Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Синельникова Э.В., Мусаева А.Д. оглы, Акимова А.Н., Пирова Ф.М., Епифанова Г.В., Чеботаренок Л.Н., Гнусаревой А.А. к администрации города Сургута об оспаривании постановления,

по апелляционной жалобе административных истцов на решение Сургутского городского суда от 7 июля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Симоновича В.Г., объяснения представителя административных истцов Синельниковой Е.В., поддержавшей доводы жалобы, представителя административного ответчика Мельникова М.Ю. возражавшего против доводов жалобы, заключение прокурора, полагавшего решение суда частичной отмене, судебная коллегия

установила:

постановлением администрации города Сургута от 20 августа 2020 года № (номер) внесены изменения в постановление Администрации города Сургута от 9 ноября 2017 года № 9589 «О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Сургута» которым предусмотрены случаи расторжения договора на размещение нестационарных торговых объектов при передаче на них прав третьим лицам.

Административные истцы Синельников Э.В., Мусаев А.Д., Акимов А.Н., Пиров Ф.М., Епифанов Г.В., Чеботаренок Л.Н., Гнусарева А.А. просят суд признать данное постановление недействующим полностью с момента принятия, как несоответствующее действующему законодательству; обязать администрацию города Сургута (далее также Администрация) отменить данное постановление.

В обоснование указали, что обжалуемым постановлением созданы препятствия для осуществления ими предпринимательской деятельности как владельцам нестационарных торговых объектов, в нарушение норм действующего законодательства ограничены их права собственников на распоряжение этими объектами.

Кроме того, полагают, что нарушена процедура принятия постановления, так как в обсуждении проекта постановления административные истцы не участвовали, документ в соответствии с действующим законодательством на интернет-портале не размещался, а также превышены полномочия органа местного самоуправления, который не вправе регулировать основания и порядок осуществления торговой деятельности.

Судом постановлено вышеуказанное решение, которое административные истцы в апелляционной жалобе просят отменить как незаконное и необоснованное и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Отмечают, что в решении суд не дал оценку доводам административных истцов о несоответствии оспариваемого постановления требованиям действующего законодательства и ограничении их прав как владельцев нестационарных торговых объектов (далее также НТО). Полагают, что положения статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации не распространяются на данные правоотношения, так как касаются муниципальных контрактов и государственных закупок, и не могут быть применены в случае заключения договора на новый срок без проведения торгов. Так как НТО уже включены в схему размещения и имеют свои места, повторные торги на их размещение не требуются. Суд не дал оценки заключению Уполномоченного по правам предпринимателей округа. Указывает, что проект обжалуемого постановления на интернет-портале для публичного обсуждения в целях проведения оценки регулирующего воздействия не размещался. Ссылается на превышение органом местного самоуправления своих полномочий ввиду регулирования порядка осуществления торговой деятельности.

В возражениях на апелляционную жалобу, Администрация указывает на несостоятельность ее доводов, просит решение суда оставить без изменения.

В соответствии со статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело рассмотрено судебной коллегией в отсутствие административных истцов Синельникова Э.В., Мусаева А.Д., Акимова А.Н., Пирова Ф.М., Епифанова Г.В., Чеботаренок Л.Н., Гнусаревой А.А., извещенных о времени и месте рассмотрения дела, явка которых не является обязательной и не признана судом обязательной.

В силу части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, выслушав заключение прокурора, участвующих в деле представителей сторон, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом установлено и следует из материалов дела, что администрацией города Сургута 9 ноября 2017 года принято постановление № 9589 «О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Сургута». Этим же постановлением утверждено Положение о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Сургута (далее Положение № 1).

В соответствии с пунктом 16 раздела 3 Положения № 1, размещение нестационарных торговых объектов на территории города Сургута осуществляется путем проведения открытого аукциона на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Сургута, либо без проведения аукциона в случаях размещения на новый срок нестационарного торгового объекта, ранее размещенного в том же месте, предусмотренном схемой размещения, хозяйствующим субъектом, надлежащим образом исполнявшим свои обязательства.

29 августа 2020 года администрацией города Сургута принято постановление № 5802 «О внесении изменений в постановлении администрации города от 9 ноября 2017 года № 9589 «О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Сургута».

В соответствии с данным постановлением предусмотрено досрочное расторжение договора на размещение НТО в одностороннем порядке, в том числе в случаях: передачи НТО в аренду, безвозмездное пользование третьим лицам; передачи прав собственности на НТО третьим лицам.

Предусмотрен запрет передачи НТО в аренду, безвозмездное пользование третьим лицам в течение всего срока действия договора на размещение. Указано, что в случае передачи НТО в аренду, безвозмездное пользование третьим лицам договор на размещение подлежит расторжению.

Место подлежит освобождению от НТО с приведением земельного участка, муниципального имущества (части автомобильной дороги) в первоначальное состояние. Освобожденное место предоставляется для размещения НТО по итогам аукциона.

Также предусмотрено, что в случае передачи прав собственности на НТО третьим лицам договор на размещение с новым собственником не заключается, за исключением случаев универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица).

Изображение внешнего вида остановочного комплекса с торговой площадью (автопавильона) изложено в новой редакции.

Исключено положение о возможности передачи НТО в аренду, безвозмездное пользование третьим лицам.

В типовую форму на размещение НТО без проведения аукциона включены положения запрещающие передачу нестационарного торгового объекта в аренду, безвозмездное пользование третьим лицам в течение всего срока действия договора.

Основания для расторжения уполномоченным органом досрочно в одностороннем порядке договора по размещению НТО дополнены пунктами 11) передача НТО в аренду, безвозмездное пользование третьим лицам; 12) передача прав собственности на НТО третьим лицам.

Предусмотрено, что данное постановление вступает в силу после его официального опубликования и применяется к договорам на размещение НТО на территории города Сургута, заключенным после вступления в силу настоящего постановления.

Рассматривая административное исковое заявление по главам 21, 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и при этом, отказывая в его удовлетворении суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - администрацией города Сургута в пределах его компетенции, опубликован в установленном законном порядке, по форме соответствует требованиям действующего законодательства.

Между тем, судебная коллегия полагает, что имеются основания для прекращения производства по делу в части.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которым, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Сторонами не оспаривается, следует из находящейся в свободном доступе схемы размещения НТО на территории муниципального образования городской округ город Сургут, утвержденной постановлением администрации города Сургута от 31 декабря 2019 года № 9978 (действующей на момент издания оспариваемого постановления), представленных в суд апелляционной инстанции договоров, что

с Синельниковым Э.В. заключен договор на размещение НТО на территории города Сургута от (дата) № (номер) ((дата));

с Мусаевым А.Д. оглы договор на размещение остановочного комплекса с торговой площадью (автопавильон) на территории города Сургута от (дата) № (номер) ((дата));

с Акимовым А.Н. договоры аренды муниципального имущества (части автомобильной дороги) для размещения остановочного комплекса (павильона) от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата));

с Епифановым Г.В. договор аренды муниципального имущества (части автомобильной дороги) для размещения остановочного комплекса (павильона) от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер)(дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата));

с Чеботаренок Л.Н. договор на размещение нестационарного торгового объекта на территории города Сургута от (дата) № (номер) ((дата));

с Гнусаревой А.А. договор на размещение нестационарного торгового объекта на территории города Сургута от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата)), от (дата) № (номер) ((дата));

с Пировым Ф.М. договор на размещение остановочного комплекса с торговой площадью (автопавильон) на территории города Сургута от 23 сентября 2019 года № 8 (01.09.2019 - 30.09.2024).

В соответствии с постановлением администрации города Сургута от 30 декабря 2020 года № 10117 «О внесении изменения в постановление Администрации города от 3 апреля 2012 года № 2199 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ город Сургут», Епифановым дополнительно был заключен договор на размещение остановочного комплекса с торговой площадью (автопавильон) на территории города Сургута 1 января 2020 года № 01 (01.01.2020 - 27.02.2023).

Оспариваемое постановление от 20 августа 2020 года № 5802 официально опубликовано в газете «Сургутские ведомости» 29 августа 2020 года № 35 и соответственно, согласно статье 57 Устава муниципального образования городской округ Сургут Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, с этой даты вступило в законную силу.

Таким образом, в силу пункта 4 оспариваемого постановления оно не подлежит применению к вышеуказанным договорам, которые заключены до вступления этого постановления в законную силу, а, следовательно, не затрагивает прав, свобод и законных интересов административных истцов.

Кроме того, административными истцами не представлено доказательств нарушения их прав, свобод и законных интересов и в остальной части оспариваемого нормативного правого акта, в том числе в части утвержденного изображения внешнего вида остановочного комплекса и др.

Исходя из взаимосвязанных положений части 1 статьи 214, пункта 1 части 1 и части 3 статьи 194, пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

С учетом того, что оспариваемый нормативный правовой акт не затрагивает прав, свобод и законных интересов административных истцов Синельникова Э.В., Мусаева А.Д., Акимова А.Н., Епифанова Г.В., Чеботаренок Л.Н., Гнусаревой, судебная коллегия считает необходимым решение в указанной части отменить, производство по делу по их административным искам прекратить в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Между тем, согласно постановлению администрации города Сургута от 30 декабря 2020 года № 10117 «О внесении изменения в постановление Администрации города от 3 апреля 2012 года № 2199 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ город Сургут», Пировым Ф.М., дополнительно заключены договоры на размещение остановочного комплекса с торговой площадью (автопавильон) на территории города Сургута 15 октября 2020 года № 27 (15.10.2020 - 14.10.2025) и 27 октября 2020 № 31 (27.10.2020 - 26.10.2025), то есть договоры заключены после вступления в силу оспариваемого постановления.

Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 39.33, статье 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться без предоставления земельных участков в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации. Размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее Закон № 381-ФЗ).

В частях 1-3, 5, 6 статьи 10 Закона № 381-ФЗ определено, что размещение НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения НТО, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации. Схема размещения НТО разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Утверждение схемы размещения НТО, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В силу части 2 статьи 6, части 3 статьи 17 Закона № 381-ФЗ органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, для чего они:

1) предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки;

2) разрабатывают и утверждают схемы размещения НТО с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;

3) принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности;

4) проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. При этом органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора. Следовательно, вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, законодательством субъектов Российской Федерации, могут быть урегулированы органом местного самоуправления.

Таким образом, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут быть предусмотрены порядок и условия размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения, а также оформления соответствующих прав.

Как указано выше, в соответствии с пунктом 16 Положения № 1 размещение нестационарных торговых объектов осуществляется путем проведения открытого аукциона на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Сургута, либо без проведения аукциона в случаях размещения на новый срок нестационарного торгового объекта, ранее размещенного в том же месте, предусмотренном схемой размещения, хозяйствующим субъектом, надлежащим образом исполнявшим свои обязательства.

В силу пункта 7 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, если в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права (за исключением требований по денежному обязательству) и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено законом.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные в дело доказательства в совокупности и во взаимосвязи, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое постановление администрации является законным и принято уполномоченным лицом.

Принимая оспариваемое постановление, Администрация правомерно исходила из действующего правового регулирования и установленного Гражданским кодексом Российской Федерации запрета передачи прав и обязанностей по договору, в случае, если заключение договора возможно только путем проведения торгов.

В этом случае, заключение договора на размещение НТО без проведения аукциона, для обеспечения равенства прав и обязанностей участников спорных правоотношений, не дает права владельцу НТО неограниченно передавать свои права другим лицам, которые правом на заключение такого договора не обладают.

Согласно части 1 статьи 3 Закона № 381-ФЗ государственное регулирование торговой деятельности осуществляется посредством антимонопольного регулирования в этой области.

При этом на основании части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за рядом исключений.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно отказал Пирову Ф.М. в удовлетворении заявленных требований.

Довод автора жалобы об ограничении права административного истца как владельца НТО, в силу вышеизложенного основанием для отмены решения суда не является, так как оспариваемый акт не отменяет и не изменяет права хозяйствующего субъекта в области торговой деятельности и не возлагает на него дополнительные обязанности в сравнении с федеральным законодательством, не препятствует осуществлению торговой деятельности, в том числе заключению договора на новый срок.

Довод жалобы о необоснованном вмешательстве органа местного самоуправления в государственное регулирование торговой деятельности несостоятелен, так как оспариваемое постановление указанных вопросов не разрешает.

Утверждение в жалобе о том, что пункт 7 стати 448 Гражданского кодекса Российской Федерации касается муниципальных контрактов и государственных закупок основан на ошибочном толковании данного нормативного положения.

Довод о невозможности применения установленных оспариваемым постановлением ограничений в случае заключения договора на новый срок без проведения торгов, ввиду того, что положения пункта 7 стати 448 Гражданского кодекса Российской Федерации распространяются только на договоры, заключенные на торгах, несостоятелен, так как в соответствии с Приложением 5 к Положению о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Сургута (постановление Администрации города Сургута от 9 ноября 2017 года № 9589) заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта на прежнем, предусмотренном схемой месте, без проведения аукциона возможно только для тех хозяйствующих субъектов, у которых право на размещение этого же НТО возникло ранее по результатам проведения торгов, в силу чего, на них распространяются ограничения, предусмотренные вышеуказанным нормой Гражданского кодекса Российской Федерации и в случае заключения договора на новый срок без проведения торгов.

Являются несостоятельными доводы жалобы об игнорировании судом заключения оценки Уполномоченного по правам предпринимателя в округе о нарушении процедуры принятия постановления, а также об определении низкой степени регулирующего воздействия оспариваемого акта.

Как следует из материалов административного дела проект постановления Администрации города от 20 августа 2020 года № 5802 «О внесении изменений в постановление Администрации города от 9 ноября 2017 года № 9589 «О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Сургута» в соответствии с постановлением Главы города Сургута от 5 сентября 2017 года № 137 «Об утверждении порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, типовой формы соглашения о взаимодействии при проведении оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, оценки фактического воздействия и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов» получил низкую степень регулирующего воздействия, так как вносит изменения в форме воспроизведения положений Гражданского кодекса Российской Федерации, а также отменяет ранее предусмотренные обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, что исключало размещение данного проекта на официальном портале администрации.

По существу доводы жалобы сводятся к несогласию с выводами суда и направлены на переоценку доказательств, в то время как оснований к переоценке доказательств и установленных судом обстоятельств у судебной коллегии не имеется.

Руководствуясь статьями 194, 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Сургутского городского суда от 7 июля 2021 года в части разрешения административного искового заявления Синельникова Э.В., Мусаева А.Д. оглы, Акимова А.Н.,, Епифанова Г.В., Чеботаренок Л.Н., Гнусаревой А.А. к администрации города Сургута об оспаривании постановления, отменить, производство по делу в этой части прекратить.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции.

Председательствующий Симонович В.Г.

Судьи Назарук М.В.

Начаров Д.В.