Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Быковой С.В. гражданское дело по апелляционному представлению прокурора г.Новокузнецка Платова М.И. на решение Центрального районного суда г.Новокузнецка от 27 сентября 2013 года

по заявлению прокурора г.Новокузнецка о признании недействующим части нормативно-правового акта,

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор г. Новокузнецка обратился в суд с заявлением о признании недействующим части нормативно-правового акта.

Требования мотивированы тем, что п.2.7 Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Новокузнецкого городского округа, утвержденного решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 23.04.2013 N 4/53, противоречит требованиям действующего законодательства, а также содержит в себе коррупциогенный фактор.

Как следует из преамбулы решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 23.04.2013 N 4/53, данное положение принято в соответствии с: ФЗ от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", "Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» от 08.11.2007 N 259-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 N 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", однако п.2.7 Положения противоречит требованиям данных законов.

В соответствии с подп. 7 ч. 1 статьи 16 закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии с ФЗ "О безопасности дорожного движения", Уставом автомобильного транспорта и Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом контроль и надзор за деятельностью перевозчиков вправе осуществлять органы федеральной власти в отношении соблюдения установленных на федеральном уровне требований к перевозчикам и осуществлению ими перевозки пассажиров, а также органами местного самоуправления в части соблюдения перевозчиками условий заключенного перевозчиком с органом местного самоуправления договора и местных нормативных актов.

Однако в пункте 2.7. Положения предусмотрен еще один субъект контроля - оператор маршрута, который должен осуществлять деятельность по обеспечению исполнения требований к услугам, непосредственно связанным с перевозкой пассажиров на отдельном маршруте.

Поскольку в ФЗ отсутствует норма, предоставляющая органу местного самоуправления определять в своих нормативных актах субъектов, которые будут контролировать перевозчиков помимо тех органов, на которые возложены полномочия по организации транспортного обслуживания населения, то введение такого субъекта как оператор маршрута является незаконным.

Введение подобного субъекта контроля является коррупционным фактором, предусмотренным подп. Д ч. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а именно принятие нормативного правового акта за пределами компетенции.

В пункте 3.1 Положения установлена обязанность перевозчика исполнять требования настоящего Положения.

Учитывая нормативный характер пункта 2.7, а также наличие в пункте 3.2 Положения перечня прав перевозчиков, который является закрытым и в котором отсутствует право на объединение и выбор оператора маршрута, то буквальное толкование оспариваемого пункта свидетельствует об обязательности выбора перевозчиками данного субъекта - оператора маршрута.

Право на какое-либо объединение хозяйствующих субъектов, каковыми являются перевозчики, предусмотрено гражданским законодательством. В связи с чем, устанавливать критерии подобного объединения, права и обязанности его членов в административном порядке (в нормативно-правовом акте) органы местного самоуправления не вправе.

Установив нового субъекта контроля за перевозчиками, ответчики не определили его права, обязанности, требования к его профессиональным качествам, навыкам, знаниям в области перевозок, порядку взаимодействия с перевозчиками - на основании договора или ином основании, не прописали их полномочия по контролю, так как установленные обязательные нормы и правила на федеральном и местном уровне уже контролируются соответствующими органами.

Оспариваемый пункт содержит в себе сразу 4 коррупциогенных фактора:

-наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - широта дискреционных полномочий - то есть операторы маршрутов будут контролировать то же самое, что контролируют органы государственной власти и местного самоуправления.

-наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных и обременительных требований к организациям, т.е. установлена норма, которая предусматривает для перевозчиков еще один вид контроля, не предусмотренный законодательством, и при этом не определяющая, что конкретно будет у перевозчиков проверяться, в какие сроки и т.п., что является для перевозчика неопределенными и обременительными условиями;

-злоупотребление правом заявителя органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав организаций, то есть органом местного самоуправления введено новое в транспортном законодательстве понятие «оператора маршрута», однако его функции, полномочия, критерии по которым то или иное физическое или юридическое лицо может быть оператором маршрута не определены;

- юридико-лингвистическая неопределенность - употребление не устоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, так как используемое в оспариваемом пункте понятие «... исполнение требований к услугам, непосредственно связанным с перевозкой пассажиров.. .» является не устоявшимся, двусмысленным и не понятно, что представляют собой «услуги, непосредственно связанные с перевозкой пассажиров», то есть это не сами услуги по перевозке, а услуги, непосредственно связанные с перевозкой.

Органом местного самоуправления нарушено и антимонопольное законодательство.

Так в оспариваемом пункте 2.7. установлено, что оператор маршрута- это физическое или юридическое лицо (независимо от организационно-правовых форм и форм собственности) являющееся уполномоченным представителем объединения предпринимателей - владельцев транспортных средств, работающих на одном маршруте.

В данной трактовке указанный пункт нарушает положения ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Статьей установлен запрет на издание органами местного самоуправления актов, ограничивающих конкуренцию. Так органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности (подп. 1 ч. 1 ст. 15)

Так как оператор маршрута - это какая-то деятельность физических и юридических лиц по обеспечению исполнения требований к услугам, непосредственно связанным с перевозкой пассажиров (как определил ее орган местного самоуправления), то в данном случае была ограничена гражданско-правовая активность физических и юридических лиц: во-первых тех, которые вправе осуществлять данную деятельность как операторы маршрута, так как осуществление деятельности на разных маршрутах либо на всей маршрутной сети города либо для нескольких владельцев автобусов на одном маршруте уже не будет относиться к оператору маршрута, хотя данная деятельность фактически является одной и той же, во-вторых, для самих владельцев транспортных средств, работающих на маршрутной сети города, которые вправе объединиться только с владельцами транспортных средств одного маршрута и лишаются своего гражданского права на свободу договора и приобретение и осуществление своих гражданских прав своей волей и в своем интересе, предусмотренного ст. 1 ГК РФ, также на объединение с владельцами транспортных средств на других маршрутах либо не со всеми владельцами на одном маршруте.

Просит признать п.2.7. Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Новокузнецкого городского округа, утвержденного решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов № 4/53 от 23.04.2013 г. недействующим.

Решением Центрального районного суда г.Новокузнецка от 27 сентября 2013 года в удовлетворении заявления прокурора г.Новокузнецка отказано.

В апелляционном представлении прокурор г.Новокузнецка Платов М.И. просит решение суда отменить, принять новое.

Не согласны с выводами суда о том, что у органа местного самоуправления отсутствуют ограничения в способах и механизмах реализации полномочий по организации транспортного обслуживания и обеспечению безопасности дорожного движения. Ссылаются на то, что судом неправильно применены положения Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».

Ссылается на то, что указанным федеральным законом определено, что обеспечение безопасности дорожного движения и контроль осуществляется органами власти различного уровня. Статьей 8 Федерального закона предусмотрен ещё один субъект правоотношений- по обеспечению безопасности дорожного движения -общественные объединения. При этом в статье предусмотрен закрытый перечень полномочий данных объединений, в котором отсутствуют полномочия по контролю за действиями перевозчиков, а также отсутствуют полномочия «по обеспечению исполнения требований к услугам непосредственно связанным с перевозкой пассажиров на отдельном маршруте», которые установил орган местного самоуправления для операторов маршрута в оспариваемом пункте 2.7.

Указывает, что оспариваемым нормативно-правовым актом был расширен круг полномочий для данных объединений в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Не согласен с выводами суда о том, что оператор маршрута создан в соответствии со статьей 5 закона как субъект, который будет координировать деятельность органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий. Указывает, что в соответствии с законом координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий осуществляется федеральными органами исполнительной власти.

Ссылается на то, что при вынесении решения суд не дал оценки тому факту, что оспариваемый пункт постановления не соответствует ч.1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Указывает на п.8 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».

Указывает, что суд не усмотрел суд в оспариваемом пункте и коррупциогенные факторы, предусмотренные Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Представителем администрации г.Новокузнецка, генеральным директором ООО «Автолайн», начальником Управления по транспорту и связи г.Новокузнецка принесены возражения.

Изучив материалы дела, заслушав прокурора ФИО6, просившую оставить решение суда без изменения, обсудив доводы апелляционного представления, возражений относительно жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

Согласно ч.1 ст.251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Из материалов дела усматривается, что 23.04.2013 г. № 4/53 решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов утверждено Положение об организации транспортного обслуживания населения на территории Новокузнецкого городского округа.

В п. 2.7 Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Новокузнецкого городского округа указано, что оператор маршрута - физическое или юридическое лицо (независимо от организационно-правовых функций форм и форм собственности), являющееся уполномоченным представителем объединения предпринимателей - владельцев транспортных средств, работающих на одном маршруте. Под деятельностью оператора маршрута понимается деятельность по обеспечению исполнения требований к услугам, непосредственно связанным с перевозкой пассажиров на отдельном маршруте (л.д.7).

В соответствии с нормами ст. ст. 16, 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа является вопросом местного значения городского округа. Вопросы местного значения определены данным Федеральным законом, как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно п. 1.1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с вышеуказанными нормами федерального закона в пункте 2.2 Положения оговорен перечень органов местного самоуправления, обладающий полномочиями в сфере организации пассажирских перевозок в городском сообщении по маршрутам, составляющим маршрутную сеть Новокузнецкого городского округа, согласно которому полномочиями по организации регулярных пассажирских перевозок в городском сообщении по маршрутам, составляющим маршрутную сеть Новокузнецкого городского округа обладают: Новокузнецкий городской Совет народных депутатов, администрация города Новокузнецка, Управление по транспорту и связи администрации города Новокузнецка.

Данный перечень является исчерпывающим и оператор маршрута к нему не отнесен.

Положение не содержит норм императивного характера, которые бы обязывали перевозчиков объединяться и создавать операторов маршрута, а лишь дает такую возможность.

Одной из целей принятия оспариваемого Положения является координация деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки в городском сообщении (п. 1.2 Положения), поэтому Положение устанавливает права и обязанности перевозчика (раздел 3), а требования Положения распространяются на всех перевозчиков независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (п. 1.3 Положения).

Обязательность участия оператора маршрута в отношениях, регулируемых Положением об организации транспортного обслуживания населения на территории Новокузнецкого городского округа, и обязательность наличия данного субъекта на каждом маршруте, составляющем маршрутную сеть города, Положением не предусмотрена.

Между тем, никто не может лишить перевозчиков права объединяться и наделять определенных лиц полномочиями по представлению их интересов во взаимоотношениях с органами местного самоуправления, государственными органами контроля и надзора, пассажирами и т.д.

Функции органа местного самоуправления по созданию условий предоставления услуг населению и организациям транспортного обслуживания населения города оператору не переданы.

На основании ст. 5 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» координация деятельности органов местного самоуправления, общественных объединений, физических и юридических лиц является одним и основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения. Именно оператор маршрута обеспечивает такую координацию, а также взаимодействие перевозчиков между собой и третьими лицами, надлежащее выполнение принятых ими обязательств в сфере пассажирских перевозок, своевременное пресечение нарушений и урегулирование конфликтных ситуаций внутри отдельного маршрута.

Согласно ст. 6 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ, к полномочиям органов местного самоуправления городского округа относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа. Обеспечение безопасности дорожного движения (ст. 5 этого же Федерального закона) осуществляется посредством разработки и утверждения нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения и осуществления деятельности по организации дорожного движения. Организация дорожного движения - это комплекс организационно-правовых и распорядительных действий по управлению движением па дорогах (ст. 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»).

Регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер, направленной на защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.

Организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе посредством выбора перевозчиков, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.

С помощью создания оператора маршрута на каком-либо городском или пригородном автобусном маршруте будет значительно усилен контроль за соблюдением перевозчиками действующего законодательства в области транспортного обслуживания населения.

Формы, в которых органы местного самоуправления осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены.

Поэтому система отношений между потенциальными перевозчиками населения и органами местного самоуправления, а также порядок оформления этих отношений должны устанавливаться нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, не противоречащими Конституции РФ и федеральным законам.

Осуществление транспортного обслуживания населения связано с вопросами технического обеспечения безопасности движения, соблюдения различных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства.

Из п.2.7 Положения усматривается, что обязанность по созданию оператора маршрута на перевозчиков не возложена, следовательно, никаких завышенных требований к перевозчику не установлено, они не принуждаются в обязательном порядке вступать в договорные отношения с оператором маршрута.

Оператор маршрута, которым может являться любое физическое или юридическое лицо, не входит в структуру органов местного самоуправления, то на него не могут непосредственно возлагаться полномочия по какой либо организации пассажирских перевозок, т.к. согласно ФЗ № 131 от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" ст. 34 следует, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Изз оспариваемого заявителем п. 2.7 Положения следует, что оператор маршрута - физическое или юридическое лицо (независимо от организационно-правовых форм и форм собственности), являющееся уполномоченным представителем объединения предпринимателей - владельцев транспортных средств, работающих на одном маршруте. Под деятельностью оператора маршрута понимается деятельность по обеспечению исполнения требований к услугам, непосредственно связанным с перевозкой пассажиров на отдельном маршруте.

Таким образом, оператор маршрута не является структурным подразделением органа местного самоуправления, не обладает исполнительно-распорядительными функциями, присущими органу власти.

Оператор маршрута является уполномоченным представителем объединения предпринимателей - владельцев транспортных средств, работающих на одном маршруте, по обеспечению исполнения требований к услугам по перевозке пассажиров. Требования к услугам определены тем же Положением п. 3.1. Перевозчик обязан:

выполнять перевозки пассажиров в соответствии с законодательством Российской Федерации, Кемеровской области и настоящим Положением;

надлежащим образом исполнять обязанности, предусмотренные заключенным с Управлением договором.

Согласно ст.1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Осуществление транспортного обслуживания населения связано с вопросами обеспечения безопасности движения, соблюдения технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства. Эти отношения не относятся к гражданско-правовым, так как не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают взаимодействие на уровне власти-подчинения, характерное для административных правоотношений.

При таких обстоятельствах суд сделал правильный вывод о том, что п. 2.7 Положения принят в соответствие с требованиями закона, не оператору маршрута не переданы функции органа местного самоуправления, на него не возложены функции по организации пассажирских перевозок, на перевозчиков не возложено обязанности по объединению, не содержит коррупционного фактора, поэтому суд обоснованно отказал в удовлетворении требований прокурора.

Доводы апелляционного протеста не могут служить основанием к отмене решения суда, поскольку опровергаются установленными судом обстоятельствами.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ судебная коллегия,

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Центрального районного суда г.Новокузнецка от 27 сентября 2013 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора г.Новокузнецка – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: