права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц.

Протокольными определениями суда от 24 сентября 2019 года, 15октября 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ООО «Русский двор», АО «Корпорация развития Дальнего Востока», Агентство приоритетных проектов Камчатского края, ООО«Олимп-Камчатка», Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, Минвостокразвития РФ, Губернатор Камчатского края Илюхин В.И.

В судебном заседании представитель административного истца ГрицыкЕ.И. поддержала заявленные требования по основаниям, изложенным в иске.

Представители административного ответчика и Управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа ГаглоеваЕ.В., Гончаренко С.В. возражали против удовлетворения заявленных требований, так как земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443 поставлен на кадастровый учет 15 мая 2008 года, в дальнейшем в результате его раздела образованы участки №41:01:0010116:11022, 41:01:0010116:11023, разрешенное использование: земельные участки автомобильной инфраструктуры, статус – временный, которые поставлены на кадастровый учет 1 апреля 2013 года. Таким образом, орган местного самоуправления, утвердив Проект планировки территории и Проект межевания территории, фактически реализовал действия, которые начали свое развитие еще в 2013 году, т.е. до отнесения спорной территории к ТОСЭР.

Представители заинтересованного лица ООО «Русский двор» ПлатоноваЕ.В., Седелкин И.А. заявленные требования не признали по основаниям, которые изложены в письменном отзыве на исковое заявление.

Представители заинтересованного лица ООО «Олимп-Камчатка» КанН.М., Суббота О.А. полагали иск подлежащим удовлетворению, поскольку при принятии оспариваемого постановления Администрацией ПКГО допущены существенные нарушения положений Федерального закона № 473-ФЗ, а также ГрК РФ.

Представитель заинтересованного лица АО «Корпорация развития Дальнего Востока» Каражаева В.В. поддержала заявленные административным истцом требования, полагая их обоснованными.

Заинтересованные лица Агентство приоритетных проектов Камчатского края, Минвостокразвития РФ, Губернатор Камчатского края Илюхин В.И. явку в судебное заседание своих представителей не обеспечили.

Рассмотрев дело, суд постановил указанное решение.

В апелляционной жалобе и письменных дополнениях к ней административный ответчик, не соглашаясь с принятым решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об отказе административному истцу в удовлетворении заявленного требования. В обоснование жалобы указывает, что согласно положениям части 5 статьи 3 Федерального закона № 473-ФЗ создание ТОСЭР предполагает необходимость заключения между уполномоченным федеральным органом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, на территориях которых создается ТОСЭР, соглашения о создании ТОСЭР, которым может устанавливаться, в том числе перечень расположенных на территории ТОСЭР земельных участков. В связи с чем, по мнению Администрации ПКГО, особый правовой режим и законодательство о территориях опережающего развития распространяются исключительно в отношении тех земельных участков, которые включены в такое соглашение. Поскольку спорный земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443 не включен в Соглашение о создании ТОСЭР «Камчатка» от 28 сентября 2015года № 01-13/2015, порядок распоряжения данным участком не может быть урегулирован Федеральным законом № 473-ФЗ и регулируется общими нормами законодательства.

По мнению административного ответчика, поскольку Минвостокразвития РФ не принимало решений о подготовке документации по планировке спорной территории в целях ее комплексного развития, учитывая, что Проектом планировки территории и Проектом межевания территории не предусматривалось размещение на данной территории объектов капитального строительства регионального значения, оспариваемое постановление принято Администрацией ПКГО в пределах предоставленных полномочий.

Кроме того, ссылаясь на пункт 2.14 Соглашения о создании ТОСЭР «Камчатка» от 28 сентября 2015 года № 01-13/2015 в редакции дополнительного соглашения № 2 от 20 июня 2016 года, апеллянт считает, что разработка документации по планировке ТОСЭР «Камчатка» возможна иными лицами.

Дополнительно административный ответчик указал, что Проект планировки территории подготовлен в отношении элемента планировочной структуры – квартала № 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1. – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района, основной частью не входящего в границы ТОСЭР «Камчатка», а земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443 является лишь незначительной частью указанного квартала.

Согласно апелляционной жалобе заинтересованного лица ООО«Русский двор» решение суда первой инстанции подлежит отмене, поскольку заявленные требования подлежали рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Помимо прочего, учитывая признание Распоряжением Губернатора Камчатского края от 24 апреля 2019 года № 522-р инвестиционного проекта ООО«Русский двор» «Комплексная инвестиционная застройка квартала № 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1. «Деловое ядро центра Северного планировочного района» масштабным инвестиционным проектом, а также отсутствие притязаний резидентов ТОСЭР«Камчатка» в отношении спорного земельного участка и соответствующих решений относительно его будущего освоения, нахождение земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443 в границах ТОСЭР «Камчатка» не препятствует инвестору претендовать на получение данного земельного участка без проведения торгов.

Заинтересованное лицо Агентство приоритетных проектов развития Камчатского края в письменных возражениях на апелляционную жалобу административного ответчика полагало обжалуемое решение законным и обоснованным, не подлежащим отмене. Указало, что земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443 включен в границы ТОСЭР «Камчатка», в отношении которой действует особый правовой режим, регулируемый Федеральным законом № 473-ФЗ. Утверждение проекта планировки ТОСЭР отнесено постановлением правительства от 30 июня 2012года № 664 к компетенции Минвостокразвития РФ, в связи с чем у Администрации ПКГО отсутствовали законные основания самостоятельно утверждать Проект планировки территории и Проект межевания территории в отношении данного земельного участка.

Согласно отзыву ООО «Олимп-Камчатка» на апелляционную жалобу Администрации ПКГО, поскольку разработка, утверждение и согласование документов территориального планирования в отношении ТОСЭР является исключительной компетенцией федерального органа – МинвостокразвитияРФ, и делегирование этих полномочий органам местного самоуправления законодательством не предусмотрено, оспариваемое постановление № 1260 принято Администрацией ПКГО с нарушением положений ГрК РФ, Федерального закона № 473-ФЗ, с превышением собственных полномочий и компетенции.

Отсутствие спорного земельного участка в Соглашении от 28 сентября 2015 года № 01-13/2015 о создании в Камчатском крае ТОСЭР «Камчатка», по мнению ООО «Олимп-Камчатка», не имеет правового значения, в связи с тем обстоятельством, что особый правовой режим, установленный в отношении ТОСЭР, распространяется на всю его территорию, а не избирательно на конкретный земельный участок.

Кроме того, как указало ООО «Олимп-Камчатка», несостоятельной и не имеющей правового значения для настоящего дела является и ссылка Администрации ПКГО на тот факт, что Проект планировки территории готовился в отношении элемента планировочной структуры – квартала № 1 планировочного подрайона Петропавловск- Камчатского городского округа 3.1.1. – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района, а земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443 является лишь его незначительной частью, поскольку в отношении остальных участков, входящих в территорию Проекта планировки территории, никаких изменений указанным Проектом не предполагалось, ни в части границ, ни в части изменений функционального или иного назначения. Целью подготавливаемого Проекта межевания территории являлся именно раздел земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010116:443.

В отзыве ООО «Олимп-Камчатка» на апелляционную жалобу ООО«Русский двор» указывает, что доводы апеллянта относительно наличия прав ООО «Русский двор» на спорный земельный участок не относятся ни к предмету, ни к основаниям рассматриваемого спора, поэтому не могут влиять на законность и обоснованность принятого судом решения.

Заслушав доклад председательствующего, объяснения представителей сторон и заинтересованных лиц, исследовав материалы административного дела и доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно пункту «е» статьи 71 Конституции Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 308 утверждена государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа», задачей которой является формирование и развитие в Дальневосточном федеральном округе ТОСЭР с благоприятными условиями для привлечения инвестиций.

В соответствии с частью 1 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, в силу частей 6, 7 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются, в том числе для земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития. Использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами.

В силу статьи 10.7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» особенности осуществления градостроительной деятельности в связи с созданием ТОСЭР устанавливаются Федеральным законом от29 декабря 2014 года № 473-ФЗ «Отерриториях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации».

Указанная норма корреспондирует положениям статьи 1 названного Федерального закона № 473-ФЗ, согласно которой настоящий Федеральный закон определяет правовой режим ТОСЭР в Российской Федерации, меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких территориях.

Согласно пункту 3 статьи 2 Федерального закона № 473-ФЗ под ТОСЭР понимается часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, и (или) акватории водных объектов, на которых в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.

ТОСЭР создается по решению Правительства Российской Федерации на основании предложения уполномоченного федерального органа. Указанное решение принимается в виде постановления и, в том числе, устанавливает описание местоположения границ ТОСЭР (часть 1, пункт 4 части 2 статьи 3 Федерального закона № 473-ФЗ).

Согласно пункту 3 статьи 7, части 1 статьи 26 Федерального закона №473-ФЗ полномочия по принятию решения о подготовке документации по планировке ТОСЭР и утверждению проекта планировки ТОСЭР в целях ее комплексного развития принадлежат уполномоченному федеральному органу.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций в области создания ТОСЭР на территории Дальневосточного федерального округа согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 28 марта 2015 года № 287 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций в области создания территорий опережающего социально-экономического развития на территории Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» является Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, постановлением Правительства РФ от 28 августа 2015 года № 899 на территориях муниципальных образований Камчатского края, в том числе на территории Петропавловск-Камчатского городского округа, создана ТОСЭР «Камчатка».

В соответствии с приложением № 1 к названному постановлению в редакции постановления Правительства РФ от 23 декабря 2016 года № 1461 в перечень кварталов, в границах которых создается ТОСЭР «Камчатка», включен земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443.

Установив указанные обстоятельства, принимая во внимание, что спорный земельный участок с кадастровым номером 41:01:0010116:443, входящий в границы квартала № 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1. – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района, относится к территории с особым правовым режимом – ТОСЭР «Камчатка», утверждение проекта планировки которой относится к компетенции МинвостокразвитияРФ, суд первой инстанции пришел к верному выводу об отсутствии у Администрации ПКГО полномочий по принятию оспариваемого постановления № 1260.

Оснований не согласиться с данным выводом суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется, так как он основан на подтвержденных материалами дела фактических обстоятельствах образования ТОСЭР «Камчатка» и последующего принятия административным ответчиком постановления об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории, при правильном определении юридически значимых обстоятельств и применении судом норм материального права, подлежащих применению в рассматриваемом споре.

Доводы жалобы административного ответчика со ссылкой на пункт2.14 Соглашения о создании ТОСЭР «Камчатка» от 28 сентября 2015года № 01-13/2015 в редакции дополнительного соглашения № 2 от20июня 2016 года о том, что разработка документации по планировке ТОСЭР «Камчатка» возможна иными лицами, на правильность выводов суда первой инстанции не влияют, поскольку в силу прямого указания Федерального закона №473-ФЗ подготовка и утверждение документации по планировке ТОСЭР относится к исключительной компетенции Минвостокразвития РФ.

Указание в жалобе на отсутствие со стороны Минвостокразвития РФ принятых решений о подготовке документации по планировке спорной территории, а также на то обстоятельство, что Проектом планировки территории и Проектом межевания территории не предусматривалось размещение на данной территории объектов капитального строительства регионального значения, не имеют какого-либо правового значения для рассмотрения настоящего спора, поскольку данные обстоятельства с учетом действующего правового регулирования градостроительной деятельности при создании ТОСЭР не влекут возникновение у Администрации ПКГО полномочий по принятию оспариваемого постановления № 1260.

Ссылка административного ответчика на отсутствие спорного земельного участка в Соглашении от 28 сентября 2015 года № 01-13/2015 о создании в Камчатском крае ТОСЭР «Камчатка» также не может послужить основанием к отмене решения суда, так как нахождение данного земельного участка в границах ТОСЭР «Камчатка» подтверждается приложением № 1 к постановлению Правительства РФ от 28 августа 2015 года № 899 в редакции постановления Правительства РФ от23 декабря 2016 года № 1461, в связи с чем данное обстоятельство является единственным и достаточным основанием для применения к нему норм Федерального закона № 473-ФЗ.

Не имеет правового значения и то обстоятельство, что спорный земельный участок является лишь незначительной частью квартала № 1 планировочного подрайона Петропавловск-Камчатского городского округа 3.1.1. – Деловое ядро центра Северного городского планировочного района, поскольку не является основанием для подготовки и утверждения документации по планировке ТОСЭР, на которую распространяется особый правовой режим, каким-либо иным лицом кроме уполномоченного федерального органа.

Доводы апелляционной жалобы ООО «Русский двор» также не свидетельствуют о незаконности принятого судом решения.

Так, указание ООО«Русский двор» на необходимость рассмотрения настоящего спора в порядке гражданского судопроизводства является ошибочным, поскольку в силу статьи208 КАС РФ, пункта 1 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 КАС РФ.

Вопрос о наличии у ООО «Русский двор» права претендовать на получение спорного земельного участка в данном случае не относится к предмету рассматриваемого спора, а потому также не может повлечь отмену принятого судом решения.

При таких обстоятельствах, поскольку постановление от 21июня 2019года № 1260 принято Администрацией ПКГО с нарушением норм ГрКРФ, Федерального закона № 473-ФЗ, выразившегося в превышении административным ответчиком собственных полномочий и компетенции, что является безусловным основанием для признания оспариваемого постановления недействующим, как не соответствующее нормам, имеющим большую юридическую силу, решение суда является законным и обоснованным.

Учитывая, что порядок рассмотрения административного дела соблюден, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права судом не допущено, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционные жалобы Администрации ПКГО, ООО «Русский двор» – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 19 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, общества с ограниченной ответственностью «Русский двор» – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи