Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела 28 января 2015 года в г. Перми в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе администрации Нытвенского муниципального района Пермского края на решение Нытвенского районного суда Пермского края от 17 октября 2014 г., которым постановлено:

Признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения в законную силу Перечень должностей муниципальной службы в администрации Нытвенского муниципального района, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденный постановлением администрации Нытвенского муниципального района Пермского края № 1 от 10.01.2014 года в части не включения в Перечень должности начальника юридического сектора администрации Нытвенского муниципального района.

Обязать администрацию Нытвенского муниципального района внести в Перечень должностей муниципальной службы в администрации Нытвенского муниципального района, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденный постановлением администрации Нытвенского муниципального района Пермского края № 1 от 10.01.2014 года должность начальника юридического сектора администрации Нытвенского муниципального района.

Изучив материалы дела, заслушав доклад судьи Овчинниковой Н.А., объяснения представителя администрации Нытвенского муниципального района Пермского края - ФИО1, прокурора прокуратуры Пермского края - Третьяковой О.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Нытвенского района обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству Перечня должностей муниципальной службы в администрации Нытвенского муниципального района, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (далее - Перечень должностей), утвержденного постановлением администрации Нытвенского муниципального района Пермского края № 1 от 10.01.2014 года в части не включения в Перечень должностей должности начальника юридического сектора администрации Нытвенского муниципального района и о возложении обязанности на администрацию Нытвенского муниципального района внести в указанный Перечень должностей должность начальника юридического сектора администрации Нытвенского муниципального района.

В обоснование заявления указал, что в приложении к постановлению администрации Нытвенского муниципального района от 10.01.2014 № 1 «О внесении изменений в постановление главы администрации района от 09.07.2009 № 39 «Об отдельных мерах по реализации нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции», утвержден Перечень должностей. Указанный правовой акт является нормативным, так как затрагивает интересы неопределенного круга лиц на получение информации о доходах и имуществе, принадлежащем должностным лицам, принят на неопределенный период времени, опубликован путем размещения на сайте Нытвенского муниципального района. В ходе проверки, проведенной прокуратурой района, было установлено, что Перечень должностей не соответствует требованиям федерального законодательства, поскольку в него не включена должность начальника юридического сектора, возглавляемого муниципальным служащим ФИО1 Вместе с тем, в соответствии с должностной инструкцией, к числу должностных обязанностей начальника юридического сектора отнесены: осуществление контроля за своевременным рассмотрением обращений граждан, принятие мер по изменению или отмене муниципальных правовых актов, участие в рабочих группах, комиссиях, оформление доверенностей.

В связи с выявленными нарушениями прокуратурой Нытвенского района был принесен протест на отдельные положения Перечня должностей, в удовлетворении протеста прокурора было отказано, потому что, по мнению администрации Нытвенского района, органы местного самоуправления при осуществлении нормативного регулирования вопросов местного самоуправления полностью самостоятельны в части, не регламентированной федеральным и региональным законодательством. Пунктом 3 Указа президента РФ № 559 и аналогичным Указом Губернатора Пермского края от 03.07.2009 № 27 органы местного самоуправления наделены полномочием самостоятельно определять указанные должности.

Суд постановил приведенное выше решение, об отмене которого просит в апелляционной жалобе администрация Нытвенского муниципального района. В жалобе оспариваются выводы суда относительно того, что оспариваемый Перечень является нормативным правовым актом, в него должна быть включена должность начальника юридического сектора администрации Нытвенского муниципального района. Считают, что выводы суда о том, что оспариваемый муниципальный акт отвечает признакам нормативности, сделаны без учета разъяснений, содержащихся в п.п. 9, 10, 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". Решение суда о включении в Перечень выше указанной должности нарушает компетенцию органа местного самоуправления, что недопустимо в силу разъяснений, содержащихся в п.п. 18, 25 названного Постановления Пленума ВС РФ. Судом применена ссылка на ст. 5 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в несуществующей редакции. Судом не приведено ни одного федерального закона, которому не соответствует оспариваемый акт. Дело не подлежало рассмотрению в порядке гл. 24 ГПК РФ.

В дополнениях к апелляционной жалобе администрация Нытвенского муниципального района приводит доводы со ссылкой на п. 4 Указа Президента РФ от 21.07.2010 N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" о том, что включение в перечень должностей, не относящихся к высшим и главным государственным должностям, отнесено к компетенции руководителей органов местного самоуправления. Функционал начальника юридического сектора не свидетельствует об осуществлении последним контрольно-надзорных мероприятий. Суд не учел, что согласно Методическим рекомендациям Минтруда РФ от 13.02.2013 года «По проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций...», работодатель, при выявлении коррупционных рисков, может их минимизировать не только путем включения должности в Перечень, но и иным способом, что указывает на исключительную компетенцию органа местного самоуправления по вопросам формирования Перечня.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель прокуратуры Нытвенского района Пермского края просит оставить решение суда без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Проверив законность и обоснованность решения, судебная коллегия оставляет его без изменения.

В соответствии со ст. 245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлению прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Судом установлено, и материалами дела подтверждается, что Постановлением администрации Нытвенского муниципального района от 10.01.2014 № 1 «О внесении изменений в постановление главы администрации района от 09.07.2009 № 39 «Об отдельных мерах по реализации нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции» утвержден Перечень должностей муниципальной службы в администрации Нытвенского муниципального района, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (Приложение № 1)(л.д. 15-20).

Должность начальника юридического сектора администрации Нытвенского муниципального района не вошла в выше указанный Перечень должностей.

Суд правильно рассмотрел настоящий спор по правилам гл. 24 ГПК РФ и, руководствуясь ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Указом Президента РФ от 21.07.2010 N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции", Указом Губернатора Пермского края от 03.07.2009 N 27 "Об отдельных мерах по реализации нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции", пришел к верному выводу, что должность начальника юридического сектора с учетом объема полномочий и функциональной характеристики должностных обязанностей, в связи с возможностью осуществления начальником контрольных и надзорных мероприятий, должна быть включена в оспариваемый Перечень должностей.

Данный вывод суда является правильным, основанным на нормах действующего законодательства, доводами апелляционной жалобы он не опровергается.

Доводы жалобы о том, что дело не подлежало рассмотрению в порядке гл. 24 ГПК РФ, регламентирующей производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, несостоятельны.

В п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

На основании п. 3 ч. 1, ч. 4 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов, в частности, входят правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В соответствии с ч. 1, ч. 4 ст. 8 Устава муниципального образования "Нытвенский муниципальный район" в систему муниципальных правовых актов входят постановления и распоряжения администрации Нытвенского района. Официальным электронным источником опубликования муниципальных правовых актов Нытвенского муниципального района является официальный сайт Нытвенского муниципального района в сети Интернет (адрес официального сайта: http://nytva.permarea.ru).

Оспариваемый Перечень должностей утвержден постановлением администрации муниципального района, что в пределах её полномочий. Он опубликован на официальном сайте Нытвенского муниципального района в сети Интернет, то есть в установленном уставом порядке. Правовые нормы, изложенные в Перечне, рассчитаны на неопределенный срок и обязательны как для лиц, замещающих, так и для лиц, могущих впоследствии замещать приведенные в Перечне должности. Ознакомится со сведениями, подлежащими предоставлению этими лицами в порядке ч. 1 ст. 8 Федерального закона "О противодействии коррупции", в силу положений ч. 6 ст. 8 этого закона, вправе каждый. Таким образом, оспариваемый Перечень должностей действует для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение и направлен на урегулирование общественных отношений.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый муниципальный правовой акт отвечает признакам нормативности, в связи с чем правомерно рассматривал дело в порядке главы 24 ГПК РФ.

Прочие доводы жалобы по сути сводятся к отсутствию необходимости включения в оспариваемый Перечень должности начальника юридического сектора администрации района. Эти доводы несостоятельны.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 8 Федерального закона "О противодействии коррупции" установлено, что сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) лица, замещающие должности, указанные в пунктах 1.1 - 3.1 настоящей части.

Согласно п. 1.2 названной нормы закона такими лицами, в частности, являются, граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В целях реализации статьи 8 Федерального закона "О противодействии коррупции" Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться настоящим Указом при разработке и утверждении положений о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 21.07.2010 года № 925 установлено, что Перечни должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, предусмотренные статьей 12 Закона, утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Указом губернатора Пермского края от 03.07.2009 № 27 (в ред. от 15.08.2014г. №150) установлено, что при утверждении указанных перечней следует руководствоваться группой должностей, объемом полномочий и функциональной характеристикой должностных обязанностей, установленных пунктом 2 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Пермского края, и государственными гражданскими служащими Пермского края сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Законом Пермского края от 06.10.2009 г. № 497-ПК, и Перечнем должностей, утвержденным пунктом 1 настоящего Указа.

К данным должностям относятся должности, выполнение обязанностей по которым, в частности, предусматривает: осуществление контрольных и надзорных мероприятий.

Согласно п.4 данного Указа органам местного самоуправления муниципальных образований Пермского края рекомендовано руководствоваться настоящим Указом при определении соответствующих перечней должностей.

Таким образом, в систему законодательства противодействия коррупции, помимо Федерального закона "О противодействии коррупции", входят нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Из приведенных норм права следует, что федеральный законодатель заложил основы, согласно которым лица, замещающие должности муниципальной службы, предоставляют сведения о доходах, для чего их должности включаются в Перечень, формируемый органом местного самоуправления с учетом критериев, установленных на уровне субъекта РФ.

Из должностной инструкции начальника юридического сектора, утвержденной 22.01.2014 г. главой администрации района, следует, что начальник, помимо иных обязанностей, осуществляет правовую экспертизу проектов муниципальных правовых актов администрации района; участвует в рабочих группах и комиссиях, образованных главой администрации района; оформляет доверенности, осуществляет контроль за своевременным рассмотрением обращений граждан, поступивших в сектор; принимает меры по изменению или отмене муниципальных правовых актов, изданных с нарушением действующего законодательства; готовит заключения и предложения по проектам краевого законодательства, поступивших в администрацию района на согласование. Также на него возложена обязанность уведомить в письменной форме своего непосредственного начальника о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры о предотвращению подобного конфликта.

Из изложенного следует, что начальник юридического сектора осуществляет контроль за деятельностью, включая нормотворческую деятельность, администрации района, а также наделен рядом распорядительных полномочий. Возможен при занятии данной должности и конфликт интересов, заключающийся в возникновении противоречий между личными интересами начальника юридического сектора и интересами работодателя.

Таким образом, указанная должность отвечает критериям, приведенным в п. 4 ч. 1 ст. 8 Федерального закона "О противодействии коррупции", Указе губернатора Пермского края от 03.07.2009 № 27.

Однако в Перечень должностей должность начальника юридического сектора оспариваемым муниципальным актом не включена, что является нарушением приведенных норм закона.

То, что по мнению заявителя жалобы, возможно минимизировать коррупционные риски, связанные с занятием указанной должности, иным путем, не освобождает орган местного самоуправления от обязанности формировать Перечень должностей с включением в него всех должностей, отвечающих критериям, установленным выше указанным законом.

В связи с этим, является правильным вывод суда о том, что оспариваемый муниципальный акт необходимо признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения в законную силу.

Наряду с изложенным, суд, в силу разъяснений, изложенных в подп. «а» п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", был не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом местного самоуправления оспариваемого акта.

В связи с этим резолютивную часть решения суда необходимо уточнить, исключив суждение о возложении на администрацию Нытвенского муниципального района Пермского края обязанности внести в оспариваемый Перечень должностей должность начальника юридического сектора администрации муниципального района.

Иных доводов, влияющих на законность решения суда, апелляционная жалоба не содержит.

Руководствуясь ст. ст. 199, п. 1 ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Нытвенского районного суда Пермского края от 17 октября 2014г. по доводам апелляционной жалобы администрации Нытвенского муниципального района Пермского края оставить без изменения, исключив пункт 2 резолютивной части решения.

Председательствующий

Судьи