Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Хабаровске 11 марта 2020 года дело по административному исковому заявлению прокурора Хабаровского края к Правительству Хабаровского края, Министерству социальной защиты населения Хабаровского края о признании бездействия незаконным, понуждении к совершению определенных действий,

по апелляционному представлению прокурора Хабаровского края на решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 11 ноября 2019 года.

Заслушав доклад судьи Коноплевой И.А., пояснения прокурора отдела прокуратуры Хабаровского края Криковцовой Е.Г., представителей Министерства социальной защиты населения Хабаровского края Апёнышева М.Е., Кудряшовой В.В., представителя Правительства Хабаровского края Пасечник А.А., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Хабаровского края обратился в суд с иском к Правительству Хабаровского края, Министерству социальной защиты населения Хабаровского края о признании бездействия незаконным, понуждении к совершению определенных действий, ссылаясь на то, что прокуратурой края проведена проверка исполнения законодательства, регулирующего порядок предоставления на территории края мер социальной поддержки отдельных категорий граждан в виде льготного проезда на транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения с применением микропроцессорной пластиковой карты «Социальная транспортная карта Хабаровского края», в ходе которой установлено, что согласно ст. 7.2 Закона Хабаровского края от 26.01.2005 № 254 «О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войн, семей, имеющих детей, и иных категорий граждан» (далее - Закон края № 254), вступившей в силу 01.01.2019, бесплатный проезд на транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения предоставляется в порядке и на условиях, установленных Правительством края.

Аналогичные меры социальной поддержки предусмотрены для лиц, указанных в Законах края от 26.01.2005 № 253 «О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий»; от 29.05.2013 № 283 «О присвоении звания «Ветеран труда Хабаровского края».

Правительством края принято постановление № 495-пр «О порядке и условиях предоставления отдельным категориям граждан бесплатного проезда на транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения на территории Хабаровского края».

В силу п. 2.1 Постановления № 495-пр бесплатный проезд граждан на транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения, право на предоставление которого установлено вышеуказанными Законами края, осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими перевозки водным, автомобильным, электрическим, железнодорожным транспортом общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения на территории Хабаровского края с применением микропроцессорной пластиковой карты «Социальная транспортная карта Хабаровского края».

Согласно п. 2.2. Постановления № 495-пр в 2019 году бесплатный проезд граждан на транспорте общего пользования (кроме такси) городского сообщения с применением социальной транспортной карты предоставляется на территориях городского округа «Город Хабаровск» и Хабаровского муниципального района с 01.06.2019. Вместе с тем, указанный срок предоставления мер социальной поддержки неоднократно изменялся правовыми актами Правительства края.

По состоянию на 01.10.2019 данная мера социальной поддержки на территории г. Хабаровска не реализуется, что влечет нарушение прав граждан, определенных Законом края № 254.

Поскольку органами законодательной власти Хабаровского края гарантировано право отдельных категорий граждан на бесплатный проезд на транспорте общего пользования (кроме такси) на территории г. Хабаровска, то постольку должен быть гарантирован и механизм реализации данного права в разумный срок, обеспеченный в необходимых случаях средствами эффективной судебной защиты. Длительное, не отвечающее требованиям разумности, не исполнение требований закона, не может приостанавливать реализацию права граждан на бесплатный проезд.

Так в соответствии с действующим законодательством министерство социальной защиты населения края обеспечивает контроль за организацией на территории края предоставления проезда гражданам на транспорте общего пользования с применением социальной транспортной карты.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей, жертв политических репрессий, малоимущих граждан. Обеспечение мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31.12.2004, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации и определяется принимаемыми субъектами Российской Федерации законами и иными нормативными правовыми актами.

Отсутствие возможности по реализации мер социальной поддержки в виде бесплатного проезда на транспорте общего пользования (кроме такси) на территории г. Хабаровска с применением микропроцессорной пластиковой карты «Социальная транспортная карта Хабаровского края» влечет нарушение прав граждан.

Просит признать бездействие Правительства Хабаровского края, Министерства социальной защиты населения Хабаровского края по непринятию комплекса мер, направленных на реализацию положений Закона Хабаровского края от 20.09.2018 № 360 «О внесении изменений в отдельные законы Хабаровского края», предусматривающих право отдельных категорий граждан, указанных в Законах края от 26.01.2005 № 254 «О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войн, семей, имеющих детей, и иных категорий граждан», от 26.01.2005 № 253 «О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий», от 29.05.2013 № 283 «О присвоении звания «Ветеран труда Хабаровского края» на бесплатный проезд на транспорте общего пользования (кроме такси) на территории г. Хабаровска незаконным, обязать Правительство Хабаровского края, Министерство социальной защиты населения Хабаровского края принять меры по реализации положений Закона Хабаровского края от 20.09.2018 № 360 «О внесении изменений в отдельные законы Хабаровского края», предусматривающих право отдельных категорий граждан, указанных в Законах Хабаровского края от 26.01.2005 № 254 «О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, семей, имеющих детей, и иных категорий граждан», от 26.01.2005 № 253 «О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий», от 29.05.2013 № 283 «О присвоении звания «Ветеран труда Хабаровского края» на бесплатный проезд на транспорте общего пользования (кроме такси) на территории г. Хабаровска в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решением Центрального районного суда г. Хабаровска от 11 ноября 2019 года в удовлетворении требований прокурора Хабаровского края отказано.

В апелляционном представлении прокурор Хабаровского края с постановленным по делу решением не согласен, считает его незаконным и необоснованным, вынесенным с нарушением норм материального права. Указывает, что суд ошибочно пришел к выводу о том, что принятый Порядок предоставления субсидий № 178-пр несет в себе условия согласования с перевозчиком размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот, отвечающий требованиям ч.1 ст. 20 Федерального закона № 220-ФЗ.

Судом не учтено, что предоставление льготного проезда отдельным категориям граждан возможно только при применении микропроцессорной пластиковой карты «Социальная транспортная карта Хабаровского края», которая выдается органами социальной защиты населения Хабаровского края. При этом для функционирования вышеназванной карты перевозчик должен обладать необходимым оборудованием. Данное оборудование устанавливается на транспорте общего пользования краевым оператором, с которым министерством социальной защиты населения Хабаровского края 08.04.2019 заключено соглашение. Посчитав, что наличие у одного перевозчика заключенного с министерством социальной защиты населения Хабаровского края соглашения о предоставлении субсидии, а также установленного краевым оператором оборудования, суд пришел к необоснованному выводу о достаточности принятых ответчиками мер по реализации Закона края № 360. Также суд необоснованно признал как достаточными для реализации Закона края № 360 обстоятельства, выразившиеся в проведении ответчиками неоднократных совещаний и иных организационных процедур. Просил решения суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

В возражениях на апелляционное представление министерство социальной защиты населения Хабаровского края просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Указывает, что министерством приняты все необходимые действия для установления и согласования размера субсидии с перевозчиками. Отмечает, что ни министерство, ни какой-либо иной орган публичной власти не обладает полномочиями по возложению обязанности на перевозчиков заключить соглашения о предоставлении субсидии. Перевозчик может предоставить льготы на проезд отдельным категориям граждан за свой счет. Полагает, что право граждан на получение бесплатного проезда не может быть поставлено в зависимость от согласия (несогласия) перевозчиков на заключение соответствующих договоров. Кроме того, в апелляционном представлении, а также в административном исковом заявлении не содержится сведений о том, какие именно действия не предприняты министерством в целях внедрения бесплатного проезда.

В возражения на апелляционное представление Правительство Хабаровского края просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Указывает, что органами исполнительной власти края (Правительством края министерством) выполнены все требования действующего законодательства по реализации бесплатного проезда льготным категориям граждан, установленным в Законах № 253, 254, 258. Вины министерства, в отказе отдельных перевозчиков заключить соглашения как с Оператором об осуществлении оплаты проезда по социальной транспортной карте на оборудовании Оператора, так и с министерством о предоставлении субсидии на возмещение затрат, связанных с осуществлением перевозки граждан (льготников) по социальной транспортной карте, нет. Органами исполнительной власти края предприняты все зависящие от них и исчерпывающие меры к введению в действие на общественном транспорте г. Хабаровска социальной транспортной карты. Просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Согласно ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с ч.1 ст.39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Из содержания п.1 ч.2 ст.227 КАС РФ следует, что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными возможно при установлении судом совокупности таких условий, как несоответствие этих действий, решений нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что 01.06.2019 Правительством Хабаровского края, Министерством социальной защиты населения Хабаровского края приняты меры для внедрения ЭСОП на территории г. Хабаровска, нормативные правовые и не имеющие нормативного характера акты, регулирующие вопросы внедрения ЭСОП на территории Хабаровского края в комплексе всех мер.

С целью недопущения нарушения прав льготных категорий граждан Правительством Хабаровского края принято постановление от 30.09.2019 № 393-пр, в соответствии с которым в случае, если проезд по социальной транспортной карте на территории муниципального образования не предоставляется, региональным льготникам предоставляется ежемесячная денежная выплата, федеральным льготникам - неиспользованная сумма денежных средств, зачисленная на текущий месяц, переносится на следующий месяц. Указанный правовой механизм введен Правительством в целях защиты прав граждан, которые не могут реализовать предоставленное им право бесплатного проезда в связи с отказом перевозчиков принимать к оплате социальную транспортную карту.

Таким образом, суд пришел к выводу, что Правительством Хабаровского края, Министерством социальной защиты населения Хабаровского края в рамках предоставленных полномочий принимаются все исчерпывающие меры, направленные на внедрение ЭСОП в г. Хабаровске.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд правомерно исходил из следующего.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

Законами Хабаровского края «О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий», «О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, семей, имеющих детей, и иных категорий граждан», «О присвоении звания «Ветеран труда Хабаровского края» урегулированы отношения, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающим на территории Хабаровского края.

Правительством Хабаровского края вынесено постановление от 28.12.2018 № 495-пр «О порядке и условиях предоставления отдельным категориям граждан бесплатного проезда на транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения на территории Хабаровского края», который регламентирует предоставление на территории Хабаровского края бесплатного проезда гражданам на водном, электрическом, железнодорожном, автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения с применением микропроцессорной пластиковой карты «Социальная транспортная карта Хабаровского края», право которых на данный проезд установлено законами Хабаровского края от 26.01.2005 № 253 «О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий», от 26.01.2005 № 254 «О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, семей, имеющих детей, и иных категорий граждан», от 29.05.2013 № 283 «О присвоении звания «Ветеран труда Хабаровского края».

Законодательной Думой Хабаровского края принят Закон Хабаровского края от 20.09.2018 № 360 «О внесении изменений в отдельные законы Хабаровского края», которым установлено право льготных категорий граждан на бесплатный проезд на транспорте общего пользования (кроме такси) в порядке и на условиях, установленных Правительством Хабаровского края.

Порядок и условиях предоставления отдельным категориям граждан бесплатного проезда на транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения на территории Хабаровского края утверждены постановлением Правительства Хабаровского края от 28.12.2018 № 495-пр.

В целях внедрения бесплатной электронной системы оплаты проезда с использованием социальной транспортной карты и обеспечения централизованной координации необходимых мероприятий на территории Хабаровского края Министерством социальной защиты населения Хабаровского края проведен открытый конкурс на право организации на территории Хабаровского края безналичной электронной системы оплаты проезда льготных категорий граждан.

Судом установлено, что победителем конкурса признано ООО ППБ «Новое поколение», являющееся краевым оператором, обеспечивающим внедрение, эксплуатацию и сопровождение на территории Хабаровского края ОСЭП, с которым 08.04.2019 заключено соглашение.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 30.04.2019 № 178-пр утверждён Порядок предоставления субсидий из краевого бюджета на возмещение затрат, недополученных доходов юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки льготных категорий граждан водным, автомобильным, электрическим, железнодорожным транспортом общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения с применением микропроцессорной пластиковой карты «Социальная транспортная карта Хабаровского края» утвержден механизм расчета субсидии перевозчикам.

При этом суд правомерно указал, что размер субсидии определен нормативным правовым актом, прошедшим процедуру оценки регулирующего воздействия, и предусматривает предоставление перевозчикам компенсацию 100 % недополученных доходов. В ходе проведения процедуры оценки регулирующего воздействия перевозчики не выражали несогласия с размером субсидии.

Согласно Постановлению Правительства Хабаровского края от 30.08.2019 № 343-пр, по требованию перевозчиков в постановление № 178-пр внесены изменения, в соответствии с которыми Хабаровский край принял на себя обязательство по возмещению перевозчикам как недополученных доходов в связи с предоставлением гражданам бесплатного проезда, так и затрат по оплате услуг краевого оператора в полном объеме.

Форма Соглашения о предоставлении субсидии утверждена приказом министерства от 08.05.2019 № 73-р.

В ходе проводимой работы Министерством социальной защиты населения Хабаровского края с перевозчиками, разработанной технической документацией разработаны требования к программному обеспечению ЭСОП и к оборудованию.

Вместе с тем, как следует из предоставленной в материалы дела переписки с перевозчиками, разработанной технической документацией интеграция ЭОСП должна проводится по возможности без установки дополнительного оборудования, вместе с тем, несмотря на возможность установки краевым оператором своего оборудования без проведения интеграции, перевозчики г. Хабаровска отказываются от такого способа внедрения ЭСОП.

Неоднократные согласительные процедуры к положительному результату не привели, как следует из материалов дела перевозчики г. Хабаровска отказываются заключать с Министерством социальной защиты населения Хабаровского края соглашения о предоставлении субсидий.

Суд первой инстанции установил, что, несмотря на предоставление информации перевозчикам о порядке предоставления субсидии, а также о том, что, согласно Уставу Хабаровского края, краевые законы и иные нормативные правовые акты края, принятые в пределах полномочий края, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Хабаровского края органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами, перевозчики не заключили соглашения, не представили достаточных доказательств, свидетельствующих о неправильном расчете размера субсидии с учетом себестоимости перевозок и их убыточность от предоставления отдельным категориям граждан бесплатного проезда.

Кроме того, суд первой инстанции, проанализировав положения статей 421, 426, 846, 1362 ГК РФ, п. 5 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» обоснованно пришел к выводу о том, что Министерство социальной защиты населения Хабаровского края не обладает полномочиями по понуждению перевозчиков к заключению соглашений.

Правительством Хабаровского края также принят комплекс мер к лицам, допустившим нарушения прав граждан. Данный факт установлен судом первой инстанции и не оспаривался сторонами в ходе судебного разбирательства.

Исходя из изложенного, ссылки в апелляционном представлении на то, что судом неправильно определены юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, и неверно применены нормы материального права, судебная коллегия находит несостоятельными, не основанными на материалах дела.

Выводы суда первой инстанции основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также на нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Апелляционное представление не содержит также и доводов, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, влекущих безусловную отмену судебного постановления.

Доказательства, положенные судом первой инстанции в основу своих выводов, сомнений в достоверности не вызывают.

При данных обстоятельствах судебная коллегия полагает решение суда законным и обоснованным, не подлежащим изменению, отмене.

Нарушений норм материального и процессуального закона, предусмотренных ст. 310 КАС РФ, которые являются основаниями для отмены решения суда в апелляционном порядке, судебной коллегией не установлено.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 11 ноября 2019 года - оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Хабаровского края, без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Девятый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции.

Председательствующий: И.А. Коноплева

Судьи: О.В. Герасимова

И.А. Романова