Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании 17 сентября 2013 года гражданское дело по заявлению прокурора Ленинского района г. Нижнего Тагила Свердловской области об оспаривании Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций и Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утвержденных Постановлением Администрации г. Нижнего Тагила Свердловской области от 30.06.2011 № 1315

по апелляционной жалобе представителя Администрации г. Нижнего Тагила Свердловской области Кузьменковой Ю.А. на решение Ленинского районного суда г. Нижнего Тагила Свердловской области 18.07.2013.

Заслушав доклад председательствующего, объяснения прокурора Даниловой А.В., представителя заинтересованного лица Администрации г. Нижнего Тагила Кузьменковой Ю.А., судебная коллегия

установила:

Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 30.06.2011 № 1315 в целях реализации требований Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» утверждены Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций (Приложение № 1) и Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг (Приложение № 2), включающие аналогичные по своему содержанию пункты 4 статьи 1, согласно которым регламенты, разработанные органами Администрации города, исполняющими функции и полномочия учредителя от имени Администрации города и подведомственными им муниципальными учреждениями, утверждаются приказами руководителей этих органов Администрации города. Если в исполнении функции участвуют несколько органов Администрации города, регламент утверждается совместными приказами соответствующих органов; регламенты, разработанные органами Администрации города, которые не являются учредителями, и подведомственными им муниципальными учреждениями, утверждаются постановлением Администрации города.

Постановление Администрации города Нижний Тагил от 30.06.2011 № 1315 опубликовано в газете «Горный край», № 49, 15.07.2011 и неоднократно применялось при разработке и утверждении административных регламентов предоставления муниципальных услуг на территории города Нижний Тагил.

Прокурор Ленинского района города Нижний Тагил обратился в суд с заявлением в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о признании недействующими пункта 4 статьи 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций и пункта 4 статьи 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утвержденных Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 30.06.2011 № 1315, ввиду противоречия части названных муниципальных нормативных правовых актов Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Уставу муниципального образования город Нижний Тагил.

Прокурор полагает, что применительно к закрепленному в статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ определению «административного регламента» как нормативного правового акта, устанавливающего порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги, а также с учетом установленных в статьях 19, 28, 43 Устава города Нижний Тагил структуры органов местного самоуправления и системы муниципальных правовых актов, руководители отраслевых (функциональных) и территориальных органов Администрации города не имеют полномочий издавать приказы об утверждении административных регламентов предоставления муниципальных услуг.

Решением суда заявление прокурора Ленинского района города Нижний Тагил удовлетворено частично. Признаны недействующими абзац первый пункта 4 статьи 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций (Приложение № 1) и абзац первый пункта 4 статьи 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг (Приложение № 2), утвержденных Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 30.06.2011 № 1315, с момента вступления решения суда в законную силу.

С решением не согласилось заинтересованное лицо Администрация г. Нижнего Тагила, подав через своего представителя Кузьменкову Ю.А. апелляционную жалобу. Автор жалобы настаивает, что утверждение административных регламентов приказами руководителей отраслевых (функциональных) органов Администрации города не противоречит действующему законодательству. Указывает, что в решении суда содержится вывод о том, что отраслевые (функциональные) органы Администрации города вправе издавать приказы об утверждении административных регламентов, если положения о них утверждены Нижнетагильской городской Думой, так как данные органы обладают делегированной компетенцией издавать приказы по вопросам, отнесенным Уставом города к полномочиям Администрации города. Согласно статьям 19, 26 Устава города Нижний Тагил Глава города Нижний Тагил является органом местного самоуправления и одновременно исполняет полномочия Главы города и Главы Администрации муниципального образования. Следовательно, органы Администрации города, положения о которых утверждены постановлениями Администрации города, и Главы города также обладают делегированной компетенцией издавать приказы по вопросам, отнесенным Уставом города к полномочиям Администрации города. Просила решение суда отменить.

В заседание суда апелляционной инстанции представитель Администрации города Нижнего Тагила Кузьменкова Ю.А. на требованиях и доводах апелляционной жалобы настаивала, прокурор Данилова А.В., полагая оспариваемый судебный акт законным и обоснованным, просила оставить апелляционную жалобу без удовлетворения, а решение суда – без изменения.

Заслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность судебного решения в пределах доводов апелляционной жалобы и возражений на нее в соответствии с ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия считает решение суда подлежащим отмене в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Пленум Пленума Верховного Суда РФ в Постановлении от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в п. 9 разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемый правовой акт признакам нормативного правового акта соответствует.

Прокурором в рамках настоящего дела не оспаривалось соблюдение Администрацией г. Нижнего Тагила порядка принятия Постановления Администрации города Нижний Тагил от 30.06.2011 № 1315, в частности наличие соответствующих полномочий у органа, издавшего нормативный правовой акт, соответствие акта требованиям к форме, в которой орган вправе принимать нормативные правовые акты, соблюдение правил введения нормативного правового акта в действие.

Судебной коллегией порядок принятия Постановления Администрации города Нижний Тагил от 30.06.2011 № 1315 проверен и нарушений требований законодательства не установлено.

Прокурор, инициируя рассмотрение настоящего дела, ссылался на несоответствие содержания части оспариваемого нормативного акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности указывал, что в соответствии с Уставом города Нижний Тагил приказы руководителей органов Администрации города являются правовыми актами, но не входят в систему муниципальных нормативных актов, в то время, как оспариваемые положения п. 4 ст. 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций и п. 4 ст. 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утвержденных Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 30.06.2011 № 1315, устанавливают, что руководители органов Администрации города вправе утверждать своими приказами административные регламенты, являющиеся по смыслу ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» нормативными правовыми актами.

Разрешая спор, суд пришел к выводу об обоснованности заявленных требований в части, с чем судебная коллегия согласиться не может, исходя из следующего.

В соответствии с п. 4 ст. 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций и п. 4 ст. 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утвержденных Постановлением Администрации города Нижний Тагил от 30.06.2011 № 1315, регламенты, разработанные органами Администрации города, исполняющими функции и полномочия учредителя от имени Администрации города и подведомственными им муниципальными учреждениями, утверждаются приказами руководителей этих органов Администрации города. Если в исполнении функции участвуют несколько органов Администрации города, регламент утверждается совместными приказами соответствующих органов. Регламенты, разработанные органами Администрации города, которые не являются учредителями, и подведомственными им муниципальными учреждениями, утверждаются постановлением Администрации города.

Административным регламентом в силу п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» признается нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

На основании п.1 ст. 43 Устава города Нижний Тагил в систему муниципальных правовых актов города входят в том числе, постановления и распоряжения Главы города, постановления и распоряжения Администрации города, распоряжения и приказы иных должностных лиц местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их полномочиям настоящим Уставом.

Администрация города в силу ст. 19 Устава является органом местного самоуправления. В структуру Администрации города входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы Администрации города, действующие на основании положений, утвержденных в установленном порядке (п. 5 ст. 28 Устава).

Отраслевые (функциональные) органы Администрации города в соответствии с Решением Нижнетагильской городской Думы от 25.10.2012 № 37 «Об утверждении структуры Администрации города Нижний Тагил» включают в себя: финансовое управление; экономическое управление; управление по разработке и контролю за реализацией инвестиционных проектов; управление муниципальным имуществом и регулирования земельных отношений; управление промышленной политики и развития предпринимательства; управление городским хозяйством; управление жилищного и коммунального хозяйства; управление строительства; управление образования; управление социальных программ и семейной политики; управление культуры; управление по развитию физической культуры, спорта и молодежной политики; управление по организационно-массовой работе; контрольно-ревизионное управление; юридическое управление; управление архитектуры и градостроительства; отдел по делам архивов; отдел по экологии и природопользованию; отдел по взаимодействию с административными органами; отдел гражданской защиты населения; отдел муниципальной службы; отдел по работе со средствами массовой информации и информационно-аналитический работе; отдел по взаимодействию с общественными, религиозными организациями и развитию гражданских инициатив; территориальное управление; отдел по учету и распределению жилья. К территориальным органам Администрации города Нижний Тагил относятся: администрация Дзержинского района; администрация Ленинского района; администрация Тагилстроевского района; Висимо-Уткинская территориальная администрация; Серебрянская территориальная администрация; Сулемская территориальная администрация; территориальная администрация поселка Уралец; Усть-Уткинская территориальная администрация; Чащинская территориальная администрация; Покровская территориальная администрация.

Порядок подготовки, принятия, вступления в силу правовых актов Главы города, Администрации города Нижний Тагил и должностных лиц Администрации города Нижний Тагил определен в положении, утвержденном Распоряжением Администрации г. Нижний Тагил от 04.04.2012 № 70 «Об утверждении Положения о подготовке правовых актов главы города и Администрации города Нижний Тагил и должностных лиц Администрации города Нижний Тагил».

Действительно в редакции, действовавшей до внесения изменений Распоряжением Администрации города Нижний Тагил от 28.03.2013 № 71, абзацем 4 п. 2 ст. 2 Положения о подготовке правовых актов Главы города и Администрации города Нижний Тагил и должностных лиц Администрации города Нижний Тагил, на которое в обоснование своих требований ссылается прокурор, приказы руководителей органов Администрации города были отнесены к индивидуальным правовым актам, издаваемым в соответствии с полномочиями, предоставленными законодательством РФ и Свердловской области, Уставом города, нормативными правовыми актами Нижнетагильской городской Думы, должностными инструкциями, по оперативным и организационным вопросам работы органов Администрации города и по вопросам организации работы муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, подведомственных указанным должностным лицам.

Одновременно в п. 4 ст. 17 Положения также было предусмотрено, что приказы руководителей отраслевых (функциональных) органов Администрации города являются индивидуальными правовыми актами по оперативным и организационным вопросам внутренней деятельности этих органов, распространяющимися на работников этих органов, а также по вопросам организации деятельности подведомственных муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, вытекающими из полномочий учредителя и полномочий главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, и иных полномочий, предусмотренных действующим федеральным, областным законодательством, Уставом города, нормативными правовыми актами Нижнетагильской городской Думы.

Между тем, 28.03.2013 Администрацией города Нижний Тагил было принято Распоряжение № 71, в соответствии с которым в вышеуказанное Положение о подготовке правовых актов главы города и Администрации города Нижний Тагил и должностных лиц Администрации города Нижний Тагил были внесены изменения. В частности, был введен абз. 6 п. 2 ст. 2 Положения, в соответствии с которым приказы руководителей органов Администрации города являются нормативными правовыми актами и индивидуальными правовыми актами, изданными в соответствии с полномочиями, предоставленными законодательством РФ и Свердловской области, Уставом города, нормативными правовыми актами Нижнетагильской городской Думы и Администрации города, должностной инструкцией, по вопросам местного значения в сфере деятельности органа Администрации города, по оперативным и организационным вопросам работы органа Администрации города, по вопросам организации работы муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, подведомственных органу Администрации города.

21.06.2013 Администрацией города Нижний Тагил было принято Распоряжение № 137, в соответствии с которым в Положение о подготовке правовых актов главы города и Администрации города Нижний Тагил и должностных лиц Администрации города Нижний Тагил были внесены изменения. В частности, п. 4 ст. 17 Положения изложен в следующей редакции: приказы руководителей отраслевых (функциональных) органов Администрации города – это нормативные правовые акты и индивидуальные правовые акты, изданные в соответствии с полномочиями, предоставленными законодательством РФ и Свердловской области, Уставом города, нормативными правовыми актами Нижнетагильской городской Думы и Администрации города, должностной инструкцией, по вопросам местного значения в сфере деятельности органа Администрации города, по оперативным и организационным вопросам работы органа Администрации города, по вопросам организации работы муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, подведомственных органу Администрации города.

Таким образом, из положений ст. 43 Устава города Нижний Тагил и действующих положений ст.ст. 2, 17 Распоряжения Администрации г. Нижний Тагил от 04.04.2012 № 70 «Об утверждении Положения о подготовке правовых актов главы города и Администрации города Нижний Тагил и должностных лиц Администрации города Нижний Тагил» следует, что руководители отраслевых (функциональных) органов Администрации города правомочны принимать приказы, которые являются нормативными правовыми актами. Таким образом, утверждение Административных регламентов приказами руководителей отраслевых (функциональных) органов Администрации города не противоречит действующему законодательству, в том числе Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Уставу муниципального образования город Нижний Тагил.

Между тем, суд первой инстанции пришел к выводу о неопределенности используемого в оспариваемых нормативных правовых актах термина «орган администрации города», полагая, что такая формулировка позволяет наделить полномочиями по утверждению административных регламентов предоставления муниципальных услуг все отраслевые (функциональные) и территориальные органы Администрации города Нижний Тагил, включая выборных и назначаемых должностных лиц, входящих в структуру Администрации города Нижний Тагил, в связи с чем посчитал требования заявления подлежащими удовлетворению частично.

Такой вывод суда первой инстанции судебная коллегия полагает ошибочным ввиду следующего.

Из системного толкования положений ст. 43 Устава города Нижний Тагил, ст.ст. 2, 17 Распоряжения Администрации г. Нижний Тагил от 04.04.2012 № 70 «Об утверждении Положения о подготовке правовых актов главы города и Администрации города Нижний Тагил и должностных лиц Администрации города Нижний Тагил», а также оспариваемых положений Постановления Администрации города Нижний Тагил от 30.06.2011 № 1315 следует, что полномочиями по утверждению административных регламентов обладают руководители отраслевых (функциональных) органов Администрации города, исполняющих функции и полномочия учредителя от имени Администрации города. В частности в действующей структуре Администрации города Нижний Тагил к таковым относятся: финансовое управление, управление муниципальным имуществом и регулирования земельных отношений, управление городским хозяйством, управление жилищного и коммунального хозяйства, управление строительства.

Вывод суда о возможности наделения полномочиями по утверждению административных регламентов руководителей территориальных органов Администрации города Нижний Тагил, а также всех выборных и назначаемых должностных лиц, входящих в структуру Администрации города, противоречит положениям ст. 17 Распоряжения Администрации г. Нижний Тагил от 04.04.2012 № 70 «Об утверждении Положения о подготовке правовых актов главы города и Администрации города Нижний Тагил и должностных лиц Администрации города Нижний Тагил», согласно которой к нормативным правовым актам должностных лиц Администрации города отнесены лишь приказы руководителей отраслевых (функциональных) органов Администрации города, в то время как приказы иных должностных лиц Администрации города: заместителей Главы Администрации города, руководителя аппарата Администрации города, руководителей территориальных органов Администрации города определены как индивидуальные правовые акты.

С учетом изложенного не имеется оснований полагать, что Постановление Администрации города Нижний Тагил от 30.06.2011 № 1315 в оспариваемой части вызывает неоднозначное толкование, позволяющее признать нормативный акт недействующим в указанной части.

В соответствии с ч.2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Между тем, удовлетворяя требования прокурора, суд в решении не указал какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, противоречит оспариваемый нормативный акт.

При таких обстоятельствах решение суда законным и обоснованным быть не может и подлежит отмене в части удовлетворения требований прокурора о признании недействующими п. 4 ст. 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций и п. 4 ст. 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утвержденных Постановлением Администрации г. Нижнего Тагила Свердловской области от 30.06.2011 № 1315. В остальной части решение суда не оспаривается, и судебная коллегия в соответствии с ч. 2 ст. 327 ГПК РФ не усматривает оснований для проверки решения суда в указанной части.

На основании изложенного, руководствуясь п. 2 ст. 328, ст. 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинского районного суда г. Нижнего Тагила Свердловской области 18.07.2013 отменить в части удовлетворения требований прокурора Ленинского района г. Нижнего Тагила Свердловской области о признании недействующими абзаца первого п. 4 ст. 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций и п. 4 ст. 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утвержденных Постановлением Администрации г. Нижнего Тагила Свердловской области от 30.06.2011 № 1315.

В удовлетворении требований о признании недействующими п. 4 ст. 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций и п. 4 ст. 1 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утвержденных Постановлением Администрации г. Нижнего Тагила Свердловской области от 30.06.2011 № 1315 прокурору Ленинского района г. Нижнего Тагила Свердловской области отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий: Шурыгина Л.Г.

Судьи: Прокофьев В.В.

Захарова О.А.