Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление прокурора на решение Черкесского городского суда КЧР от 14 мая 2014 года по гражданскому делу по заявлению прокурора Карачаево-Черкесской Республики в интересах неопределенного круга лиц о признании разделов квалификационных требований должностных инструкций муниципальных служащих мэрии муниципального образования города Черкесска незаконными

Заслушав доклад судьи Верховного суда КЧР Карасовой Н.Х., доводы прокурора Псху А.Р., представителей мэрии МО г.Черкесска - ФИО1 и ФИО2, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор Карачаево-Черкесской Республики обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц о признании разделов квалификационных требований должностных инструкций муниципальных служащих мэрии муниципального образования города Черкесска незаконными, обязании мэрии МО г.Черкеска предусмотреть в разделах квалификационных требований должностных инструкций этих муниципальных служащих квалификационные требования, предъявляемые к уровню профессионального образования, стажу муниципальной (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. В обоснование заявления указал, что в ходе проведенной прокуратурой КЧР проверки соблюдения мэрией МО г.Черкесска законодательства о муниципальной службе и противодействия коррупции установлены нарушения требований законодательства в части, касающейся квалификационных требований, предъявляемых к лицам для замещения должности муниципальной службы, не указанных в должностных инструкциях ряда муниципальных служащих. Полагает отсутствие в должностных инструкциях квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам в зависимости от специфики и направления деятельности незаконным, влекущим нарушение прав муниципального образования, прав и обязанностей неопределенного круга лиц, претендующих на должности муниципальной службы, поскольку дает возможность руководителю мэрии для совершения коррупционных правонарушений в виде назначения на должность муниципальных служащих лиц по своему усмотрению и не соответствующих требованиям муниципальной службы.

В судебном заседании суда первой инстанции прокурор Боташев Р.К. заявленные требования поддержал в полном объеме, просил их удовлетворить по основаниям, изложенным в заявлении.

Представители мэрии МО г.Черкесска ФИО1 и ФИО2 просили отказать в удовлетворении заявления.

Решением Черкесского городского суда КЧР от 14 мая 2014 года в удовлетворении заявления прокурора КЧР отказано.

В апелляционном представлении прокурор просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований ввиду неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушения норм материального и процессуального права. Считает, что суд необоснованно отказал в удовлетворении заявления, поскольку прокурором не оспаривается какой-либо типовой отдельный правовой акт мэрии МО г.Черкесска, предусматривающий квалификационные требования, и не ставится вопрос об обязании мэрии принять такой акт, а оспариваются должностные инструкции в частях, не отвечающих требованиям закона. Полагает, что суд рассмотрел спор по требованиям, которые прокурором не заявлялись, и не дал оценку должностным инструкциям муниципальных служащих, указав, что должностная инструкция правовым актом не является. По мнению апеллянта, наличие в должностных инструкциях ссылки на ст.5 Закона КЧР, предусматривающую типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования и стажу муниципальной службы, без конкретизации и без учета требований к профессиональным знаниям и навыкам в зависимости от специфики и направления деятельности каждого муниципального служащего при отсутствии в мэрии МО г.Черкесска муниципального правового акта, устанавливающего эти требования, нельзя признать достаточным регулированием рассматриваемых вопросов.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор поддержал доводы апелляционного представления и просил удовлетворить заявленные требования.

Представители мэрии МО г.Черкесска ФИО1 и ФИО2 просили отказать в удовлетворении апелляционного представления.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия находит его подлежащим удовлетворению, а решение суда - подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в ходе проведенной проверки соблюдения мэрией МО г.Черкесска, ее отделами и управлениями законодательства о противодействии коррупции, о муниципальной службе, прокуратурой КЧР выявлено, что в должностных инструкциях отсутствует перечень квалификационных требований, предъявляемых к замещению должностей следующих муниципальных служащих:

начальника архивного отдела;

специалиста первой категории отдела торгового, бытового обслуживания населения и защиты прав потребителей;

ведущего специалиста отдела здравоохранения;

главного специалиста юридического отдела;

советника мэра;

ведущего специалиста архивного отдела;

инспектора по охране детства – главного специалиста;

ведущего специалиста (по охране детства);

специалиста первого разряда (по охране детства);

главного специалиста -секретаря административной комиссии при мэрии МО г.Черкесска;

главного специалиста (по вопросам технического обеспечения);

заместителя начальника отдела здравоохранения;

заместителя начальника отдела градостроительства;

начальника отдела здравоохранения;

начальника мобилизационного отдела;

ведущего специалиста отдела градостроительства;

главного специалиста мобилизационного отдела;

специалиста второго разряда отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска;

заместителя начальника отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска;

специалиста первого разряда отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска;

ведущего специалиста отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска;

начальника отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска;

главного специалиста отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска;

начальника отдела градостроительства;

В связи с чем, в адрес руководителя мэрии МО г.Черкесска направлены протесты о приведении названных должностных инструкций в соответствие с законодательством.

Мэрией МО г.Черкесска в их удовлетворении отказано с приведением доводов о том, что в должностных инструкциях имеется ссылка на законодательство, содержащее квалификационные требования, а обязанность их дублирования законом не предусмотрена.

Полагая отказ мэрии в удовлетворении требований прокурора незаконным, прокуратура КЧР обратилась в суд с заявлением по настоящему делу.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд руководствовался ст.50 Устава муниципального образования города Черкесска и исходил из того, что должностная инструкция муниципального служащего, как локальный нормативный акт, не является муниципальным правовым актом, принимаемым мэрией МО г.Черкесска.

С данным выводом суда нельзя согласиться, поскольку он основан на неправильном применении норм материального права.

Так, статьей 42 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ).

Основные принципы муниципальной службы в Российской Федерации закреплены в Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ, к которым, в частности, относятся профессионализм и компетентность муниципальных служащих, стабильность муниципальной службы (п.п. 3, 4 ст. 4 названного Закона).

На основании 2 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ муниципальный служащий обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией.

Частью 1 статьи 9 этого же Федерального закона определено, что для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

При этом, как следует из ч. 2 ст.9 данного закона, квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 6), а согласно части 2 статьи 7 закона в реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Согласно ч. 1 ст. 5 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 15 ноября 2007 г. N 75-РЗ "О некоторых вопросах муниципальной службы в Карачаево-Черкесской Республике" в число квалификационных требований к должностям муниципальной службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной (государственной) службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются частями 3 - 6 статьи 5 в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы (ч.2 ст.5 данного закона).

В части 5 статьи 5 Закона КЧР для муниципальных служащих установлены квалификационные требования к стажу муниципальной службы или стажу (опыту) работы по специальности.

Пунктом 6 статьи 5 данного закона КЧР определено, что квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по соответствующей должности муниципальной службы, устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Статьей 3 Закона КЧР предусмотрено, что должности муниципальной службы в Карачаево-Черкесской Республике устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в Карачаево-Черкесской Республике,

В законе Карачаево-Черкесской Республики от 23 июня 2008 г. N 29-РЗ "О Реестре должностей муниципальной службы в Карачаево-Черкесской Республике" приведен перечень должностей муниципальной службы с указанием группы должностей.

Из анализа приведенных законоположений следует, что типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной (государственной) службы или стажу работы по специальности, для замещения должностей муниципальной службы определяются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а требования к профессиональным знаниям и навыкам в зависимости от специфики и направления деятельности муниципального служащего - правовыми актами органов местного самоуправления, при этом выступающих стороной в трудовом договоре (контракте), то есть и должностной инструкцией.

То обстоятельство, что в ст.50 Устава МО г.Черкесска не содержится ссылки на принятие правового акта в виде должностной инструкции, не свидетельствует о том, что установлен запрет на его оспаривание. Каких-либо иных муниципальных правовых актов по вопросу квалификационных требований для замещения должностей муниципальных служащих в мэрии МО г.Черкесска не имеется.

При этом в силу того, что мэрия МО г.Черкесска является муниципальным органом, такой локальный правовой акт как должностная инструкция относится к муниципальным правовым актам.

В связи с чем, вывод суда первой инстанции о том, что должностная инструкция не относится к правовым актам органа местного самоуправления, нельзя признать правильным. Само по себе то, что должностная инструкция является локальным правовым актом, не может служить основанием к отказу в удовлетворении заявленных прокурором требований.

Поскольку из содержания положений законодательства КЧР усматривается, что Законом Республики регламентированы только типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы и стажу работы по специальности для замещения должностей муниципальной службы в Карачаево-Черкесской Республике, а сами квалификационные требования устанавливаются на их основе муниципальными правовыми актами (п.2 ст.5), квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам устанавливаются только нормативным правовым актом органа местного самоуправления (п.6 ст.5), то орган местного самоуправления, в частности мэрия МО г.Черкесска, обязан предусмотреть в правовых актах указание определенных требований к конкретным должностям по замещаемой должности, как к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы и стажу работы по специальности, так и к профессиональным знаниям и навыкам.

Как видно из представленных в материалы дела должностных инструкций муниципальных служащих мэрии МО г.Черкесска (л.д.82-193), в них не усматривается требований к уровню профессионального образования муниципального служащего, стажу муниципальной службы, стажу работы по специальности, поскольку сделана ссылка на нормы федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и республиканского закона «О некоторых вопросах муниципальной службы в Карачаево-Черкесской Республике» (а в отношении должностных инструкций советника мэра и главного специалиста по вопросам технического обеспечения нет данных о каких-либо квалификационных требованиях), также нет сведений в отношении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам.

То есть, вопреки положениям ст. 9 федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и ст.5 Закона КЧР "О некоторых вопросах муниципальной службы в Карачаево-Черкесской Республике", касающимся необходимости установления муниципальными правовыми актами соответствующих квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности (на основе типовых квалификационных требований), профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, такие положения в разделах «Квалификационные требования» имеющихся должностных инструкций отсутствуют.

Между тем, согласно части 1 статьи 17 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона N 25-ФЗ, увольнение муниципальных служащих производится в том числе, по основаниям, предусмотренным трудовым кодексом РФ (ст.ст. 71 и 81 ТК РФ), в частности по инициативе работодателя и в случае сокращения численности или штата работников организации. Также, к муниципальным служащим применяются положения об аттестации (ст.18 федерального закона и ст. 7 республиканского закона).

А для осуществления функций, предусмотренных статьей 54 Устава муниципального образования города Черкесска, касающихся назначения на должность и освобождения от нее руководителей структурных подразделений и работников мэрии муниципального образования города Черкесска, заключения с вышеуказанными лицами трудовых контрактов, принятия на работу и увольнения с работы муниципальных служащих, проведения их аттестации, принятия мер по повышению квалификации муниципальных служащих, назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, организаций и учреждений, необходимо предъявление к таким лицам конкретных требований, связанных с квалификацией, стажем, определенным направлением профессионального образования, профессиональным знаниям и навыкам.

Поэтому приведение в должностных инструкциях муниципальных служащих соответствующих конкретных требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для замещения должностей муниципальной службы и исполнения должностных обязанностей, соответствует принципам стабильности муниципальной службы, правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, реализация которых устанавливает необходимость ограничения представителя нанимателя в своей инициативе по расторжению трудового договора с муниципальным служащим и наличием определенных оснований для увольнения.

Таким образом, поскольку органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право на определение лишь типовых квалификационных требований к уровню профессионального образования для замещения должностей муниципальной службы в соответствии с классификацией последних, а установление квалификационных требований к направлению профессионального образования для замещения должностей муниципальной службы составляет предмет полномочий органов местного самоуправления, то отсутствие таких правовых актов, то есть отсутствие в должностных инструкциях конкретных требований и к профессиональным знаниям и навыкам в зависимости от специфики и направления деятельности муниципального служащего по замещаемой им должности, не согласуется с федеральным законодательством и законодательством КЧР.

Кроме того, вопреки доводам мэрии МО г.Черкесска заслуживают внимания рекомендации Федеральной службой по труду и занятости, поскольку в силу ч. 2 ст. 3 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.

Как следует из письма Федеральной службой по труду и занятости от 31.10.2007 г. N 4412-6 "О порядке внесения изменений в должностные инструкции работников", должностная инструкция является важным документом, содержанием которого является не только трудовая функция работника, круг должностных обязанностей, пределы ответственности, но и квалификационные требования, предъявляемые к занимаемой должности.

Учитывая изложенное, а также положения п. 3 ст. 6 Федерального закона Российской Федерации N 273-ФЗ от 25.12.2008 г. "О противодействии коррупции", согласно которым в качестве мер по профилактике коррупции предусмотрено предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственной или муниципальной службы, судебная коллегия приходит к выводу о том, что отсутствие конкретных требований не только к профессиональным знаниям и навыкам в зависимости от специфики и направления деятельности каждого муниципального служащего, которые должны определяться на основании нормативного правового акта органа местного самоуправления, но и к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, то есть отсутствие в мэрии МО г.Черкесска муниципального правового акта, устанавливающего эти положения, не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности регулирования рассматриваемого вопроса, поскольку допускает возможность неограниченного усмотрения органов местного самоуправления в процессе применения имеющихся должностных инструкций при принятии на работу, проведении аттестации, увольнении.

Мэрия МО г.Черкесска в своих отказах на протесты прокурора, ссылаясь на то, что вопросы принятия нормативных правовых актов, устанавливающих квалификационные требования к замещению должности муниципальной службы отнесены федеральным законодательством к полномочиям субъекта РФ, а органам местного самоуправления дано лишь право принимать правовые акты на их основе, по существу соглашается с тем, что должна принимать такие правовые акты, и эти утверждения не только не опровергают, но и подтверждают заявленные требования прокурора.

Что касается доводов заинтересованного лица о наличии в разделах квалификационных требований должностных инструкций муниципальных служащих мэрии МО г.Черкесска ссылок на законы, которыми устанавливаются квалификационные требования к претенденту на замещение должности муниципальной службы, необязательности их дублирования, судебная коллегия находит их неубедительными, так как п.2 ст. 9 федерального закона и п.2 ст.5 Закона КЧР предусмотрено принятие муниципальных правовых актов в части, касающейся квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы. Тогда как в данном случае эти ссылки носят общий характер, конкретные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в случае принятия на муниципальную службу и прекращения муниципальной службы, критерий оставления на работе при проведении аттестации, сокращении штатов и увольнении в этих должностных инструкциях отсутствует, что влечет усмотрение руководителя на назначение на должность муниципальных служащих, лиц, не соответствующих требованиям муниципальной службы, а также увольнение без соответствующих оснований.

Поскольку судом первой инстанции неправильно истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, что привело к вынесению неправильного судебного постановления, то эти обстоятельства являются основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке в силу требований п. 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ и принятия нового судебного акта об удовлетворении заявления прокурора.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329, 330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Черкесского городского суда КЧР от 14 мая 2014 г. отменить. Принять по делу новое решение, которым заявление прокурора Карачаево-Черкесской Республики удовлетворить.

Признать незаконными разделы квалификационных требований должностных инструкций: начальника архивного отдела; специалиста первой категории отдела торгового, бытового обслуживания населения и защиты прав потребителей; ведущего специалиста отдела здравоохранения; главного специалиста юридического отдела; ведущего специалиста архивного отдела; инспектора по охране детства – главного специалиста; ведущего специалиста (по охране детства); специалиста первого разряда (по охране детства); главного специалиста -секретаря административной комиссии при мэрии МО г.Черкесска; заместителя начальника отдела здравоохранения; заместителя начальника отдела градостроительства; начальника отдела здравоохранения; начальника мобилизационного отдела; советника мэра; главного специалиста (по вопросам технического обеспечения ведущего специалиста отдела градостроительства; главного специалиста мобилизационного отдела; специалиста второго разряда отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска; заместителя начальника отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска; специалиста первого разряда отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска; ведущего специалиста отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска; начальника отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска; главного специалиста отдела по контролю использования земель и санитарному содержанию города Черкесска; начальника отдела градостроительства.

Обязать мэрию муниципального образования г.Черкесска предусмотреть в разделах квалификационных требований должностных инструкций указанных муниципальных служащих мэрии муниципального образования г.Черкесска квалификационные требования, предъявляемые к уровню профессионального образования, стажу муниципальной (государственной) службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Председательствующий:

Судьи: