Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Панфиловой О.П. к администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании недействующим нормативного правового акта

по апелляционной жалобе Панфиловой О.П.

на решение Волжского районного суда города Саратова от 27 мая 2020 года, которым в удовлетворении исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Чаплыгиной Т.В., объяснения Панфиловой О.П., поддержавшей свою апелляционную жалобу, объяснения представителя Прокуратуры города Саратова и Саратовской области Горина И.А., заключение прокурора Корабель Д.И. (т. 3 л.д. 182-185), полагавших, что жалоба подлежит удовлетворению, возражения представителей: администрации муниципального образования «Город Саратов» Полянского Г.Ю., комитета по управлению имуществом города Саратова Соловьевой Ю.С., управления по культуре администрации муниципального образования «Город Саратов» Ефименко С.А., изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы административного дела, судебная коллегия

установила:

Панфилова О.П. обратилась в суд с административным иском, в котором просила (с учетом уточнения (т. 2 л.д. 98-105, 189-196) признать постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» № 1411 от 09 июня 2015 года «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» (т. 3 л.д. 204-209) не соответствующим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня внесения изменений постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2016 № 385, введённым в действие с 13 мая 2016 года, в перечень объектов, виды которых утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2014 года № 1300, то есть с 13 мая 2016 года.

Требования мотивированы тем, что оспариваемое постановление не соответствует положениям статей 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, а также постановлению Правительства Саратовской области от 27 февраля 2015 года № 79-П «Об утверждении Положения о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов» и нарушает её права и законные интересы, поскольку создаёт непреодолимые препятствия для предпринимательской деятельности в части реализации права на использование земельных участков, расположенных в границах территории общего пользования, для размещения объектов предпринимательской деятельности, в порядке и на условиях, установленных нормами федерального и регионального законодательства. По мнению административного истца, органы местного самоуправления ограничены в своих полномочиях по решению вопросов при использовании земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации и не наделены полномочиями по правовому регулированию данных отношений, не имеют права принимать муниципальные правовые акты, устанавливающие положения, порядок и условия размещения данных объектов.

Решением Волжского районного суда города Саратова от 25 января 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 11 апреля 2019 года, заявленные Панфиловой О.П. требования были удовлетворены, обжалуемое постановление было признано не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не действующим и не подлежащим применению с 13 мая 2016 года (т.1 л.д. 153-158, 207-211).

На основании решения Волжского районного суда от 25 января 2019 года администрацией муниципального образования «Город Саратов» 13 августа 2019 года было издано постановление № 1678 «О признании утратившим силу постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411 (т. 2 л.д. 61).

Кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2019 года № 32-КА19-7 решение Волжского районного суда города Саратова от 25 января 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 11 апреля 2019 года отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей (т. 1 л.д. 299-305).

31 января 2020 года администрацией муниципального образования «Город Саратов» издано постановление № 158 «Об отмене постановления администрации муниципального образования «Город Саратова» от 13 августа 2019 года № 1678 (т. 2 л.д. 83).

При новом рассмотрении дела решением Волжского районного суда города Саратова от 27 мая 2020 года в удовлетворении иска отказано (т.3 л.д. 9-21).

С решением не согласна административный истец Панфилова О.П., в апелляционной жалобе (т. 3 л.д. 33-35, 50-52, 72-73) и дополнениях к жалобе (т. 3 л.д. 84-85, 88-90, 113-116, 121-124) просит решение суда первой инстанции отменить, вынести по делу новое решение, которым иск удовлетворить. Полагает, что обжалуемым нормативно-правовым актом нарушаются её права, так как она лишена права участвовать и претендовать на предоставление земельного участка в целях осуществления предпринимательской деятельности, что нашло своё отражение в решении Арбитражного суда Саратовской области ответчик вышел за пределы своих полномочий и нарушил порядок принятия акта, принятый акт противоречит другим нормативно-правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, а также равнозначным нормативно-правовым актам.

В возражениях на апелляционную жалобу ответчик и заинтересованные лица в составе ответчика ссылаются на необоснованность доводов данной жалобы, просят оставить обжалуемое решение без изменения.

Представители прокуратуры считают доводы апелляционной жалобы обоснованными.

На заседание судебной коллегии иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, ходатайств об отложении рассмотрения дела в апелляционную инстанцию не представили. Учитывая положения статьи 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения районного суда в полном объеме в соответствии с требованиями статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правого акта, наряду с прочим, суд должен выяснить соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт «в» пункта 2 части 8); соблюдены ли правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (подпункт «г» пункта 2 части 8); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3).

При этом обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 КАС РФ).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (часть 2 статьи 215 КАС РФ).

Отказывая в удовлетворении иска, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом муниципального образования в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренных формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия и введения в действие оспариваемого нормативного правового акта.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции.

В соответствии с пунктом «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Статьей 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации регламентировано использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 03 декабря 2014 года № 1300.

Порядок и условия размещения на территории Саратовской области объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов утвержден постановлением Правительства Саратовской области от 27 февраля 2015 года № 79-П «Об утверждении Положения о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов».

В соответствии с подпунктами 17, 20 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры, а также создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения. Аналогичные положения предусмотрены и статьей 6 Устава муниципального образования «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649, предусматривающей, что к вопросам местного значения города относится создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха населения (пункт 20). Статьей 33 Устава муниципального образования «Город Саратов» установлено, что администрация города является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Саратовской области.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частью 1 статьи 43 Устава муниципального образования «Город Саратов» установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

09 июня 2015 года администрацией муниципального образования «Город Саратов» принято постановление № 1411, которым в целях удовлетворения потребностей населения в спортивных, культурных и иных мероприятиях массового характера, а также организации свободного времени жителей были утверждены: Положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» (приложение № 1) (далее ? Положение) и Перечень мест для размещения аттракционов на территории муниципального образования «Город Саратов» (приложение № 2) (далее ? Перечень).

Согласно пункту 1.1 Положения настоящий Порядок разработан в целях осуществления отбора участников для размещения аттракционов для проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов».

Размещение аттракционов осуществляется в целях создания условий для массового отдыха жителей района, включая обустройство мест массового отдыха населения, вызвано необходимостью в проведении спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, а также в целях организации свободного времени жителей и согласно пункту 1.6 Положения допускается только в местах, определенных перечнем мест для их размещения (приложение № 2).

Поскольку как было указано выше, порядок и условия размещения на территории Саратовской области объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, были утверждены названным выше постановлением правительства Саратовской области от 27 февраля 2015 года № 79-П во исполнение требований статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 2 Закона Саратовской области «О земле», то в целях реализации положений указанного постановления правительства Саратовской области администрация муниципального образования «Город Саратов» была вправе утвердить оспариваемое положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» (приложение 1) и конкретный перечень мест для их размещения на территории названного муниципального образования (приложение 2).

Исходя из выше изложенного, ответчик был вправе принимать обжалуемый нормативно-правовой акт.

Суд первой инстанции проверил процедуру принятия акта и пришел к выводу о том, что предусмотренный законом порядок принятия нормативно-правового акта не нарушен.

Судебная коллегия также соглашается с данным выводом суда первой инстанции.

09 июня 2015 года администрацией муниципального образования «Город Саратов» принято постановление № 1411«Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов», которое опубликовано на сайте www.saratovmer.ru 11 июня 2015 гола.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 14 сентября 2015 года № 2504 «О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт, которые опубликованы на сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» www.saratovmer.ru 16 сентября 2015 года.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 23 декабря 2015 года № 3738 «О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт, которые опубликованы на сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» www.saratovmer.ru 25 декабря 2015 года.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 28 января 2016 года № 138 «О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт, которые опубликованы на сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» www.saratovmer.ru 28 января 2016 года.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 10 апреля 2017 года № 604 «О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт, которые опубликованы на сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» www.saratovmer.ru 12 апреля 2017 года.

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 16 марта 2018 года № 525 «О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09 июня 2015 года № 1411 «Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов» внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт, которые опубликованы на Сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» www.saratovmer.ru 19 марта 2018 года.

Данные постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» направлены для включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов.

В соответствии со статьей 46 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проекты муниципальных нормативных правовых актов городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

В соответствии со статьей 3 Закона Саратовской области от 24 февраля 2016 года № 14-ЗСО оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях, предусмотренных частью 5 статьи 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами, и в соответствии с настоящим Законом (часть 3).

В соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, заместителем главы администрации по экономическим вопросам, председателем комитета по экономике администрации муниципального образования «Город Саратов» дано заключение от 05 мая 2015 года №03-02-03/4093 об оценке регулирующего воздействия проекта постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» «Об утверждении положения о порядке отбора участников по размещению временных нестационарных аттракционов и другого развлекательного оборудования в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования «Город Саратов». В соответствии с данным заключением в проекте постановления отсутствуют положения, вводящие излишние обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а так же способствующие возникновению необоснованных расходов данных субъектов и бюджета муниципального образования «Город Саратов» (т. 2 л.д. 186-188, т. 3 л.д. 244-247).

Разработчиком обжалуемого постановления в период с 07 апреля 2015 года по 17 апреля 2015 года проведено публичное обсуждение проекта постановления и сводного отчета об оценке регулирующего воздействия проекта постановления путем размещения данных материалов на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» в сети интернет (www.saratovmer.ru/regvoz/project.).

Уведомление о проведении процедуры оценки регулирующего воздействия было направлено разработчиком в адрес Торгово-промышленной палаты Саратовской области, в течение срока проведения публичного обсуждения замечаний и предложений по проекту постановления не поступало (т. 3 л.д. 136-141).

При таких обстоятельствах, порядок издания, официального опубликования и вступления в силу оспариваемого постановления администрацией муниципального образования «Город Саратов» был соблюден.

Довод жалобы о том, что обжалуемое постановление противоречит нормативно-правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, объективно не подтвержден и опровергается вышеизложенным.

Довод жалобы о том, что принятый акт препятствует осуществлению предпринимательской деятельности истца, поскольку лишает возможности размещения аттракционов на земельных участках, правовое регулирование в отношении которых установлено в Положении и Перечне, не обоснован.

Как усматривается из текста обжалуемого постановления, на что обратила внимание судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, порядок и условия размещения аттракционов на земельных участках оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом не устанавливались (т. 1 л.д. 304-305).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, послужить основанием для признания нормативного правового акта не действующим может лишь нарушение процедуры принятия, установленной нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Таких оснований по делу судом не установлено.

Доводы жалобы в остальной части, в том числе о том, что решением Арбитражного суда Саратовской области от 08 июня 2017 года установлен факт нарушения прав истца обжалуемым постановлением, лишены правовой аргументации в контексте связи с основаниями заявленных требований и вышеизложенными выводами суда, в связи с чем судебной коллегией отклоняются (т. 1 л.д. 134-143).

Таким образом, разрешая спор, суд правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую правовую оценку и постановил законное и обоснованное решение. Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Волжского районного суда города Саратова от 27 мая 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Панфиловой О.П. – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через Волжский районный суд города Саратова в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: