Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Ярославле гражданское дело по апелляционным жалобам Правительства Ярославской области, департамента жилищно-коммунального комплекса Ярославской области, мэрии г. Ярославля, Санниковой К.А. на решение Кировского районного суда г. Ярославля от 18 октября 2016 года, которым постановлено:

«Исковые требования прокурора Фрунзенского района г.Ярославля удовлетворить частично.

Возложить на Правительство Ярославской области обязанность включить работы по адаптации многоквартирного дома <данные изъяты> для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения в комплекс мероприятий по повышению уровня доступности и качества приоритетных объектов и услуг для инвалидов и других маломобильных групп населения региональной программы «Доступная среда» на 2012-2016 годы.

Возложить на департамент жилищно - коммунального комплекса Ярославской области, мэрию г.Ярославля обязанность организовать финансирование и выполнение работ по адаптации многоквартирного дома <данные изъяты> для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения в течение 6 месяцев после вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Правительства Ярославской области, департамента жилищно-коммунального комплекса Ярославской области, мэрии г. Ярославля в пользу Санниковой К.А. стоимость составления строительно-технического заключения в сумме <данные изъяты> рублей с каждого».

Заслушав доклад судьи Поздняковой Т.В., судебная коллегия

установила:

Постановлением Правительства Ярославской области №770- п от 10 октября 2011 года утверждена региональная программа «Доступная среда». В рамках данной программы на 2012-2015 годы было запланировано осуществление мероприятий по оборудованию объектов жилищного фонда и дворовых территорий для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения. В целях реализации указанного акта постановлением мэрии г.Ярославля №1401 от 02 июля 2012 года была утверждена долгосрочная целевая программа «Доступная среда» на 2012- 2015 годы, одним из мероприятий, предусмотренных данной программой являлось оборудовании объектов жилищного фонда и дворовых территорий для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения. Финансирование мероприятий, заложенных в программы, как следует их текста программ, осуществлялось за счет средств федерального бюджета, поступающих в бюджет Ярославской области в виде субсидий, собственных средств регионального и местных бюджетов и внебюджетных источников. Реализация мероприятий программ в части оборудования объектов жилищного фонда и дворовых территорий для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения осуществлялась посредством предоставления из областного бюджета субсидии Региональному фонду содействия капитальному ремонту многоквартирных домов Ярославской области. Условия предоставления и распределения средств Регионального фонда содействия капитальному ремонту многоквартирных домов Ярославской области (далее фонд), полученных из областного бюджета, между муниципальными образованиями области определены соответствующим порядком, утверждаемым попечительским советом фонда. Согласно п. 1.2 Порядка предоставления и распределения средств фонда, полученных за счет средств областного бюджета на адаптацию объектов жилищного фонда и дворовых территорий с учетом потребностей инвалидов, испытывающих трудности в передвижении в соответствии с областной целевой программой «Доступная среда» на 2012-2015 годы, утвержденного попечительским советом фонда (далее Порядок), средства регионального фонда на выполнение указанных мероприятий могли быть предоставлены исключительно организациям, осуществляющим управление объектом жилищного фонда. Для предоставления средств требовалось: принятия муниципальным образованием муниципальной адресной программы, утверждение паспортов доступности объектов жилищного фонда для инвалидов и других маломобильных групп населения, формирование муниципальным образованием реестра доступности объектов жилищного фонда, наличия решения общего собрания собственников помещений многоквартирного дома о согласии с проведением мероприятий по адаптации и выборе уполномоченного лица, готовность муниципального образования произвести софинансирование мероприятий (п.3.1-3.5 Порядка). Согласно п.5.6- 5.7 Порядка непосредственно для финансирования мероприятий на конкретном орган местного самоуправления должен был представить в фонд заявку и ряд документов, в случае одобрения попечительским советом фонда заявки, он должен был заключить с организацией, которая осуществляла функции управления домом, договор о финансировании работ, при этом данная организация должна была являться их заказчиком.

Постановлением мэрии г.Ярославля от 23 декабря 2013 №3008 в развитие указанного Порядка был утвержден «Порядок предоставления субсидии на возмещение затрат по оборудованию объектов жилищного фонда и дворовых территорий для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения с участием средств фонда».

июля 2015 года собственниками помещений в многоквартирном доме № 10 по ул. Корабельная г. Ярославля на общем собрании было принято решение о проведении на доме мероприятий по его адаптации для маломобильных групп населения. НАО «Управдом Фрунзенского района» в фонд была направлена соответствующая заявка, которая была утверждена попечительским советом фонда 15 марта 2015 года.

июля 2015 года между Региональным фондом и НАО «Управдом Фрунзенского района» был заключен договор № 10/2015 о предоставлении субсидии на возмещение затрат по адаптации многоквартирного дома № 10 по ул. Корабельная г.Ярославля для маломобильных групп населения.

Работы по адаптации указанного многоквартирного дома для маломобильных групп населения планировалось провести в 2015 году, однако, ввиду того, что подрядчик на выполнение работ по составлению проектно-сметной документации на выполнение работ по адаптации многоквартирного <адрес> для маломобильных групп населения определен не был, мероприятия по адаптации выполнены не были.

Дополнительным соглашением № 1 от 25.12.2015 года, заключенным между Региональным фондом и НАО «Управдом Фрунзенского района»

дом 10 по ул. Корабельная г. Ярославля был исключен из объектов жилищного фонда, предусмотренных договором № 10/2015 от 29.07.2015

Постановлением Правительства Ярославской области от 28 апреля 2016 года №514- п в постановление №770- п от 10 октября 2011 года были внесены изменения, срок реализации программы был продлен на 2016 год, однако мероприятия по оборудованию объектов жилищного фонда и дворовых территорий для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения на 2016 года не запланированы.

Прокурор Фрунзенского района г.Ярославля с подобными действиями органов местного самоуправления г.Ярославля и органов государственной власти Ярославской области не согласен. В интересах истицы Санниковой К.А., являющейся инвалидом 1 группы и относящейся к маломобильным группам населения, проживающей в доме № 10 по ул. Корабельная г.Ярославля, обратился в суд с иском, в котором с учетом уточнений заявленных требований просит возложить на Правительство Ярославской области, мэрию г.Ярославля обязанность включить работы по адаптации многоквартирного дома <адрес> для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения в комплекс мероприятий по повышению уровня доступности объектов жилищного фонда и дворовых территорий для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения региональной программы «Доступная среда» на 2012-2016 годы, возложить на департамент труда и социальной поддержки населения Ярославской области, департамент жилищно - коммунального комплекса Ярославской области, мэрию г.Ярославля организовать финансирование и выполнение работ по адаптации многоквартирного дома №60 по ул.Которольсная набережная г.Ярославля для инвалидов и других маломобильных групп населения с ограниченными возможностями передвижения, в том числе с обустройством пандуса перед входом в здание и механического подъемника внутри подъезда № 1 дома, в течении 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционных жалобах правительства Ярославской области, департамента жилищно-коммунального комплекса Ярославской области, мэрии г. Ярославля ставится вопрос об отмене решения с принятием по делу нового решения – об отказе в иске. Доводы жалобы сводятся к несоответствию выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушению норм материального права.

В апелляционной жалобе Санниковой К.А. ставится вопрос об изменении решения суда. Доводы жалобы сводятся к несоответствию выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы, обсудив их, изучив материалы дела, заслушав представителя Правительства Ярославской области по доверенности Фирсову А.Н., представителя Департамента жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области по доверенности Берсеневу Н.В. в поддержание доводов жалоб, прокурора Шведун О.С., возражавшую против удовлетворения апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что, включив в программу «Доступная среда» на 2012-2015 годы данного рода мероприятия, правительство Ярославской области приняло на себя определенные публично - правовые обязательства перед нуждающейся в социальной защите группой граждан. Эти мероприятия не были выполнены исключительно по вине органов государственной власти Ярославской области, которые ненадлежащим образом, с нарушением действующего законодательства организовывали их реализацию и не проконтролировали исполнение, так как правительство Ярославской области делегировало Фонду, который является некоммерческой организацией и в систему органов государственной власти не входит, право определять критерии, порядок предоставления и расходования выделяемых на реализацию Программы денежных средств.

По мнению суда первой инстанции, указанное положение Программы противоречит статьям 72,76 Конституции РФ, статьям 17,22 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьям 45,54, 58 Устава Ярославской области, статьям 2,3,10 Закона Ярославской области №40-з от 03 ноября 2010 года «О правовых актах Ярославской области», статье 5 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Порядок предоставления и распределения средств, утвержденный попечительским советом Фонда, не имел для граждан и организаций обязывающего значения, что привело к тому, что при отказе НАО «Управдом Фрунзенского района» от выполнения функций заказчика, реализация программных мероприятий стала невозможна.

При этом суд также исходил из того, что вмешательство в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в данном случае является единственным способом защиты граждан.

Указанные выводы суда первой инстанции несостоятельны ввиду следующего.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В целях формирования доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных групп населения, повышения доступности и качества государственных услуг в области реабилитации инвалидов и их интеграции в полноценные общественные отношения, во исполнение постановления правительства Российской Федерации от 17 марта 2011 г. № 175 "О государственной программе Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы", постановления правительства области от 03 мая 2011 № 342-п "О концепции областной целевой программы "Доступная среда" на 2012 - 2015 годы" постановлением правительства Ярославской области от 10 октября 2011 № 770-п правительством Ярославской области утверждена региональная программа "Доступная среда" на 2012 - 2015 годы (далее – Программа).

Пунктом 2 указанного постановления рекомендовано органам местного самоуправления муниципальных образований области разработать и принять аналогичные программы по формированию доступной среды для инвалидов.

Целью Программы является, в том числе, и адаптация объектов жилищного фонда и дворовых территорий с учетом потребности инвалидов, испытывающих трудности в передвижении.

В соответствии с условиями Программы ее реализация
осуществляется ответственным исполнителем Программы - департаментом труда и
социальной поддержки населения Ярославской области; соисполнителем
Программы в части адаптации объектов жилищного фонда - департаментом жилищно-коммунального комплекса Ярославской области.

Реализация мероприятий в указанной части осуществляется посредством предоставления из областного бюджета субсидии Региональному фонду содействия капитальному ремонту многоквартирных домов Ярославской области (далее – Фонд) в соответствии с порядком предоставления, согласно которому Фонд предоставленные из областного бюджета субсидии распределяет между муниципальными образованиями области в соответствии с порядком, утвержденным попечительским советом Фонда от 20.12.2012 года, на основании одобренных попечительским советом списков многоквартирных домов для проведения мероприятий по адаптации, представленных органами местного самоуправления области, а также средства Фонда предоставляются управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативам, иным специализированным кооперативам (далее - заказчикам) на основании договоров, заключенных Фондом с заказчиками, а также предоставление заказчикам средств местных бюджетов на основании соответствующих договоров.

В целях реализации Программы постановлением мэрии г.Ярославля от 02 июля 2012 № 1401 была утверждена долгосрочная целевая программа «Доступная среда» на 2012-2015 годы, направленная на формирование доступной среды жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных групп населения, предусматривающая в своем составе мероприятия по адаптации жилищного фонда (действующая редакция утверждена постановлением мэрии г.Ярославля от 17 октября 2013 № 2435), наличие которой является одним из условий участия муниципального образования области в Программе.

Финансирование программы осуществлялось за счет средств Фонда (95%) и бюджета города Ярославля ( 5%).

Дом № 10 по ул. Корабельная г.Ярославля был включен в список многоквартирных домов, подлежащих адаптации, одобренный попечительским советом Фонда.

Постановлением правительства Ярославской области от 28.04.2016 № 514-п «О внесении изменений в постановление Правительства области от 10.10.2011 № 770-п» внесены изменения в Региональную программу «Доступная среда» на 2012-2015, в соответствии с которыми изменен перечень мероприятий программы и продлен срок действия программы на 2016 год. Мероприятий по адаптации многоквартирных домов для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения, как и их финансирование на 2016 год, не предусмотрено.

Таким образом, исковые требования прокурора основаны на положениях Региональной программы «Доступная среда» на 2012-2015, срок действия которой на момент обращения прокурора в суд истек.

При этом обязанность включить работы по адаптации многоквартирного дома в комплекс мероприятий по повышению уровня доступности и качества приоритетных объектов и услуг для инвалидов и других маломобильных групп населения Программы противоречит ее механизму, так как реализация мероприятий в части оборудования объектов жилищного фонда и дворовых территорий для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения осуществляется посредством предоставления из областного бюджета субсидии Фонду в соответствии с порядком предоставления и распределения средств Фонда, полученных из областного бюджета.

Нормативно-правовой акт, утвердивший региональную программу «Доступная среда» на 2012 - 2015 годы», а также изменения в нее в установленном законом порядке оспорены не были.

Согласно пункту 2 статьи 20 КАС РФ областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, пояснений сторон, положения Программы в части возложения на органы управления Фонда полномочий по утверждению порядка предоставления и распределения средств Фонда, полученных из областного бюджета, реализовывалась согласно закрепленному в ней механизму.

Таким образом, суждения суда первой инстанции о том, что положения Программы не соответствуют действующему законодательству в части установления механизма реализации мероприятий по адаптации объектов жилищного фонда и дворовых несостоятельны, так как находятся вне пределов его компетенции.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» государственные и муниципальные расходы, в том числе, на обеспечение условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур осуществляются в пределах бюджетных ассигнований, ежегодно предусматриваемых на эти цели в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации. Расходы на проведение указанных мероприятий, не относящиеся к государственным и муниципальным расходам, осуществляются за счет других источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 9.1 Закона Ярославской области от 28.06.2013 № 32-з «Об отдельных вопросах организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории Ярославской области» обеспечение условий доступности для инвалидов общего имущества в многоквартирных домах путем финансирования услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в рамках реализации соответствующих государственных и муниципальных программ.

На основании статей 28 и 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципе самостоятельности бюджетов, который означает право органов исполнительной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов. В соответствии с пунктом 2 ст.172 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление проектов бюджетов основывается, в том числе на государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ).

Размер бюджетных ассигнований областного бюджета на реализацию Региональной программы на 2015 год был установлен Законом Ярославской области от 25.12.2014 № 85-з «Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». Финансирование мероприятий по адаптации многоквартирных домов для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения на 2016 год не предусмотрено.

Расходы на проведение мероприятий по адаптации многоквартирных домов для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения на 2016 год бюджетом города Ярославля также не предусмотрены.

Согласно принципу конституционного строя Российской Федерации, закрепленному статьей 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Органы судебной власти являются правоприменительными и не могут выполнять функцию законодательной власти.

Таким образом, решение суда о возложении на правительство Ярославской области обязанности включить работы по адаптации многоквартирного дома для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения в комплекс мероприятий региональной программы «Доступная среда» на 2012-2016 годы, а также возложить на департамент жилищно-коммунального комплекса Ярославской области, мэрию г. Ярославля обязанность организовать финансирование и выполнение работ по адаптации многоквартирного <данные изъяты> для инвалидов с ограниченными возможностями передвижения направлено на изменение объема бюджетных ассигнований, предусмотренных бюджетным законодательством.

В силу чего создание указанного механизма защиты нарушенных прав и законных интересов неопределенного круга лиц выходит за пределы полномочий суда, поскольку урегулирование отношений в данной ситуации требует создание новой нормы права, что является правотворческой функцией законодательных органов власти.

Следовательно, возложение обязанностей по финансированию указанных мероприятий в рамках комплекса мероприятий региональной программы «Доступная среда» на 2012-2016 годы без учета особенностей порядка формирования статей бюджета, судебная коллегия расценивает как вмешательство в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению установленных полномочий.

В соответствии с частью 3 статьи 196 ГПК РФ суд принимает решение по заявленным истцом требованиям.

При установленных обстоятельствах правовых оснований для удовлетворения исковых требований прокурора у суда первой инстанции не имелось, в связи с чем, принятое решение подлежит отмене с принятием нового решения - об отказе в удовлетворении иска.

С учетом наличия вышеприведенных оснований для отмены принятого решения, оснований для изменения решения суда указанием на возложение на ответчика обязанности установить пандус перед входом в здание и механический подъемник, о чем просит Санникова К.А. в апелляционной жалобе, не имеется, апелляционная жалоба Санниковой К.А. подлежит оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьей 328 ГПК РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Кировского районного суда г. Ярославля от 18 октября 2016 года отменить.

Принять по делу новое решение.

В удовлетворении исковых требований прокурора Фрунзенского района г.Ярославля отказать.

Апелляционную жалобу Санниковой К.А. на решение Кировского районного суда г. Ярославля от 18 октября 2016 года оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи