Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению административного истца Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области к административному ответчику прокурору Верхнехавского района Воронежской области, прокуратуре Воронежской области о признании незаконным представления прокурора Верхнехавского района Воронежской области Шелаева С.С. от 09.10.2020 №2-2-2020 «Об устранении нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля», по апелляционной жалобе представителя прокуратуры Воронежской области и прокурора Верхнехавского района Воронежской области Проскуриной С.Н. на решение Новоусманского районного суда Воронежской области от 26 февраля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Доровских И.А., исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, выслушав представителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области Дубкову О.В., представителя прокуратуры Воронежской области и прокурора Верхнехавского района Воронежской области Бойкова Р.В., судебная коллегия,

(судья Беляева И.О.)

У С Т А Н О В И Л А:

Административный истец Управление Росреестра по Воронежской области (далее Управление) обратилось в суд к административному ответчику прокурору Верхнехавского района Воронежской области Шелаеву С.С. о признании незаконным представления прокурора Верхнехавского района Воронежской области Шелаева С.С. от 09.10.2020 №2-2-2020 «Об устранении нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля» в части предложения принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, выразившихся в направлении Новоусманским межмуниципальным отделом Управления Росреестра по Воронежской области заявления от 01.09.2020 №04-03/07/16-028 в прокуратуру Верхнехавского района с целью согласования проведения внеплановой выездной проверки в отношении Индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО1, признании не подлежащим исполнению пункт 1 и пункт 2 резолютивной части представления прокурора от 09.10.2020 №02-2-2020, в связи с фактом направления Новоусманским межмуниципальным отделом Управления Росреестра по Воронежской области заявления от 01.09.2020 №04-03/07/16-028 в прокуратуру Верхнехавского района с целью согласования проведения внеплановой выездной проверки в отношении индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО1

В обоснование заявленных требований административный истец указывал на то, что 15.10.2020 в Управление Росреестра по Воронежской области (далее - Управление) через структурное подразделение - Новоусманский межмуниципальный отдел поступило представление прокурора Верхнехавского района Воронежской области Шелаева С.С. (далее - прокурор) от 09.10.2020 № 2-2-2020 «Об устранении нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля».

Согласно данного представления, прокурором расценено как не соответствующее требованиям законодательства заявление Новоусманского межмуниципального отдела от 01.09.2020 04-03/07/16-028 в прокуратуру Верхнехавского района с целью согласования проведения внеплановой выездной проверки в отношении индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО1, так как в мотивировочной части этого заявления и приложенных копиях обращений ФИО2 изначально не содержалось сведений, свидетельствующих о фактах причинения или угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также иных обстоятельств, могущих служить основанием для проведения проверки субъектов предпринимательства.

В согласовании проверки на основании заявления Новоусманского межмуниципального отдела от 01.09.2020 было отказано.

Управление считает вынесенное прокурором представление незаконным, так как сам по себе факт направления в прокуратуру заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки не нарушает требований, установленных частью 1.1 статьи 26.2 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 №438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 1 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Нарушением требований законодательства в сфере организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей явилось бы проведение внеплановой проверки без согласования с органами прокуратуры либо вопреки отказу органов прокуратуры в согласовании ее проведения.

Отказ органа прокуратуры в согласовании проведения внеплановой проверки по мотивам подпункта 2 пункта 8 указанного приказа – отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки, предусмотренных подп. «а» и «б» п.2 ч.2 ст.10 Федерального закона №294 ФЗ – имеет оценочный характер.

Законность действий должностного лица Управления не может ставиться в зависимость от несовпадения мнения должностных лиц Управления с органами прокуратуры в оценках фактических обстоятельств, на которых заявитель, в рассматриваемом случае ФИО2, требовала проведения проверки в отношении индивидуального предпринимателя.

Протокольным определением суда первой инстанции к участию в деле в качестве соответчика была привлечена прокуратура Воронежской области.

Решением Новоусманского районного суда Воронежской области от 26 февраля 2021 года административное исковое заявление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области удовлетворено, признано незаконным представление прокурора Верхнехавского района Воронежской области Шелаева С.С. от 09.10.2020 №2-2-2020 «Об устранении нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля» в части предложения принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, выразившихся в направлении Новоусманским межмуниципальным отделом Управления Росреестра по Воронежской области заявления от 01.09.2020 №04-03/07/16-028 в прокуратуру Верхнехавского района с целью согласования проведения внеплановой выездной проверки в отношении Индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО1; признано не подлежащим исполнению пункт 1 и пункт 2 резолютивной части представления прокурора от 09.10.2020 №02-2-2020, в связи с фактом направления Новоусманским межмуниципальным отделом Управления Росреестра по Воронежской области заявления от 01.09.2020 №04-03/07/16-028 в прокуратуру Верхнехавского района с целью согласования проведения внеплановой выездной проверки в отношении индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО1

В апелляционной жалобе представителя прокуратуры Воронежской области и прокурора Верхнехавского района Воронежской области Проскуриной С.Н. ставится вопрос об отмене названного решения районного суда от 26 февраля 2021 года, как незаконного и необоснованного, и о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении исковых требований.

В судебном заседании представитель прокуратуры Воронежской области и прокурора Верхнехавского района Воронежской области Бойков Р.В. доводы апелляционной жалобы поддержал, просил ее удовлетворить, представитель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области Дубкова О.В. возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, просила оставить решение районного суда без изменения.

Исследовав материалы дела, выслушав представителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области Дубкову О.В., представителя прокуратуры Воронежской области и прокурора Верхнехавского района Воронежской области Бойкова Р.В., обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ч.1 ст.308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии с частью 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких оснований для отмены обжалуемого судебного акта в апелляционном порядке по доводам апелляционных жалоб и изученным материалам административного дела, по мнению судебной коллегии, не имеется. При этом судебная коллегия исходит из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в Управление Росреестра по Воронежской области поступили обращения ФИО2 от 10.08.2020, входящий номер 1235-16/18-20 и 1235-15/18-20, которые содержали информацию о самовольном занятии индивидуальным предпринимателем, главой КФХ ФИО1 земельных участков по адресу: <адрес>, земельный участок находится в центральной части кадастрового квартала №, кадастровый № и по адресу: <адрес>, земельный участок находится в центральной части кадастрового квартала №, кадастровый номер №.

Из обращения ФИО2 также следовало, что ей наносится имущественный вред. При этом, обращение ФИО2 содержало, в том числе, информацию о возможных противоправных действиях главы КФХ ФИО1, имевших место в связи с ее правами на указанные земельные участки.

В целях проверки доводов, содержащихся в обращениях ФИО2, заместителем начальника Новоусманского межмуниципального отдела Управления Росреестра по Воронежской области 01.09.2020 было вынесено мотивированное представление на имя заместителя руководителя Управления Росреестра по Воронежской области о необходимости проведения внеплановой выездной проверки в отношении индивидуального предпринимателя, главы КФХ ФИО1 на земельных участках по адресу: <адрес> и по адресу: <адрес>.

Распоряжением от 02.09.2020 №04-03/07/49-110-р заместителя руководителя главного государственного инспектора Воронежской области по использованию и охране земель ФИО3 была назначена внеплановая выездная проверка в отношении ИП ФИО1 Задачей проверки являлось установление возможных нарушений требований земельного законодательства РФ, признаки которых указаны в обращениях ФИО2 от 10.08.2020 вх. №1235-15/18-20, №1235-16/18-20, №1235-12/18-20 от 03.07.2020, №1235-13/18-20 от 13.07.2020, №1235-14/18-20 от 04.08.2020.

Новоусманским межмуниципальным отделом Управления Росреестра по Воронежской области 02.09.2020 в прокуратуру Верхнехавского района Воронежской области с целью согласования проведения внеплановой выездной проверки в отношении индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО1 было направлено заявление с просьбой дать указанное согласие.

Решением прокурора Верхнехавского района Воронежской области от 03.09.2020 в согласовании проверки на основании указанного заявления, было отказано.

15.10.2020 в Управление Росреестра по Воронежской области (далее - Управление) через структурное подразделение - Новоусманский межмуниципальный отдел поступило представление прокурора Верхнехавского района Воронежской области Шелаева С.С. от 09.10.2020 № 2-2-2020 «Об устранении нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля».

Согласно данного представления прокурором расценено как не соответствующее требованиям законодательства заявление Новоусманского межмуниципального отдела от 01.09.2020 04-03/07/16-028 в прокуратуру Верхнехавского района с целью согласования проведения внеплановой выездной проверки в отношении индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства ФИО1, так как в мотивировочной части этого заявления и приложенных копиях обращений ФИО2 изначально не содержалось сведений, свидетельствующих о фактах причинения или угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также иных обстоятельств, могущих служить основанием для проведения проверки субъектов предпринимательства.

В то же время, согласно статье 71 Земельного кодекса Российской Федерации государственный земельный надзор осуществляется как в отношении индивидуальных предпринимателей, так и в отношении граждан (пункт 1). При осуществлении государственного земельного надзора в отношении этих лиц применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом (пункт 4).

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является федеральным органом исполнительной власти, выполняющим, в том числе функции государственного земельного надзора.

Порядок выполнения контрольной функции в области исполнения земельного законодательства органами Росреестра регламентирован положениями ст.71, 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также Административного регламента, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 20.07.2015 №486 (далее – Административный регламент).

На основании п.65 Административного регламента после согласования с органом прокуратуры проводится только внеплановая (выездная и документарная) проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по основаниям, указанным в подпункте «в» подпункта 2 пункта 64 Административного регламента (по мотивированному представлению должностного лица Росреестра (территориального органа) по результатам рассмотрения или предварительной проверки поступивших в Росреестр (территориальный орган) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, местного самоуправления, а также средств массовой информации о фактах нарушения имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан) и подпункта 3 пункта 64 Административного регламента (выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность).

В силу положений пункта 7 статьи 71.1 Земельного кодекса РФ внеплановая проверка индивидуальных предпринимателей по основаниям, указанным в подпунктах 2 и 3 пункта 6 статьи 71.1 Земельного кодекса РФ, проводится органом государственного земельного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, являющегося предметом внеплановой проверки.

Таким образом, Земельным кодексом РФ регламентирована процедура проведения внеплановой проверки в отношении индивидуального предпринимателя и гражданина в части, касающейся согласования проведения проверки с органами прокуратуры.

Действительно, Постановлением Правительства РФ от 03.04.2020 №438 утверждены особенности осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора) в отношении субъектов предпринимательской деятельности, в соответствии с которыми внеплановые проверки проводятся по основаниям, указанным в пп.1, 5 данного постановления Правительства РФ.

Пунктом 1 указанного постановления установлено, что в 2020 году основаниями для проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных к субъектам малого и среднего предпринимательства, являются факты причинения вреда жизни, здоровью граждан или угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и проведение которых согласовано органами прокуратуры; внеплановые проверки, назначенные в целях проверки исполнения ранее выданного предписания о принятии мер, направленных на устранение нарушений, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, проведение которых согласовано органами прокуратуры; внеплановые проверки, проводимые на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Согласно пункту 2 постановления об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установлено, что в 2020 году при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не указанных в пункте 1 настоящего постановления, проводятся только: внеплановые проверки, указанные в пункте 1 настоящего постановления;

Общие требования к организации проведению внеплановой проверки установлены статьей 10 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Частью 5 данной статьи предусмотрено, что внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах «а», «б» и «г» пункта 2, пункте 2.1 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Как следствие, действия административного истца в части направления соответствующего заявления в органы прокуратуры о согласовании проведения внеплановой проверки являлись законными, поскольку были предприняты в соответствии с установленным законом порядком.

Исходя из вышеизложенного, судебная коллегия считает законным и обоснованным выводы суда первой инстанции о том, что факт обращения в органы прокуратуры административного истца не мог расцениваться как нарушение со стороны истца действующего законодательства регламентирующего проведение внеплановых проверок.

При этом, по смыслу вышеприведенных норм права, принятие решения о наличии оснований для проведения внеплановой проверки относится к полномочиям органов прокуратуры, а заявление о согласовании проверки в любом случае носит предположительный характер.

Несовпадение же мнения должностных лиц Управления с выводами районной прокуратуры в оценках фактических обстоятельств, на которых заявитель, в рассматриваемом случае ФИО2, требовала проведения проверки в отношении индивидуального предпринимателя не нарушает принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установленных статьей 3 Закона о защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Кроме того, как усматривается из содержания заявления о согласовании проведения внеплановой проверки, основанием ее проведения, помимо обращения в Управление ФИО2, являлось также проведение контрольных мероприятий согласно письма прокуратуры от 28.07.2020 направленных на устранение ранее выявленных нарушений ИП ФИО1, что также согласуется с положениями пункта 1 Постановлением Правительства РФ от 03.04.2020 №438

Также судебная коллегия считает необходимым отметить, что после внесения оспариваемого представления в Управление Росреестра по Воронежской области поступило требование прокуратуры Воронежской области о проведении внеплановой проверки от 01.10.2020 №7/2-453-2018 (вх.№36-2394 от 01.10.2020) в отношении индивидуального предпринимателя - главы КФХ ФИО1

Основанием для направления требования явилось обращение в прокуратуру ФИО2, основанное на тех же фактах, которые ФИО2 сообщала административному истцу в своих заявлениях и которые послужили основанием для направления в прокуратуру Верхнехавского района Воронежской области заявления о согласовании проведения внеплановой проверки от 02.09.2020

При этом как указано в требовании внеплановую проверку необходимо было провести в порядке предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», нарушений требование которого вменялось административному истцу в оспариваемом представлении, что в свою очередь, по мнению судебной коллегии также свидетельствует о правомочности действий истца связанных с направлением в прокуратуру заявления о согласовании проведения внеплановой проверки.

Кроме того, в рамках осуществления надзора за исполнением законов в соответствии с частью 3 статьи 22 Федерального Закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон № 2202-1), прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, в том числе вносит представление об устранении нарушений закона.

На основании п.1 ст.21 Закона № 2202-1 при реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами контроля, их должностными лицами, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в соответствии со ст. 22 указанного федерального закона.

Согласно п.1 ст.24 Закона № 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как усматривается из оспариваемого представления, административному истцу предлагалось рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры и принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих.

В то же время, представление должностного лица, в данном случае прокурора Верхнехавского района Воронежской области, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения, при этом содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Разрешая заявленные административным истцом Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области требования о признании незаконным представления прокурора Верхнехавского района Воронежской области от 09.10.2020 №2-2-2020, и удовлетворяя их, суд первой инстанции, проанализировав материалы дела и нормы действующего законодательства, пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое представление в целом носит принудительный, властно-распорядительный характер, но при этом не содержит конкретные меры устранения нарушений закона, а следовательно, является неисполнимым.

Доводы представителя прокуратуры Бойкова Р.В. о том, что требования пункта 1 оспариваемого представления относится к устранению допущенных нарушений при проведении проверки в отношении МКДОУ «Детский сад общеразвивающего вида №1, являются несостоятельными поскольку, как указано выше, указанный пункт представления не конкретизирован, что не позволяет сделать вывод об его отнесении к какому либо конкретному выявленному нарушению действующего законодательства.

Таким образом, судебная коллегия полагает, что доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами районного суда и не содержат фактов, которые не были проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает необходимым исключить из мотивировочной части решения суда первой инстанции вывод о том, что отказ органа прокуратуры в согласовании проведения внеплановой проверки по мотивам подпункта 2 пункта 8 указанного приказа – отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки, предусмотренных подп. «а» и «б» п.2 ч.2 ст.10 Федерального закона №294 ФЗ – имеет оценочный, предположительный характер, поскольку само по себе решение прокуратуры Верхнехавского района Воронежской области от 03.09.2020 об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки, в том числе его законность и обоснованность, не являлось предметом рассмотрения в рамках настоящего административного дела.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия,

О П Р Е Д Е Л И Л А:

исключить из мотивировочной части решения Новоусманского районного суда Воронежской области от 26 февраля 2021 года суждения суда о том, что отказ органа прокуратуры в согласовании проведения внеплановой проверки имеет оценочный, предположительный характер.

Решение Новоусманского районного суда Воронежской области от 26 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя прокуратуры Воронежской области и прокурора Верхнехавского района Воронежской области Проскуриной С.Н. – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу в день его принятия и может быть обжаловано в Первый кассационной суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: