№ 2а-662/2021 (№ 33а-1884) судья Кузнецовой Н.В.
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
22 июня 2021 г. город Тула
Судебная коллегия по административным делам Тульского областного суда
в составе:
председательствующего Епихиной О.М.,
судей Голомидовой И.В., Исаковской Э.Л.,
при секретаре Керимовой Е.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам, поданным начальником Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиала ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» Астаповым С.А., действующим по доверенности ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, на решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 17 марта 2021 г. по административному исковому заявлению Тульского природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Тульскому центру по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиалу ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» о признании незаконным бездействия, обязании оборудовать стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха.
Заслушав доклад судьи Голомидовой И.В., судебная коллегия,
установила:
Тульский природоохранный прокурор обратился в суд с вышеуказанным административным иском, указав в обоснование заявленных требований на то, что прокуратурой в декабре 2020 года проведена проверка соблюдения требований действующего законодательства в части обеспечения постоянного мониторинга состояния атмосферного воздуха, по результатам которой выявлено, что ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Тульский ЦГСМ - филиал ФГБУ «Центральное УГМС» в установленном законодательством порядке не принимает меры к размещению в городах Алексине, Ефремове, Суворове Тульской области, на территории которых размещены объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, предназначенных для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа. Начальнику Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - филиала Федерального государственного бюджетного учреждения «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» природоохранным прокурором 30.12.2021 внесено представление об устранении нарушений закона и размещении на территории городов Алексин, Суворов и Ефремов Тульской области стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, предназначенных для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа. Однако меры к устранению выявленных нарушений закона приняты не были.
Просил признать незаконным бездействие Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиала ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» незаконным и обязать Тульский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиал ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» оборудовать на территории городов Алексин, Суворов, Ефремов Тульской области стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, предназначенные для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регуляторного отбора проб воздуха для последующего анализа в соответствии с ГОСТ.
Решением Пролетарского районного суда г. Тулы от 17 марта 2021 г. требования прокурора удовлетворены.
Судом признано незаконным бездействие Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиала ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды». Суд обязал Тульский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиал ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» оборудовать на территории городов Алексин, Суворов, Ефремов Тульской области стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, предназначенные для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регуляторного отбора проб воздуха для последующего анализа в соответствии с ГОСТ.
В апелляционных жалобах, поданных начальником Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиала ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» Астаповым С.А., действующим по доверенности ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ставится вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного.
Изучив материалы дела, выслушав объяснения Тульского природоохранного прокурора Ахмедова Н.Д., начальника Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Астапова С.А., представителей ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» по доверенностям Тарасенко Н.И., Илюхинй Т.В., обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия полагает обжалуемое решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.
На основании ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Согласно ст. 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.
Решение суда является законным и обоснованным в том случае, если оно принято в точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.
Постановленное по делу решение указанным требованиям не отвечает.
Так, безусловным основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке является, в том числе, принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле (п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ).
Частью 1 ст. 221 КАС РФ установлено, что состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных ч. 2 настоящей статьи.
Согласно ч. 4 ст. 38 КАС РФ, под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.
Административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. В случаях, установленных настоящим Кодексом, административными ответчиками могут быть граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях (ч. 5 ст. 38 КАС РФ).
Статьей 1 Федерального закона от 04 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» установлено, что загрязнение атмосферного воздуха - поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха; мониторинг атмосферного воздуха - система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения.
Согласно статье 1 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды - долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценка состояние окружающей среды, ее загрязнения.
Согласно п. 4 Положения о государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей среды, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2013 № 477, государственный мониторинг осуществляется на основе государственной системы наблюдений, включающей в себя стационарные и подвижные пункты наблюдений за состоянием окружающей среды.
Государственная система наблюдений включает в себя государственную наблюдательную сеть, формирование и функционирование которой обеспечивается Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также территориальные системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование и обеспечение функционирования которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.
При этом реализация полномочий, предусмотренных Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2013 № 477, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на обеспечение деятельности органов и подведомственных им государственных учреждений.
Согласно ст. 13 Федерального закона от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства.
Организация деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения осуществляются в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, прекращение деятельности указанных пунктов наблюдений осуществляется исключительно в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.
Аналогичные положения указаны и Требованиях к проведению наблюдений за загрязнением окружающей среды, утвержденных приказом Минприроды России от 30.07.2020 № 524.
Постановлением Правительства РФ от 09.08.2013 № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)» утверждено Положение о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды), которым установлено, что реализация полномочий, предусмотренных настоящим постановлением, осуществляется заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности работников этих органов, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных указанным органам в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.
Из п.п. 2 и 3 названного Положения следует, что государственный экологический мониторинг осуществляется в том числе Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в части государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственного мониторинга атмосферного воздуха.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 04 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относятся: организация и финансирование государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения.
В соответствии с положениями ст. 3 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» одним из участников деятельности гидрометеорологической службы является федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, его территориальные органы и организации
Федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях в установленном порядке утверждает перечень работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, организует и обеспечивает проведение таких работ, осуществляет иную деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции и взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона «О гидрометеорологической службе»).
Деятельность гидрометеорологической службы по обеспечению выполнения работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях финансируется за счет федерального бюджета (статья 7 Федерального закона «О гидрометеорологической службе»).
Работы федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, выполняемых Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, перечислены в Перечне, утвержденном приказом Росгидромета от 17.10.2000 № 150. В названном Перечне указаны такие работы, как проведение регулярных гидрометеорологических и гелиогеофизических наблюдений, осуществление работ в области мониторинга загрязнения окружающей природной среды на государственной наблюдательной сети; научно - методическое и материально - техническое обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети; техническое оснащение государственной наблюдательной сети, в том числе централизованное приобретение приборов и оборудования.
Из пункта 1 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 372 «О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», следует, что Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.
В пунктах 5.4.3, 5.4.4 и 5.7 Положения указано, что Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности, в частности, формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе организацию и прекращение деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения; государственный мониторинг атмосферного воздуха (в пределах своей компетенции); осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций.
В данном случае суд, разрешив по существу заявленные природоохранным прокурором требования об обязании оборудовать на территории городов Алексин, Суворов и Ефремов Тульской области стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, не привлек к участию в деле Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), осуществляющую функции главного распорядителя средств федерального бюджета и имеющего полномочия, в том числе по организации и прекращении деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения.
В силу п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, является безусловным основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке.
Кроме того, из материалов дела следует, что Тульский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиал ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» привлечен к участию в деле в качестве административного ответчика, и суд первой инстанции разрешил заявленные административные требования к последнему.
Между тем, на основании ч. 4, ч. 5 ст. 38, гл. 22 КАС РФ, п.п. 1.4 Устава ФГБУ «Центральное УГМС», п.п. 1.1, 2.1 Положения о филиалах ФГБУ «Центральное УГМС», утвержденного приказом ФГБУ «Центральное УГМС» от 10.08.2017 № 187, Тульский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды является филиалом ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» не обладает правами юридического лица, а материалы дела не содержат сведений о наличии у указанного филиала самостоятельной правоспособности, в связи с чем к лицам, участвующим в административном деле об оспаривании постановлений, действий (бездействия) государственных органов, не относится.
Допущенные процессуальные нарушения, выразившиеся в неправильном определении состава участвующих в деле лиц, являются существенными и невосполнимыми на стадии апелляционного производства, что в силу п. 3 ст. 309, п. 4 ст. 310 КАС РФ является безусловным основанием для отмены постановленного по административному делу решения с направлением дела на новое рассмотрение.
Учитывая вышеизложенное, иные доводы апелляционных жалоб, направленные на переоценку выводов суда первой инстанции при рассмотрении дела по существу, не имеют существенного правового значения для рассмотрения вопроса о законности и обоснованности постановленного по административному делу и подлежащего отмене судебного акта.
При новом рассмотрении суду первой инстанции надлежит определить состав лиц, участвующих в деле, в соответствии с требованиями главы 4 КАС РФ, с учетом особенностей, установленных ст. 221 данного Кодекса, установить имеющие значение для административного дела обстоятельства согласно ч. 9 ст. 226 КАС РФ.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 308-310 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 17 марта 2021 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в тот же суд.
В соответствии с частью 2 статьи 318, частью 1 статьи 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий