Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 4 марта 2020 года административное дело по административному исковому заявлению прокурора района имени Лазо Хабаровского края к администрации городского поселения «Рабочий поселок Переяславка»» муниципального района имени Лазо Хабаровского края о признании бездействия незаконным и возложении обязанности совершить определенные действия,

по апелляционной жалобе администрации городского поселения «Рабочий поселок Переяславка»» муниципального района имени Лазо Хабаровского края на решение суд района имени Лазо Хабаровского края от 23.12.2019,

заслушав доклад судьи Романовой И.А., пояснения прокурора Сырчиной Л.Н.,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор района имени Лазо Хабаровского края обратился к администрации городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо Хабаровского края (далее – администрация городского поселения «Рабочий поселок Переяславка») о признании незаконным бездействия администрации городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» по непринятию мер к разработке административного регламента по осуществлению муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства и возложении обязанности на администрацию городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» в течение месяца со дня вступления решения в законную силу разработать и принять меры к разработке административного регламента по осуществлению муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства.

В обоснование требований прокурор указал, что в ходе проведенной проверки установлено, что администрацией городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» нормативно-правовые акты не разрабатывались, в том числе административные регламенты по осуществлению муниципального контроля на соответствующей территории за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства. В результате главе администрации городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» ФИО1 25.09.2019 внесено представление об устранении нарушений законодательства в сфере муниципального контроля № 409/2-31-2019, которое 09.10.2019 отклонено.

Решением Совета депутатов городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» от 24.01.2018 № 317 утверждены Правила благоустройства городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо (далее – Правила благоустройства городского поселения «Рабочий поселок Переяславка»).

По мнению прокурора, контроль за соблюдением Правил благоустройства городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» осуществляется в рамках муниципального контроля.

Прокурор считает, что отсутствие в муниципальном образовании нормативно-определенного регламента проведения проверки при осуществлении муниципального контроля в сфере благоустройства нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности, в части открытости административных процедур проведения проверки, прав и обязанностей должностных лиц, осуществляющих муниципальный контроль.

Решением суда района имени Лазо Хабаровского края от 23.12.2019 административное исковое заявление прокурора района имени Лазо Хабаровского края к администрации городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо Хабаровского края удовлетворено.

Признано незаконным бездействие администрации городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо Хабаровского края, выразившееся в непринятии в установленном законом порядке административного регламента по осуществлению муниципального контроля за соблюдением Правил благоустройства городского поселения «Рабочий поселок Переяславка».

Возложена обязанность на администрацию городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо Хабаровского края в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать в установленном законом порядке административный регламент по осуществлению муниципального контроля за соблюдением Правил благоустройства городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо Хабаровского края.

В апелляционной жалобе администрация городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» просит отменить решение как незаконное. В обоснование ссылается на утверждение Порядка ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление на территории городского поселения «Рабочий поселок Переяславка», а также Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление на территории городского поселения «Рабочий поселок Переяславка», которые утверждены решением Совета депутатов городского повеления «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо № 32 от 13.12.2018. В указанном Перечне вид муниципального контроля – за соблюдением требований, установленными муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства, отсутствует. Контроль осуществляется администрацией в соответствии с законом Хабаровского края от 24.11.2010 № 49 «О наделении органов местного самоуправления Хабаровского края государственными полномочиями Хабаровского края по применению законодательства об административных правонарушениях», а, в соответствии со ст.2, а также Приложения № 3 указанного закона, городское поселение наделено государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Хабаровского каря об административных правонарушениях. Администрация считает выводы суда ошибочными, поскольку порядок и сроки подготовки материалов об административном правонарушении, а также привлечения к административной ответственности за нарушение правил благоустройства предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, в рамках которого и действует администрация городского поселения.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Согласно ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Представитель администрации городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо Хабаровского края в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещен своевременно и надлежащим образом.

Судебная коллегия, на основании ст.150 КАС РФ, рассмотрела дело в отсутствие административного ответчика.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, выслушав объяснения прокурора, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения городского поселения, в соответствии с п. 19 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ, относит утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организацию благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организацию использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (часть 2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ).

Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что по итогам проведенной прокуратурой района имени Лазо Хабаровского края проверки исполнения требований закона при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства администрацией муниципального района имени Лазо, администрациями городских и сельских поселений муниципального района имени Лазо, в том числе администрацией городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо Хабаровского края установлено, что в данном муниципальном образовании административный регламент осуществления муниципального контроля за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства, не разрабатывался.

В этой связи прокурором района имени Лазо Хабаровского края 25.09.2019 в администрацию городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» внесено представление об устранении нарушений законодательства в сфере муниципального контроля, которое 10.10.2019 главой городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» было отклонено; на требование прокурора о предоставлении информации по исполнению представления, администрация направляла сообщение от 18.09.2019, из которого следует, что муниципально-правовые акты по осуществлению муниципального контроля за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства, администрацией городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо не разрабатывались.

Исходя из установленных обстоятельств, прокурор обратился в суд с административным иском о признании бездействия администрации по непринятию мер к разработке административного регламента по осуществлению муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства незаконным с возложением соответствующей обязанности на администрацию разработать и принять меры к разработке административного регламента по осуществлению муниципального контроля за соблюдением правил благоустройства.

Разрешая указанные требования, суд первой инстанции руководствовался ст. 2, п. 19 ч. 1 ст. 14, ч. 1, 2 ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 1, 2 ст. 6 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Постановлением Правительства Хабаровского края от 27.05.2013 № 130-пр «Об утверждении Порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в муниципальных образованиях Хабаровского края», Порядком ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории городского поселения «Рабочий поселок Переяславка», утвержденным Решением Совета депутатов городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо Хабаровского края от 13.12.2018 № 32.

Проанализировав положения действующего законодательства и, установив, что принятие административных регламентов по осуществлению муниципального контроля за соблюдением Правил благоустройства на территории поселения является обязанностью органа местного самоуправления поселения, в то время как администрацией городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» административный регламент осуществления муниципального контроля за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства, не разрабатывался, достаточных мер по устранению указанных нарушений администрацией городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» не принято, суд пришел к выводу, что действия по разработке и принятию административного регламента по осуществлению муниципального контроля за Правилами благоустройства городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» не реализуются, что влечет неопределенность требований к организациям и гражданам, создает благоприятные условия для нарушения порядка осуществления муниципального контроля, прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении контрольных мероприятий.

При таких обстоятельствах, суд признал требования прокурора законными и обоснованными, подлежащими удовлетворению.

Судебная коллегия с такими выводами суда соглашается.

В соответствии с частью 4 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ органы местного самоуправления уполномочены осуществлять контроль за соблюдением муниципальных правовых актов. Частью 1 статьи 17.1 Федерального закона N 131-ФЗ также предусмотрено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения.

Согласно пункту 17 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ вопросы осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования регулируются правилами благоустройства территории муниципального образования.

Таким образом, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства относится к компетенции органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов.

Доводы жалобы об отсутствии оснований для возложения такой обязанности на администрацию, которая осуществляет контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства в соответствии с Законом Хабаровского кря от 24.11.2010 № 49 «О наделении органов местного самоуправления Хабаровского края государственными полномочиями Хабаровского края по применению законодательства об административных правонарушениях», судебной коллегией отклоняются.

Вопреки указанным доводам, частью 1 статьи 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ прямо закреплено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Решением Совета депутатов городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо Хабаровского края от 24.01.2018 № 317 утверждены правила благоустройства городского поселения «Рабочий поселок Переяславка» муниципального района имени Лазо. В ходе контроля за соблюдением Правил, администрация городского поселения, как следует из отзыва на административный иск и доводов жалобы, руководствуется исключительно положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях, которые определяют порядок привлечения к административной ответственности.

Вместе с тем, муниципальный контроль представляет, как следует из п.4 ст.2 Федерального закона № 294-ФЗ, деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Обеспечение благоустройства территории муниципального образования Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено к вопросам местного значения.

Следовательно, контроль за соблюдением правил благоустройства, действующих в муниципальном образовании, осуществляется в рамках муниципального контроля.

Из п.2 ч.2 ст.6 Федерального закона № 294-ФЗ следует, что к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 27.03.2013 № 130-пр утвержден Порядок разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в муниципальных образования Хабаровского края.

Согласно п.1.2. Порядка административный регламент - муниципальный правовой акт, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) органа местного самоуправления при осуществлении муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.

Административные регламенты разрабатываются органами местного самоуправления, к компетенции которых относится исполнение муниципальной функции (п.1.3 Порядка).

Раздел, касающийся порядка и формы контроля за исполнением административного регламента, состоит из следующих подразделов:
1) порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнению муниципальной функции, а также принятием решений ответственными должностными лицами; 2) порядок и периодичность осуществления проверок полноты и качества исполнения муниципальной функции; 3) ответственность должностных лиц за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения муниципальной функции в соответствующих сферах деятельности.

Следовательно, административный регламент направлен на оптимизацию (повышение качества) исполнения муниципальной функции, поскольку упорядочивает административные процедуры и административные действия, устраняет избыточные процедуры и административные действия, сокращает сроки проведения мероприятий по контролю, а также срок выполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения муниципальной функции, указывает об ответственности должностных лиц за несоблюдением ими требований административного регламента при выполнении административных процедур или административных действий, устанавливает последовательность и срок выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, последовательность действий должностных лиц при проведении муниципального контроля, в том числе при проведении проверок, порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа местного самоуправления, их должностными лицами, взаимодействия органа местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, органами государственной власти и иными органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля.

В этой связи, доводы жалобы о том, что ответственность за нарушение правил благоустройства предусмотрена ст.37.1 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях, порядок и сроки подготовки материалов об административном правонарушении, а также привлечение к административной ответственности за нарушение Правил благоустройства предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях РФ, и что данные обстоятельства свидетельствуют об осуществлении муниципального контроля администрацией, судебная коллегия отклоняет.

Проведение муниципального контроля не равнозначно подготовке материалов по делу об административном правонарушении при совершении противоправного, виновного действия (бездействия) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст.2.1 КоАП РФ). Муниципальный контроль устанавливает порядок проведения проверок, сроки и последовательность административных процедур (действий) органа местного самоуправления при осуществлении муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.

В пунктах 3 и 3.1 статьи 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" перечислены виды контроля, на которые нормы федерального закона не распространяются. Контроль за соблюдением правил благоустройства муниципального образования в данных пунктах не назван.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об удовлетворении административного иска. Мотивы, по которым суд пришел к заключению о необходимости удовлетворения требований прокурора, подробно изложены в решении со ссылками на соответствующие нормы законодательства.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат обстоятельств, свидетельствующих о нарушении судом норм материального и процессуального права, сводятся фактически к несогласию с той оценкой, которую исследованным по делу доказательствам дал суд первой инстанции, в связи с чем, не могут повлечь отмену обжалуемого решения.

Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение суда района имени Лазо Хабаровского края от 23 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского поселения «Рабочий поселок Переяславка»» муниципального района имени Лазо Хабаровского края – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Девятый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции.

Председательствующий О.В.Герасимова

Судьи И.А.Коноплева

И.А.Романова