Гражданский кодекс часть 1

дело по апелляционной жалобе Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области на решение Вышневолоцкого городского суда Тверской области от 16 октября 2018 года, которым с учетом изменений, внесенных определениями Вышневолоцкого городского суда Тверской области от 21 декабря 2018 года и 18 февраля 2019 года об исправлении описок, постановлено:

«иск Тверского межрайонного природоохранного прокурора, поданного в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц (в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации) к администрации Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области, администрации Вышневолоцкого района Тверской области, Правительству Тверской области о возложении обязанности по разработке проекта нормативного образования отходов потребления и лимитов на их образование удовлетворить частично.

Обязать администрацию Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области в течение шести месяцев со дня вступления решения в законную силу:

- разработать проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в соответствии е Методическими указаниями по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утверждёнными Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 18 мая 2016 г. № 87-кв;

-представить в Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области заявление об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разработанный проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Отказать Тверскому межрайонному природоохранному прокурору в удовлетворении иска о возложении обязанности по разработке проекта нормативного образования отходов потребления и лимитов на их образование в части требования к администрации Вышневолоцкого района Тверской области и Правительству Тверской области».

Судебная коллегия

установила:

Тверской межрайонный природоохранный прокурор в порядке ст. 45 ГПК РФ в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц обратился в суд с иском администрации Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области, в котором просил обязать администрацию Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области: разработать проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в соответствии с Методическими указаниями по разработке проектов нормативов образования отходов й лимитов на их размещение, утверждёнными Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 18 мая 2016 года № 87-кв; представить в Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области заявление об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разработанный проект образования отходов и лимитов на их размещение. В обосновании иска указал, что Тверской природоохранной прокуратурой в июне 2018 года проведена проверка исполнения природоохранного законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления в деятельности администрации Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области. Установлено, что Муниципальное учреждение «Администрация Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области» в качестве юридического лица осуществляет хозяйственную деятельность, в том числе эксплуатирует здание, расположенное по адресу: <адрес>. В результате указанной деятельности у администрации образуются следующие отходы производства и потребления: мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный (исключая крупногабаритный) - IV класса опасности (код по ФККО 7 33 100 01 72 4), отходы бумаги и картона от канцелярской деятельности и делопроизводства - V класса опасности (код по ФККО 4 05 122 02 60 5) и другие виды отходов. Муниципальное учреждение «Администрация Садового сельского поседения Вышневолоцкого района Тверской области» не входит в перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утвержденный приказом Минприроды России от 24 августа 2011 года № 687 (в редакции от 31 января 2014 года), следовательно, подлежит региональному государственному экологическому надзору. Юридические лица (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, к которым администрация не относится) при осуществлении деятельности, в процессе которой образуются отходы, обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а также получать в уполномоченных органах нормативы образования и лимиты на размещение отходов. Администрация Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области осуществляет свою деятельность без разработанного проекта нормативов образования отходов и утвержденных лимитов на их размещение. Причиной допущенных нарушений является ненадлежащее отношение к исполнению своих обязанностей по соблюдению природоохранного законодательства со стороны администрации Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области. Несоблюдение требований природоохранного законодательства является существенным нарушением конституционных прав граждан (неопределенного круга лиц) на благоприятную окружающую природную среду, охрану здоровья. Через утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение юридическое лицо обеспечивает безопасное для окружающей среды и здоровья человека обращение с отходами I - V класса опасности, их накопление, последующую транспортировку, использование и размещение. Право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду является неотчуждаемым, непосредственно действующим, защищается гражданским законодательством и обеспечивается правосудием. В исковом заявлении Тверской природоохранный прокурор ссылался на нормы ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «Об отходах производства и потребления», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение для объектов, подлежащих региональному экологическому Надзору, определен приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 1В мая 2016 года № 8-нп.

Определением судьи о подготовке дела к судебному разбирательству от 31 июля 2018 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены администрация Вышневолоцкого района Тверской области и Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области.

Протокольным определением суда от 26 сентября 2018 года к участию в деле в качестве ответчиков привлечены администрация Вышневолоцкого района Тверской области с одновременным исключением из числа третьих лиц, Правительство Тверской области; в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Тверской области

В судебном заседании помощник Тверского межрайонного природоохранного прокурора Александров С.О. исковые требования поддержал по основаниям, изложенным в исковом заявлении.

Представитель ответчиков администрации Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области и администрации Вышневолоцкого района Тверской области ФИО1 возражала против удовлетворения иска. Указала, что местная администрация, как и любое другое государственное или муниципальное казенное учреждение, осуществляющее исключительно управленческие функции, не относится к объектам, подлежащим федеральному или региональному государственному экологическому надзору в соответствии с Критериями определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 года № 903, и не подпадает под действие Критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 года № 1029. Эти критериям могут соответствовать только организации, осуществляющие производственно-хозяйственную деятельность, не свойственную органам государственной власти и местного самоуправления. Возложение на местные администрации подобных обязанностей не только не соответствует требованиям закона, но и влечет за собой ничем не обоснованные дополнительные расходы за счет бюджетных средств. В силу п. 2 ст. 11 ФЗ «Об отходах производства и потребления» юридические лица при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов. Поэтому разработка проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение неизбежно повлечет для местной администрации возникновение обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду. Осуществление каждой местной администрацией сельского (городского) поселения расходов на составление проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и на внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду может (при отсутствии к тому законных оснований и объективной необходимости) крайне негативно отразиться на распределении расходов бюджетов муниципальных образований и консолидированного бюджета Тверской области. При этом, в соответствии с приложением 53 к Закону Тверской области от 27 декабря 2017 года № 85-30 «Об областном бюджете Тверской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», размер субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов составляет на 2018 год для каждого поселения Вышневолоцкого района 2200 рублей. Этих денежных средств явно недостаточно на осуществление тех мероприятий, выполнения которых требует прокурор. Администрация Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области договоры на утилизацию отходов производственного потребления не заключала, поскольку бумага и картон передаются на безвозмездной основе школе поселения и библиотеке; администрация Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области является органом местного самоуправления, хозяйственную деятельность не осуществляет; удовлетворение данного иска приведет к незапланированному финансированию, субвенции выделяются Правительством Тверской области, расходуются в установленном порядке по целевому назначению; полагала необходимым рассматривать заявление Тверского межрайонного природоохранного прокурора по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ответчик Правительство Тверской области, извещенное о времени и месте судебного заседания, представило в суд письменный отзыв на исковое заявление, в котором содержалось ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии своего представителя. В отзыве указало, что Правительство Тверской области не может являться по делу надлежащим ответчиком, поскольку исковое заявление не содержит требований, адресованных Правительству Тверской области; требования прокурора рассматриваются в порядке Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а следовательно, не связаны с осуществлением администрацией Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области какой-либо публичной функции либо публичного полномочия. Исковые требования прокурора мотивированы ссылкой на ст. 18 ФЗ «Об отходах производства и потребления». Спорная обязанность должна быть возложена на администрацию Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области как на юридическое лицо, но не как на орган местного самоуправления, наделенный публично-властными полномочиями, поэтому может быть исполнена только администрацией сельского поселения. Спорная обязанность не связана с полномочиями по организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию твердых коммунальных отходов на территории соответствующего муниципального образования, которые являются переданными государственными полномочиями (спорная обязанность возлагается в связи с эксплуатацией здания администрации).

Третьи лица Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области и Министерство финансов Тверской области, извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд своих представителей не направили, ходатайств не заявили, возражения не представили.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе администрация Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области просит отменить решение суда полностью и принять по делу новое решение о полном отказе в удовлетворении исковых требований.

Считает необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что при осуществлении хозяйственной деятельности администрации Садового сельского поселения как юридического лица образуются отходы производства и потребления: мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный (исключая крупногабаритный) - IV класса опасности (код по ФККО 7 33 100 01 72 4), отходы бумаги и картона от канцелярской деятельности и делопроизводства - V класса опасности (код по ФККО 4 05 122 02 60 5) и другие виды отходов.

Местная администрация, как и любое другое государственное или муниципальное казенное учреждение, осуществляющее исключительно управленческие функции, не относится к объектам, подлежащим Федеральному или региональному государственному экологическому надзору, в соответствии с Критериями определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 года № 903, и не подпадает под действие Критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 года № 1029. При внимательном ознакомлении с этими критериями видно, что им могут соответствовать только организации, осуществляющие производственно-хозяйственную деятельность, не свойственную органам местного самоуправления.

Возложение на местные администрации подобных обязанностей не только не соответствует требованиям закона, но и влечет за собой ничем не обоснованные дополнительные расходы за счет бюджетных средств. Стоимость услуг специализированных организаций по составлению для одного учреждения проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение составляет в среднем (по информации из сети «Интернет») 20000-30000 рублей. При этом, как видно из положений п. 12 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 февраля 2010 года № 50, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются сроком на 5 лет.

Более того, в силу п. 2 ст. 11 ФЗ «Об отходах производства и потребления» юридические лица при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов. Поэтому разработка проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение неизбежно повлечет для местной администрации возникновение обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Осуществление каждой местной администрацией сельского (городского) поселения расходов на составление проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и на внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду может (при отсутствии к тому законных оснований и объективной необходимости) крайне негативно отразиться на распределении расходов бюджетов муниципальных образований и консолидированного бюджета Тверской области.

При этом в соответствии с приложением 53 к Закону Тверской области от 27 декабря 2017 г. № 85-30 «Об областном бюджете Тверской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», размер субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов составляет на 2018 год для каждого поселения Вышневолоцкого района 2200 рублей. Этих денежных средств явно недостаточно на осуществление тех мероприятий, выполнения которых требует прокурор.

Из судебного решения совершенно непонятно, как и по каким основаниям суд пришел к выводу о том, что администрация Садового сельского поселения относится к объектам, подлежащим региональному экологическому надзору. Нормативные акты, на которые сослался суд, таких положений не содержат.

Указывает, что в действительности надлежащая проверка в отношении администрации Садового сельского поселения прокуратурой не проводилась. Данное обстоятельство нашло свое подтверждение в судебных заседаниях, из объяснений представителя прокуратуры стало известно, что основанием обращения с данным иском послужил ответ Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 18 июня 2018 года № 7058-05, согласно которому у администрации поселения отсутствует утвержденный норматив образования отходов и лимитов на их размещение.

Ни в ходе прокурорской проверки, ни в процессе судебного разбирательства достоверно не установлено и документально не подтверждено, какие именно отходы и каком количестве образуются в результате деятельности администрации Садового сельского поселения, соответствует ли количество этих отходов за год промышленным масштабам (в тоннах), которые свидетельствовали бы о действительном осуществлении юридическим лицом хозяйственной деятельности. Такой вывод сделан на основании голословного утверждения, содержащегося в исковом заявлении, проверка этих обстоятельств не проводилась.

Указывает, что обязанность, которую просит возложить прокурор, напрямую связана с осуществлением публичных полномочий по вопросам местного значения - участием в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов (п. 18 ч 1 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 8 ФЗ «Об отходах производства и потребления»). Однако это не является только лишь собственным полномочием администрации Садового сельского поселения как органа местного самоуправления. В основной части организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов является государственным полномочием и возложена на органы власти субъектов РФ (ст. 6 ФЗ «Об отходах производства и потребления»). Поэтому в том случае, если, как в своем отзыве указывает Правительство Тверской области, на администрацию должна быть возложена обязанность разработать проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, финансирование выполнения этой обязанности следует возложить на Правительство Тверской области, которое обязано в таком случае увеличить размер субвенций по сравнению с размером, предусмотренным Законом Тверской области от 27 декабря 2017 г. № 85-30 (приложение 53 к Закону). Без увеличения установленного законом размера субвенций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов считает удовлетворение исковых требований противоречащим закону и недопустимым.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Доводы апелляционной жалобы ответчика аналогичны изложенным им в возражениях на исковое заявление прокурора и в судебном заседании, они были предметом тщательного исследования и проверки суда первой инстанции, признаны несостоятельными с приведением подробных мотивов принятого решения. Они не опровергают правильность выводов суда и не свидетельствуют о его незаконности, в связи с чем не могут явиться основаниями к его отмене.

Судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела и пришел к правильному выводу о том, что отсутствие у администрации Садового сельского поселения не как у органа местного самоуправления, а как у юридического лица, сотрудники которой осуществляют свою деятельность в конкретном помещении, разработанного в установленном порядке проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение нарушает права неопределенного круга лиц на охрану здоровья и благоприятную окружающую природную среду.

Принимая иск прокурора к рассмотрению, суд обоснованно исходил из положений ст. 45 ГПК РФ, дающих прокурору право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц.

Несоблюдение требований природоохранного законодательства является существенным нарушением конституционных прав граждан (неопределенного круга лиц) на охрану здоровья, благоприятную окружающую природную среду, гарантированных ст.ст. 41, 42 Конституции Российской Федерации, ст. 8 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», согласно которым каждый имеет право на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека, а также является нарушением охраняемых законом интересов общества и государства.

Довод апелляционной жалобы ответчика о том, что местная администрация, как и любое другое государственное или муниципальное казенное учреждение, осуществляющее исключительно управленческие функции, не относится к объектам, подлежащим Федеральному или региональному государственному экологическому надзору в соответствии с Критериями определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 года № 903, и не подпадает под действие Критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 года № 1029, являются несостоятельными. Первое постановление регулирует исключительно отнесение объектов к федеральному государственному экологическому надзору. При этом судом не устанавливалась принадлежность администрации как юридического лица к подобному объекту, а, наоборот, сделан вывод об отнесении его к объекту регионального надзора. Второе постановление регулирует вопросы, не имеющие отношения к рассматриваемому спору.

Доводы жалобы о том, что администрация поселения не производит мусор, могут быть предметом рассмотрения при решении вопроса при определении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Разрешая исковые требования Тверского межрайонного природоохранного прокурора, поданного в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц в порядке ст. 45 ГПК РФ, суд первой инстанции руководствовался положениями п. 2 ст. 18 ФЗ «Об отходах производства и потребления» в редакции от 21 июля 2014 года. В настоящее время п. 2 ст. 18 ФЗ «Об отходах производства и потребления» изложен в редакции от 25 декабря 2018 года, начало действия редакции – 05 января 2019 года. Однако, поскольку судебная коллегия проверяет законность решения суда первой инстанции на момент его вынесения, основания для отмены или изменения решения суда отсутствуют.

Вопросы финансирования деятельности, возложенной судом на ответчика, определения размера бюджетных субвенций не входят в компетенцию суда.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

определила:

решение Вышневолоцкого городского суда Тверской области от 16 октября 2018 года, с учетом изменений, внесенных определениями Вышневолоцкого городского суда Тверской области от 21 декабря 2018 года и 18 февраля 2019 года об исправлении описок, оставить без изменения, апелляционную жалобу Садового сельского поселения Вышневолоцкого района Тверской области – без удовлетворения.

Председательствующий А.А. Булавкин

Судьи: М.В. Гудкова

ФИО2