Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Павловой Е.Б. апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» на решение Новгородского районного суда Новгородской области от 31 января 2020 года, принятое по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» к мэру Великого Новгорода Бусурину С.В., Администрации Великого Новгорода о признании недействующим пункта 1.6 Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории Великого Новгорода, утвержденного Постановлением Администрации Великого Новгорода от 20 апреля 2012 года № 1500 (в редакции Постановления от 24 октября 2019 года № 4425),

у с т а н о в и л а:

Общество с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» (далее – Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением к мэру Великого Новгорода Бусурину С.В., Администрации Великого Новгорода о признании недействующим пункта 1.6 Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории Великого Новгорода, утвержденного Постановлением Администрации Великого Новгорода от 20 апреля 2012 года № 1500 (в редакции Постановления от 24 октября 2019 года № 4425), указав, что Общество является собственником рекламной конструкции - электронного табло (экрана<...> Административный истец намерен продолжить осуществлять свою деятельность с использованием данной рекламной конструкцией и принимать участие в аукционе на право заключения договора на установку и эксплуатацию данной рекламной конструкции, проводимом Администрацией Великого Новгорода. Оспариваемым пунктом нормативного акта органа местного самоуправления в нарушение статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» установлен завышенный и экономически необоснованный начальный (минимальный) размер платы за право заключения договора - десятикратный размер платы ежегодного платежа за установку и эксплуатацию рекламных конструкций, чем нарушаются права административного истца, поскольку установление такого начального (минимального) размера платы за право заключения договора влечет за собой необоснованные расходы.

Решением Новгородского районного суда Новгородской области от 31 января 2020 года административный иск Общества оставлен без удовлетворения.

Не соглашаясь с решением суда, Общество в апелляционной жалобе просит решение суда отменить ввиду допущенных судом первой инстанции нарушений норм материального и процессуального права, неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела, и принять новое решение об удовлетворении иска.

Прокурором, принимавшим участие в рассмотрении дела в суде первой инстанции, представлены письменные возражения на апелляционную жалобу Общества.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции мэр Великого Новгорода ФИО1, будучи извещенным надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, не явился, в связи с чем судебная коллегия в силу части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) сочла возможным рассмотреть дело по апелляционной жалобе в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, заслушав представителей Общества ФИО2 и ФИО3, поддержавших доводы жалобы, представителя Администрации Великого Новгорода ФИО4, возражавшую против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего решение подлежащим отмене, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии с пунктами 3,4 части 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие основания для отмены обжалуемого решения в апелляционном порядке имеются.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии со статьей 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7).

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8).

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9).

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» (далее - Федеральный закон № 38-ФЗ).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона № 38-ФЗ законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из данного Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с приведенным Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 04 марта 1997 года № 4-П, рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации. В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Вопросы наружной рекламы и установки рекламных конструкций урегулированы статьей 19 Федерального закона № 38-ФЗ, в соответствии с которой установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором.

Эта же статья Федерального закона № 38-ФЗ содержит нормы о полномочиях органов местного самоуправления в названной области общественных отношений: устанавливать конкретные сроки договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в муниципальной собственности, либо на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена (часть 5), заключать договоры на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной собственности, муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, а также на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, после утверждения в соответствии с частью 5.8 данной статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа либо уполномоченной ими организацией только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах (часть 5.1); выдавать разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и предписаний о демонтаже в случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения (часть 9); определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов (пункт 4 части 15); принимать решения об аннулировании разрешения (часть 18).

Полномочия по реализации Федерального закона № 38-ФЗ осуществляются органами местного самоуправления Великого Новгорода в соответствии с Положением о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона "О рекламе", утвержденным Решение Думы Великого Новгорода от 29.12.2016г. № 1064 (далее - Положение о порядке осуществления полномочий).

Согласно данному Положению в полномочия Думы Великого Новгорода входят вопросы утверждения общих требований к установке и эксплуатации рекламных конструкций на территории Великого Новгорода с целью сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки; определения типов и видов рекламных конструкций, размещаемых на территории Великого Новгорода; утверждения порядка расчета размера платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, в том числе земельных участках, и на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена и определения порядка выдачи разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, его аннулирование; установления формы проведения торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, в том числе земельных участках, и на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена (пункт 3.1).

К полномочиям Администрации Великого Новгорода относятся вопросы, в том числе, организации, проведения торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций и заключение (внесение изменений, расторжение) договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, в том числе земельных участках, и на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена; обеспечения начисления и получения платежей за право размещения рекламных конструкций на объектах недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, в том числе земельных участках, и на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Этим же Положением установлено, что торги на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках и ином недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, проводятся в форме аукциона (пункт 7.2).

В целях определения порядка проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, указанных в схеме размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода и расположенных на объектах муниципальной собственности (зданиях, строениях, сооружениях, земельных участках) Великого Новгорода постановлением Администрации Великого Новгорода от 20 апреля 2012 года № 1500 утверждено Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории Великого Новгорода (далее – Положение).

Постановлением Администрации Великого Новгорода от 17 июля 2014года № 3805 "О внесении изменений в постановление Администрации Великого Новгорода от 20.04.2012г. № 1500" указанное Положение дополнено пунктом 1.6, устанавливающим начальную цену предмета торгов (начальный размер платы за установку и эксплуатацию рекламной конструкции) равную пятикратному размеру ежегодного платежа (срок действия разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций - 5 лет) за земельный участок (в случае размещения рекламной конструкции на земельном участке) или платы за использование муниципального имущества (в случае размещения рекламной конструкции на объектах муниципальной собственности (зданиях, строениях, сооружениях, земельных участках) Великого Новгорода).

В последующем Постановлением Администрации Великого Новгорода от 24 октября 2019 года № 4425 "О внесении изменений в Положение о порядке проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории Великого Новгорода» пункт 1.6 Положения изложен в новой редакции, предусматривающей, что начальная (минимальная) цена предмета аукциона (цена лота) - начальный (минимальный) размер платы за право заключения договора определяется как пятикратный размер платы ежегодного платежа за размещение рекламных конструкций на объектах недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, и на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением начального (минимального) размера платы за право заключения договора на установку и эксплуатацию временной рекламной конструкции, остановочного навеса с сити-форматом (лайтпостером), электронного табло (экрана), который определяется как однократный, семикратный и десятикратный размер платы ежегодного платежа соответственно.

Размер ежегодного платежа за эксплуатацию рекламной конструкции, в свою очередь, установлен пунктом 6 Положения о порядке осуществления полномочий, который определяет его по следующей формуле:

П = Брп x S x Т x К x К1 x Кзон x К2, где:

П - величина платы, руб.;

Брп - базовый размер платы за 1 кв. м в год, составляющий 900 руб.;

S - площадь информационного поля, кв. м;

Т - период эксплуатации рекламной конструкции;

К - индекс потребительских цен;

К1 - коэффициент, учитывающий применяемые технологии демонстрации рекламы;

Кзон - коэффициент рекламного тарифного зонирования;

К2 - коэффициент, учитывающий вид рекламных конструкций.

Проанализировав приведенные положения закона, Устав муниципального образования городского округа – Великий Новгород, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный акт принят уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка принятия нормативных актов, правил введения его в действие, в том числе порядка их официального опубликования и вступления в силу.

Между тем вывод суда первой инстанции о соответствии пункта 1.6 Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, основан на неправильном применении норм материального права и не соответствует фактическим обстоятельствам.

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

создание дискриминационных условий;

установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг.

В отсутствие специальных правил регулирования вопроса установления начального (минимального) размера платы за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на аукционе, нормативные акты органов местного самоуправления, принятые по данному предмету ведения, должны соответствовать общим нормам (положениям статей 447-449 ГК РФ о заключении договора на торгах, статьи 19 Федерального закона № 38-ФЗ, положениям Закона о защите конкуренции - статьи 15, статьи 17 о антимонопольных требований к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений), а установленный нормативным актом размер платы за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции – принципу экономической обоснованности, применяемому к рассматриваемым правоотношениям в соответствии с положениями статьи 6 ГК РФ, тем самым, обеспечивая недискриминационный доступ хозяйствующих субъектов к осуществлению деятельности, связанной с эксплуатацией рекламных конструкций.

К обязанности органа местного самоуправления производить регулирование вопроса установления начального (минимального) размера платы за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на аукционе с применением принципа экономической обоснованности корреспондирует правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированная в Определении от 11 мая 2004 г. № 209-О, согласно которой при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога, базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена, не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть, основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории.

В частности, принцип экономической обоснованности при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации".

Соблюдение указанного принципа - принципа экономической обоснованности при установлении размера платы за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции - должно быть доказано путем представления обосновывающих документов, содержащих анализ и оценку экономических и иных факторов, влияющих на устанавливаемый начальный (минимальный) размер платы за право заключения договора.

Однако административным ответчиком в материалы дела не представлено экономического обоснования установленного пунктом 1.6 Положения начального (минимального) размера платы за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Вопреки доводам представителя Администрации Великого Новгорода, увеличение предельного срока, на который могут заключаться договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, и в частности увеличение срока, на который может заключаться договор на установку и эксплуатацию электронных табло (экранов), до десяти лет, само по себе не может служить доказательством экономической обоснованности оспариваемого начального (минимального) размера платы за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Так, постановлением Правительства Новгородской области от 30 мая 2019 года № 189 внесены изменения в приложение к постановлению Правительства Новгородской области от 04.12.2013г. № 416 "Об установлении предельных сроков, на которые могут заключаться договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, в зависимости от типов и видов рекламных конструкций и применяемых технологий демонстрации рекламы" и установлен десятилетний предельный срок для заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции – электронное табло (экран).

На основании данного нормативного акта решением Думы Великого Новгорода от 29 августа 2019 года №264 внесены изменения в пункт 7.2 Положения о порядке осуществления полномочий и установлено, что разрешение на эксплуатацию рекламной конструкции выдается на срок действия договора, установленного в соответствии с постановлением Правительства Новгородской области от 04.12.2013г. № 416 "Об установлении предельных сроков, на которые могут заключаться договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, в зависимости от типов и видов рекламных конструкций и применяемых технологий демонстрации рекламы".

Положения приведенных нормативных актов Правительства Новгородской области и Думы Великого Новгорода не регулируют вопрос определения начального (минимального) размера платы за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на аукционе, проводимом Администрацией Великого Новгорода, и, тем более, не ставят в зависимость определение начального (минимального) размера платы за право заключения договора от срока действия договора и разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

При таких обстоятельствах, оспариваемый Обществом пункт 1.6 Положения не соответствует приведенным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, незаконно возлагая на него обязанность по уплате экономически необоснованного начального (минимального) размера платы за право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, оспариваемый в части нормативный акт органа местного самоуправления подлежит признанию недействующим, а решение суда первой инстанции - отмене.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, судебная коллегия принимает во внимание, что Положение применялось и на его основании реализовывались права граждан и юридических лиц, в связи с чем считает, что оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим со дня принятия настоящего апелляционного определения.

В силу требований пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ на Администрацию Великого Новгорода следует возложить обязанность в течение одного месяца со дня принятия настоящего апелляционного определения опубликовать сообщение о его принятии в периодическом печатном издании городского округа – Великий Новгород газете «Новгород».

В соответствии со статьей 111 КАС РФ в пользу Общества с Администрации Великого Новгорода подлежат взысканию расходы Общества, связанные с оплатой государственной пошлины в размере 6750 рублей.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 – 311 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» удовлетворить.

Решение Новгородского районного суда Новгородской области от 31 января 2020 года отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление Общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» к мэру Великого Новгорода ФИО1, Администрации Великого Новгорода о признании недействующим пункта 1.6 Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории Великого Новгорода, утвержденного Постановлением Администрации Великого Новгорода от 20 апреля 2012 года № 1500 (в редакции Постановления от 24 октября 2019 года № 4425), удовлетворить.

Признать пункт 1.6 Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории Великого Новгорода, утвержденного Постановлением Администрации Великого Новгорода от 20 апреля 2012 года № 1500 (в редакции Постановления от 24 октября 2019 года № 4425), недействующим со дня принятия настоящего апелляционного определения.

Обязать Администрацию Великого Новгорода в течение одного месяца со дня принятия настоящего апелляционного определения опубликовать сообщение о его принятии в периодическом печатном издании городского округа – Великий Новгород газете «Новгород».

Взыскать с Администрации Великого Новгорода в пользу Общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» расходы по оплате государственной пошлины в размере 6750 рублей.

Председательствующий И.А. Алещенкова

Судьи Л.В. Макарова

ФИО5