Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Хозаевой Р.М., действующей по доверенности от 23 июля 2014 года, представителя Совета местного самоуправления Эльбрусского муниципального района Апсуваева Д.Р., действующего по доверенности №07-5 от 16 января 2014 года,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Блохиной Е.П. гражданское дело по заявлению прокурора Эльбрусского района КБР о признании постановления главы администрации Эльбрусского муниципального района от 15 ноября 2013 года №155 незаконным с момента вступления нормативного правового акта в законную силу и возложении на Совет местного самоуправления Эльбрусского муниципального района обязанности разработать Порядок управления и распоряжения имуществом, в том числе земельными участками,

по апелляционной жалобе представителя Совета местного самоуправления Эльбрусского муниципального района на решение Эльбрусского районного суда КБР от 12 мая 2014 года,

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор Эльбрусского района КБР обратился в суд заявлением, в котором просил признать постановление главы администрации Эльбрусского муниципального района от 15 ноября 2013 года №155 «Вопросы распоряжения земельными участками на территории Эльбрусского муниципального района» противоречащим закону, отменить его, признав недействующим с момента вступления в законную силу решения суда; обязать Совет местного самоуправления Эльбрусского муниципального района в кратчайший срок разработать в соответствии с действующим федеральным законодательством, Уставом Эльбрусского муниципального района Порядок управления и распоряжения имуществом, в том числе земельными участками.

В дальнейшем прокурор уточнил требования и просил признать постановление главы администрации Эльбрусского муниципального района № 155 от 15 ноября 2013 года «Вопросы распоряжения земельными участками на территории Эльбрусского муниципального района» незаконным полностью с момента вступления данного нормативного правового акта в законную силу; возложить на Совет местного самоуправления Эльбрусского муниципального района обязанность в месячный срок в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом Эльбрусского муниципального района КБР разработать Порядок управления и распоряжения имуществом, в том числе и земельными участками, и направить его в исполнительно-распорядительный орган Эльбрусского муниципального района для исполнения.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что прокуратурой Эльбрусского района во исполнение приказа Генерального прокурора РФ №155 от 2 октября 2007 года на постоянной основе проводится мониторинг действующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Установлено, что главой администрации Эльбрусского муниципального района 15 ноября 2013 года вынесено постановление №155 «Вопросы распоряжения земельными участками на территории Эльбрусского муниципального района». По мнению прокурора, данное постановление является незаконным и подлежит отмене по следующим основаниям. В соответствии со статьей 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Согласно части 3 статьи 30 Устава Эльбрусского муниципального района в исключительной компетенции Совета местного самоуправления Эльбрусского района находится определение порядка предоставления и изъятия земельных участков. Федеральный закон от 25 октября 2001 года №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» устанавливает, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов. Таким образом, несмотря на то, что определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также определение порядка предоставления и изъятия земельных участков находится в исключительной компетенции представительного органа, то есть Совета местного самоуправления Эльбрусского района, глава администрации Эльбрусского муниципального района в нарушение требований федерального законодательства и Устава Эльбрусского муниципального района с превышением предоставленных ему полномочий вынес оспариваемое постановление, которым определено, что управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Эльбрусского муниципального района, осуществляется исключительно местной администрацией Эльбрусского муниципального района, а также установлен порядок представления органами местного самоуправления сельских поселений решений и заключений комиссии по земельным вопросам. По мнению прокурора, такое нарушение требований федерального закона по смыслу статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и подпункта «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года №96, является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключения из общих правил, и выражается в принятии нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов.

В заявлении также указано, что при отклонении протеста прокурора глава администрации Эльбрусского района сослался на то, что порядок управления и распоряжения имуществом (земельными участками) не разработан и поэтому 18 декабря 2013 года в Совет местного самоуправления Эльбрусского района было направлено письмо с просьбой его разработать, однако ответ на обращение дан не был, порядок не разработан. Между тем, как указывает прокурор, оспариваемое постановление вынесено задолго до направления указанного письма в Совет местного самоуправления. В настоящее время на территории района действует Регламент Совета местного самоуправления «Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности», утвержденный решением 3-й сессии Совета местного самоуправления Эльбрусского муниципального района №3/2 от 18 апреля 2008 года, в соответствии с которым предоставление земельных участков осуществляется Советом местного самоуправления Эльбрусского муниципального района. По мнению прокурора, отсутствием разработанного Порядка управления и распоряжения имуществом, в том числе и землей, нарушаются интересы неопределенного круга лиц, заинтересованных в получении земельных участков. Кроме того, нарушаются права Российской Федерации, закрепленные в части 2 статьи 4 и в части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации, согласно которым органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и действующие на территории Российской Федерации федеральные законы.

Решением Эльбрусского районного суда КБР от 12 мая 2014 года заявление прокурора Эльбрусского района КБР удовлетворено. Постановление администрации Эльбрусского муниципального района от 15 ноября 2013 года №155 «Вопросы распоряжения земельными участками на территории Эльбрусского муниципального района» признано незаконным полностью с момента вступления данного нормативного правового акта в законную силу. На Совет местного самоуправления Эльбрусского муниципального района КБР возложена обязанность в месячный срок в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом Эльбрусского муниципального района КБР разработать порядок управления и распоряжения имуществом, в том числе и земельными участками, и направить его в исполнительно-распорядительный орган Эльбрусского муниципального района КБР для исполнения.

В апелляционной жалобе представитель Совета местного самоуправления Эльбрусского муниципального района КБР просит указанное решение суда отменить в части возложения на Совет местного самоуправления Эльбрусского муниципального района обязанности разработать Порядок управления и распоряжения имуществом, в том числе земельными участками, и направления его для исполнения в исполнительно-распорядительный орган Эльбрусского муниципального района КБР, и принять в этой части решение об отказе в удовлетворении заявления.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что возлагая на Совет местного самоуправления обязанность разработать порядок управления и распоряжения имуществом, в том числе земельными участками, суд грубо нарушил правила статьи 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. По мнению автора жалобы, устанавливая срок издания Порядка и определяя ход его реализации, в том числе определяя исполнительно-распорядительный орган, как орган, в полномочия которого будут входить вопросы управления и распоряжения имуществом, суд фактически принял на себя полномочия по решению вопросов, отнесенных действующим законодательством к компетенции органа местного самоуправления. При этом, как указано в жалобе, из абзаца 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и из статьи 17 Земельного кодекса Кабардино-Балкарской Республики не следует, что распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется исполнительно-распорядительным органом. Таким образом, по мнению автора жалобы, судом не применены законы, подлежащие применению, а также имеет место вмешательство судебной власти в компетенцию органа местного самоуправления.

В жалобе также указано, что суд, устанавливая, что Регламент, утвержденный Советом местного самоуправления Эльбрусского муниципального района КБР от 18 апреля 2008 года «О предоставлении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности», не подлежит применению по причине его не опубликования в установленном порядке, фактически вышел за пределы заявленных прокурором требований, при том, что ни одна из сторон, участвующая в деле, не ставила вопрос о законности или незаконности названного нормативного правового акта. Кроме того, как указано в жалобе, в нарушение требований части 4 статьи 198 ГПК РФ суд не указал материальный закон, которым руководствовался при принятии решения.

В двух возражениях на апелляционную жалобу прокурор просит обжалуемое решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В обоснование возражений приведены те же доводы, что и в поданном в суд заявлении. Кроме того, в возражениях также выражено несогласие с доводом апелляционной жалобы о выходе суда за пределы заявленных прокурором требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор Хозаева Р.М. заявила об отказе от заявленных требований в части признания постановления главы администрации Эльбрусского муниципального района № 155 от 15 ноября 2013 года «Вопросы распоряжения земельными участками на территории Эльбрусского муниципального района» незаконным полностью с момента вступления данного нормативного правового акта в законную силу и просила прекратить производство по делу в этой части по тем основаниям, что постановлением главы администрации Эльбрусского муниципального района №126 от 10 июня 2014 года отменено оспариваемое постановление и.о. главы администрации Эльбрусского муниципального района №155 от 15 ноября 2013 года «Вопросы распоряжения земельными участками на территории Эльбрусского района», то есть требования прокурора исполнены добровольно и предмет спора исчерпан.

Представитель Совета местного самоуправления Эльбрусского муниципального района при разрешении заявления прокурора полагался на усмотрение суда.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные суду новые доказательства, в отсутствие представителя администрации Эльбрусского муниципального района, просившего рассмотреть дело в его отсутствие по представленным доказательствам, Судебная коллегия находит возможным принять отказ прокурора от части исковых требований по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 326.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) истец вправе отказаться от иска и после принятия судом апелляционных жалобы, представления. При принятии отказа истца от иска, суд апелляционной инстанции отменяет принятое решение суда и прекращает производство по делу.

Исходя из характера заявленных требований, заявление прокурора Эльбрусского района подлежит рассмотрению по правилам производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (глава 24 ГПК РФ).

Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ, регулирующей порядок рассмотрения судом заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу.

Между тем, как разъяснено в абзаце шестом пункта 11 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 ноября 2009 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 134 или частью 8 статьи 251 ГПК РФ в случаях, когда в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшим, утратившим силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отменным, но фактически не действующим в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц. Заявитель вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, решения, действие (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правого акта или его части.

При этом, как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 26 того же Постановления Пленума, при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Как следует из принятых судом апелляционной инстанции новых доказательств, постановлением главы администрации Эльбрусского муниципального района от 10 июля 2014 года №216 отменено оспариваемое прокурором Эльбрусского района КБР постановление и.о. главы администрации Эльбрусского муниципального района от 15 ноября 2013 года №155 «Вопросы распоряжения земельными участками на территории Эльбрусского муниципального района». Постановление главы администрации Эльбрусского муниципального района от 20 июля 2014 года №216 будет опубликовано в номере №91-93 газеты «Эльбрусские новости» 25 июля 2014 года.

При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемое прокурором постановление и.о. главы администрации Эльбрусского муниципального района от 15 ноября 2013 года №155 к моменту рассмотрения дела судом апелляционной инстанции отменено главой администрации Эльбрусского района в пределах своих полномочий, а по нормам главы 24 ГПК РФ суд не вправе рассматривать заявление об оспаривании недействующего (отмененного) нормативного правового акта, ввиду того, что такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц, Судебная коллегия считает возможным принять отказ прокурора от части требований, а именно от требований о признании постановления главы администрации Эльбрусского муниципального района № 155 от 15 ноября 2013 года «Вопросы распоряжения земельными участками на территории Эльбрусского муниципального района» незаконным полностью с момента вступления нормативного правового акта в законную силу.

В силу абзаца 4 статьи 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если истец отказался от иска и отказ принят судом.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 221, 326.1, 328, частью 1 статьи 330 ГПК РФ, Судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Принять отказ прокурора от требований в части признания постановления главы администрации Эльбрусского муниципального района от 15 ноября 2013 года №155 «Вопросы распоряжения земельными участками на территории Эльбрусского муниципального района» незаконным с момента вступления нормативного правового акта в законную силу.

Решение Эльбрусского районного суда от 12 мая 2014 года в части признания постановления главы администрации Эльбрусского муниципального района от 15 ноября 2013 года №155 «Вопросы распоряжения земельными участками на территории Эльбрусского муниципального района» незаконным с момента вступления нормативного правового акта в законную силу отменить и производство по делу в этой части прекратить.

Разъяснить прокурору Эльбрусского района КБР, что повторное обращение в суд с требованиями к той же стороне, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается.

Председательствующий Е.П. Блохина

Судьи О.М. Кучуков

А.З. Бейтуганов

Копия верна:

Судья Верховного Суда КБР Е.П.Блохина

Судья Гергоков Т.Т. Дело № №

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

23 июля 2014 года г. Нальчик

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики в составе:

председательствующего Блохиной Е.П.,

судей Кучукова О.М., Бейтуганова А.З,

при секретаре Дауровой А.Х.,

У С Т А Н О В И Л:

В заявлении также указано, что при отклонении протеста прокурора глава администрации Эльбрусского муниципального района сослался на то, что порядок управления и распоряжения имуществом (земельными участками) не разработан и поэтому 18 декабря 2013 года в Совет местного самоуправления Эльбрусского района было направлено письмо с просьбой его разработать, однако ответ на обращение дан не был, порядок не разработан. Между тем, как указывает прокурор, оспариваемое постановление вынесено задолго до направления указанного письма в Совет местного самоуправления. В настоящее время на территории района действует Регламент Совета местного самоуправления «Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности», утвержденный решением 3-й сессии Совета местного самоуправления Эльбрусского муниципального района №3/2 от 18 апреля 2008 года, в соответствии с которым предоставление земельных участков осуществляется Советом местного самоуправления Эльбрусского муниципального района. По мнению прокурора, отсутствием разработанного Порядка управления и распоряжения имуществом, в том числе и землей, нарушаются интересы неопределенного круга лиц, заинтересованных в получении земельных участков. Кроме того, нарушаются права Российской Федерации, закрепленные в части 2 статьи 4 и в части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации, согласно которым органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и действующие на территории Российской Федерации федеральные законы.

В жалобе также указано, что суд, устанавливая, что Регламент, утвержденный Советом местного самоуправления Эльбрусского муниципального района КБР от 18 апреля 2008 года «О предоставлении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности», не подлежит применению по причине его не опубликования в установленном порядке, фактически вышел за пределы заявленных прокурором требований, при том, что ни одна из сторон, участвующая в деле, не ставила вопрос о законности или незаконности названного нормативного правового акта. Кроме того, как указано в жалобе, в нарушение требований части 4 статьи 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд не указал материальный закон, которым руководствовался при принятии решения.

По заявлению прокурора, сделанному в судебном заседании суда апелляционной инстанции, апелляционным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 23 июля 2014 года принят отказ прокурора от требований признать постановление главы администрации Эльбрусского муниципального района от 15 ноября 2013 года №155 «Вопросы распоряжения земельными участками на территории Эльбрусского муниципального района» незаконным с момента вступления нормативного правового акта в законную силу, решение Эльбрусского районного суда от 12 мая 2013 года в указанной части отменено и производство по делу в этой части прекращено.

Выслушав представителя Совета местного самоуправления Эльбрусского муниципального района, поддержавшего апелляционную жалобу, прокурора, просившего решение Эльбрусского районного суда КБР от 12 мая 2014 года в этой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения, исследовав материалы дела, в отсутствие представителя администрации Эльбрусского муниципального района, просившего рассмотреть дело в его отсутствие, Судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения по делу допущены.

Статьей 10 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 7, частью 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (в редакции от 28 декабря 2013 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения органам местного самоуправления предоставлено право издавать муниципальные правовые акты.

Из данных норм следует, что суд также не вправе обязать и орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

Данный вывод подтверждается также положениями главы 24 ГПК РФ, из которой следует, что суд рассматривает заявления, содержащие требования о признании нормативных правовых актов противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному закону или иному другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. При этом гражданское процессуальное законодательство не предусматривает право суда обязывать соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления принять какой-либо нормативный правовой акт.

При таких обстоятельствах в принятии заявления прокурора Эльбрусского района КБР в части требований о возложении на Совет местного самоуправления Эльбрусского муниципального района обязанности в месячный срок в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом Эльбрусского муниципального района КБР разработать Порядок управления и распоряжения имуществом, в том числе и земельными участками, и направить его в исполнительно-распорядительный орган Эльбрусского муниципального района для исполнения, то есть принять нормативный правовой акт по вопросам местного значения, установленным статьей 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (в редакции от 28 декабря 2013 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должно было быть отказано на основании пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ, поскольку такие требования не подлежат рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

В силу абзаца 2 статьи 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ.

При таких обстоятельствах решение Эльбрусского районного суда КБР от 12 мая 2014 года в указанной части подлежит отмене с прекращением производства по делу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 221, 328, 330 ГПК РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Эльбрусского районного суда КБР от 12 мая 2014 года в части возложения на Совет местного самоуправления Эльбрусского муниципального района обязанности в месячный срок разработать Порядок управления и распоряжения имуществом, в том числе земельными участками, и направить его в исполнительно-распорядительный орган Эльбрусского муниципального района для исполнения - отменить.

Производство по делу в части требований прокурора Эльбрусского района КБР о возложении на Совет местного самоуправления Эльбрусского муниципального района обязанности разработать Порядок управления и распоряжения имуществом, в том числе земельными участками, и направить его в исполнительно-распорядительный орган Эльбрусского муниципального района для исполнения - прекратить.

Председательствующий Е.П. Блохина

Судьи О.М. Кучуков

А.З. Бейтуганов

Копия верна:

Судья Верховного Суда КБР Е.П.Блохина