Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по иску прокурора г. Элисты в интересах неопределенного круга лиц к Администрации г. Элисты, Четыревой Б.Л., Джимбееву М.А. о признании договора аренды земельного участка недействительным и применении последствий недействительности сделки по апелляционной жалобе представителя ответчика Джимбеева М.А. - Церенова Б.В. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 14 декабря 2015 года.

Заслушав доклад судьи Шовгуровой Т.А. об обстоятельствах дела, объяснения представителя ответчика Джимбеева М.А. - Церенова Б.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Имкеновой Д.А., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Прокурор города Элисты Республики Калмыкия обратился в суд с иском в интересах муниципального образования г. Элисты к Администрации г. Элисты, Четыревой Б.Л., Джимбееву М.А. о признании договора аренды земельного участка недействительным и применении последствий недействительности сделки, обосновывая свои требования тем, что при проведении проверки письменного обращения предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность в районе Центрального рынка по улице Горького, установлен факт нарушения исполнения земельного законодательства, выразившийся в предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов. Так, по договору от <дата> Администрацией г. Элисты в аренду Четыревой Б.Л. был предоставлен земельный участок № ** из земель населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена, расположенный по адресному ориентиру: <адрес>. <дата> Четырева Б.Л. переуступила свои права и обязанности по аренде указанного земельного участка Джимбееву М.А., уведомив об этом Администрацию города Элисты <дата>. Договоры аренды земельного участка и переуступки прав и обязанностей, заключенные соответственно с Четыревой Б.Л. и Джимбеевым М.А., являются недействительными, поскольку после размещения в газете «Элистинская панорама» <дата> и <дата> сообщений о предстоящем предоставлении в аренду земельного участка в Администрацию города поступили заявления К.Е.Ц. и Б.М.А. о предоставлении участка им в аренду. Однако данные заявления не были рассмотрены, а торги по продаже права на заключение договора аренды земельного участка Администрацией г. Элисты не проведены. Просил признать договор аренды земельного участка, расположенного по адресному ориентиру: <адрес> от <дата> № **, заключенный между Администрацией города Элисты и Четыревой Б.Л. недействительным, применить последствия недействительности ничтожной сделки и признать недействительным договор о передаче (уступке) прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, от <дата>, заключенный между Четыревой Б.Л. и Джимбеевым М.А., обязав последнего возвратить Администрации города Элисты спорный земельный участок.

В судебном заседании прокуроры А.Д.В. и Л.Ж.В. поддержали исковые требования, уточнив, что иск прокурором предъявлен в интересах неопределенного круга лиц.

Представитель Администрации г. Элисты Шараев Н.В. иск не признал.

Ответчики Четырева Б.Л. и Джимбеев М.А., извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в суд не явились.

Представитель Джимбеева М.А. - Церенов Б.В. иск не признал, указав, что правовых оснований для признания договора аренды земельного участка недействительным и применения последствий недействительности сделки не имеется.

Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 14 декабря 2015 года исковые требования прокурора г. Элисты удовлетворены. Признан недействительным договор аренды земельного участка, расположенного по адресному ориентиру: <адрес>, от <дата> № **, заключенный между Администрацией г. Элисты и Четыревой Б.Л. Признан недействительным договор о передаче (уступке) прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, расположенного по адресному ориентиру: <адрес> от <дата>, заключенный между Четыревой Б.Л. и Джимбеевым М.А. На Джимбеева М.А. возложена обязанность возвратить указанный земельный участок Администрации г. Элисты.

В апелляционной жалобе представителя ответчика ФИО1 – ФИО2 ставится вопрос об отмене решения суда и принятии нового решения об отказе в иске со ссылкой на необоснованность вывода суда о невозможности определения местонахождения отводимого земельного участка в связи с отсутствием в сообщении от <дата> указания на его адресный ориентир. Извещение о предстоящем предоставлении земельного участка было опубликовано Администрацией г. Элисты в точном соответствии с заявлением ФИО3, не указавшей улицу Горького в качестве места расположения испрашиваемого земельного участка. В жалобе указывает на отсутствие в иске прокурора обстоятельств, свидетельствующих о том, что в результате заключения оспариваемых договоров были нарушены интересы муниципального образования либо неопределенного круга лиц, а также в чем эти нарушения выразились. Не соответствует закону и вывод суда о необходимости признания договоров недействительными, поскольку в силу ст. 168 ГК РФ признание сделки недействительной ввиду ее ничтожности возможно в случае несоответствия ее федеральным законам и иным правовым актам. Между тем постановление Администрации г. Элисты от 16 мая 2012 года № 878 «Об утверждении административного регламента Администрации г. Элисты предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования, для целей, не связанных со строительством» не является правовым актом, содержащим нормы гражданского права, как предусмотрено ст. 3 ГК РФ, и на него нельзя ссылаться в обоснование вывода о ничтожности сделки.

В соответствии с пунктом 1 статьи 327-1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия полагает решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

В соответствии с п. 2 ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 настоящего Кодекса, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.

Согласно абзацу 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (действовавшему на момент заключения оспариваемого договора аренды) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

В силу пункта 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации (действовавшей до 01 марта 2015 г.) органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:

принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений (при этом не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом);

уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;

обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25 ноября 2010 г. №1549-О-О, нормы статьи 34 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур, направлены на обеспечение справедливого баланса между интересами всех лиц, желающих приобрести в собственность или аренду земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Кроме того, согласно пунктам 2 и 3 ст. 34 ЗК РФ граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают в письменной или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети "Интернет", включая единый портал государственных и муниципальных услуг, заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. Соответствующее заявление может быть подано через многофункциональный центр.

В указанном заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.

Таким нормативным правовым актом, устанавливающим процедуры и критерии предоставления земельных участков, в том числе из земель, государственная собственность на которые не разграничена, на момент рассмотрения судом дела являлся утвержденный постановлением Администрации г. Элисты от 16 мая 2012 года Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков из земель, находящихся в собственности муниципального образования, и земель, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Элисты для целей, не связанных со строительством».

В соответствии с п. 2.6.1 Административного регламента в заявлении гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка в собственность или в аренду, должны быть указаны цель использования земельного участка; предполагаемые размеры и местоположение земельного участка; испрашиваемое право на земельный участок.

При этом в случае невозможности однозначно определить местоположение испрашиваемого земельного участка выносится решение об отказе в предоставлении муниципальной услуги (п. 2.8 Административного регламента).

С учетом пунктов 3.4.2 и 3.5 Административного регламента в случае, если в отношении испрашиваемого земельного участка имеется более одного заявления, уполномоченным органом организуется проведение торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

Решением Элистинского городского собрания № 11 от 26 сентября 2013 года утверждено «Положение о порядке предоставления земельных участков на территории г. Элисты для целей, не связанных со строительством» (далее - Положение).

Согласно п. 2.10. Положения при наличии двух и более заявлений о предоставлении земельного участка Администрация города Элисты в недельный срок по окончании срока на подачу заявлений, указанных в пункте 2.7. настоящего Положения, утверждает схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, осуществляет государственный кадастровый учет земельного участка и принимает решение о проведении торгов в форме аукциона по продаже земельного участка либо по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

Таким образом, по смыслу приведенных положений, регулировавших на момент заключения спорных сделок возникновение прав на землю, предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также земель, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, осуществлялось органом местного самоуправления на основании принятого им правового акта, устанавливающего процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений.

При этом одним из главных принципов распоряжения землей являлось не только обеспечение публичности, открытости, прозрачности процедур предоставления земельных участков, под которым понималась наиболее полная информированность населения муниципального образования о предстоящем предоставлении земельного участка и месте его расположения путем опубликования сообщений соответствующего содержания в средствах массовой информации, но также и обязательность проведения органом местного самоуправления торгов в случае поступления от заинтересованных лиц более одного заявления на земельный участок.

Как установил суд и подтверждено материалами дела, <дата> в газете «Элистинская панорама» Администрацией г. Элисты было опубликовано извещение о предстоящем предоставлении земельного участка, расположенного в административных границах города Элисты по адресу: <адрес>, предназначенного для установки торгового павильона, ориентировочной площадью 50 кв.м. в порядке ст. 34 Земельного кодекса РФ.

<дата> в той же газете Администрацией г. Элисты размещена информация о предоставлении в аренду земельного участка по адресу: <адрес2>.

<дата> и <дата>, а затем <дата> и <дата> в Администрацию г. Элисты поступили заявления граждан К.Е.Ц. и Б.М.А. в письменной и электронной формах о предоставлении им в аренду указанного земельного участка.

Однако в нарушение п. 2.7 Положения о порядке предоставления земельных участков на территории г. Элисты для целей, не связанных со строительством, данные заявления Администрацией г. Элисты рассмотрены не были.

<дата> в газете «Элистинская панорама» размещена информация Администрации г. Элисты об отмене объявления от <дата>.

На основании постановления Администрации г. Элисты № ** от <дата> № ** между Администрацией г. Элисты и ФИО3 был заключен договор аренды земельного участка № **, предназначенного для установки торгового павильона, по адресу: <адрес>, сроком на 10 лет.

По договору от <дата> ФИО3 уступила свои права и обязанности по аренде спорного земельного участка ФИО1, уведомив об этом Администрацию г. Элисты <дата>.

Разрешая спор по существу и удовлетворяя исковые требования прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что передача спорного земельного участка в аренду ФИО3 нарушает публичный интерес, а также права и законные интересы неопределенного круга землепользователей, в связи с чем оспариваемый договор является недействительным (ничтожным) и по нему нельзя осуществить уступку прав требований другому лицу.

При этом суд в решении указал, что действия Администрации г. Элисты по предоставлению в аренду ФИО3 земельного участка из земель населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена, противоречат установленным ст. 34 ЗК РФ принципам публичности, открытости и прозрачности предоставления земельных участков, гарантирующим равный доступ всех лиц к приобретению земельных участков из публичной собственности, вследствие чего повлекли установление необоснованного приоритета земельных прав одного лица, заинтересованного в предоставлении ему земельного участка, по отношению к правам других лиц, находящихся в равных условиях.

Данные выводы суда основаны на анализе действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, мотивированы, соответствуют требованиям закона, и оснований считать их неправильными у судебной коллегии не имеется.

Является несостоятельным довод жалобы об отсутствии обстоятельств, препятствующих установлению точного местонахождения предоставляемого земельного участка и, следовательно, соответствии оспариваемых договоров требованиям закона.

Как видно из материалов дела, <дата> и <дата> в газете «Элистинская панорама» Администрацией г. Элисты были опубликованы извещения о предстоящем предоставлении земельного участка **, предназначенного для установки торгового павильона, ориентировочной площадью 50 кв.м. При этом в сообщении, размещенном в средствах массовой информации <дата>, в отличие от публикации от <дата> адресный ориентир земельного участка - ул. Г.

Несмотря на это, публикация в газете «Элистинская панорама» от <дата> послужила основанием для принятия Администрацией г. Элисты постановления №** от <дата> о предоставлении земельного участка из земель населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду ФИО3 на срок * лет с указанием его местонахождения по ул. Г. г. Элисты. В свою очередь, на основании данного постановления в тот же день с ответчиком был заключен договор аренды земельного участка.

Между тем предпринятые в отношении спорного земельного участка действия органа местного самоуправления не соответствовали требованиям земельного законодательства.

С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции обоснованно указал в решении на то, что отсутствие адресного ориентира земельного участка не позволяет идентифицировать его в качестве потенциального объекта арендных правоотношений, в отношении которого могут заключаться гражданско-правовые договоры, подлежащие государственной регистрации.

Является необоснованной ссылка в жалобе на отсутствие необходимости указания в публикации адресного ориентира участка в связи с тем, что в поданном ФИО3 заявлении не было обозначено наименование улицы Г. в качестве места расположения испрашиваемого земельного участка.

Согласно пункту 2.6.1 Административного регламента указание заинтересованным лицом местоположения земельного участка, на который оно претендует, является обязательным.

При таких данных следует признать, что ФИО3 было подано заявление, не позволяющее однозначно определить местоположение такого участка.

В таком случае орган местного самоуправления должен был принять решение об отказе в предоставлении муниципальной услуги (п. 2.8. Регламента).

Однако в нарушение предъявляемых требований заявление ФИО3 было рассмотрено Администрацией г. Элисты и по нему принято решение о предоставлении земельного участка ей в аренду.

Судебная коллегия считает необходимым также отметить, что земельный участок по ул. Г. г. Элисты не мог быть передан ответчику на праве долгосрочной аренды и потому, что вопрос о предоставлении именно этого участка в заявлении не ставился.

Нельзя согласиться с доводом жалобы об отмене решения суда на том основании, что Административный регламент, на нарушение которого сослался суд в обоснование вывода о недействительности сделки, не является правовым актом, содержащим нормы гражданского права, как того требуют положения ст. 3 Гражданского кодекса РФ, в связи с чем при разрешении возникшего спора не подлежали применению нормы ГК РФ, в частности, ст.ст. 167-168 Кодекса.

Согласно п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

В силу п. 2 ст. 22 ЗК РФ земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 настоящего Кодекса, могут быть предоставлены в аренду в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.

По смыслу приведенных норм отношения по распоряжению земельными участками и совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством.

Утвержденный постановлением Администрации г. Элисты от 16 мая 2012 года Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков из земель, находящихся в собственности муниципального образования, и земель, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Элисты для целей, не связанных со строительством» был разработан в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Градостроительным кодексом Российской Федерации, Законом Республики Калмыкия от 9 апреля 2010 г. N 177-IV-З "О регулировании земельных отношений в Республике Калмыкия", Уставом города Элисты.

Указанный Регламент является нормативным правовым актом, поскольку устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лица и рассчитанные на неоднократное применение, в целях регулирования общественных отношений, связанных с предоставлением земельных участков для целей, не связанных со строительством.

Данный правовой акт устанавливает процедуру и критерии предоставления земельных участков, расположенных на территории муниципального образования г. Элисты, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений, и применяется к правоотношениям по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования г. Элисты, а также к правоотношениям по управлению и распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Принятые органом местного самоуправления решения о предоставлении муниципальной услуги в последующем являются основаниями для заключения гражданско-правовых сделок с земельными участками.

При таких данных следует признать, что указанный нормативный правовой акт принят в соответствии с нормами гражданского права, поскольку регулирует отношения, связанные с распоряжением земельными участками для целей, не связанных со строительством.

Удовлетворяя требования о признании договора аренды от <дата> недействительным в силу его ничтожности, суд в обоснование своего вывода сослался на несоответствие его не только Административному регламенту, но и Земельному кодексу РФ, Федеральному закону "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", во исполнение которых данный Регламент был принят.

При этом суд указал в решении на то, что при заключении договора аренды с ФИО3 был нарушен порядок предоставления земельных участков, установленный Регламентом, поскольку при поступлении более одного заявления на один участок Администрацией г. Элисты было принято незаконное решение о предоставлении участка ответчику без проведения торгов, в результате чего право аренды земельного участка было передано указанному лицу в обход установленного законом порядка.

Применяя последствия недействительности ничтожной сделки, суд пришел к выводу о недействительности основанного на указанной сделке договора уступки права аренды, заключенного между ФИО3 и ФИО1, и возложил на ответчика ФИО1 обязанность по его возврату Администрации г. Элисты.

С такими выводами суда следует согласиться.

В соответствии с п. 1 ст. 168 Гражданского кодекса РФ за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

В силу п. 2 ст. 168 Гражданского кодекса РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в п.п. 74, 75 Постановления Пленума от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность. Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать, в том числе интересы неопределенного круга лиц. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.

Таким образом, сделка с земельными участками, как затрагивающая публичные интересы неопределенного круга лиц, том числе и муниципального образования, может быть признана ничтожной по основаниям, предусмотренным п. 2 ст. 168 Гражданского кодекса РФ.

Является несостоятельным довод жалобы о незаконности предъявления прокурором иска в интересах неопределенного круга лиц, под которыми фактически подразумеваются интересы граждан К.Е.Ц. и Б.М.А., которые вправе сами обратиться в суд в защиту нарушенных прав.

Как видно из материалов дела, прокурор обратился в суд с иском в интересах муниципального образования г. Элисты. В ходе судебного заседания, уточнив требования, он просил считать иск поданным в интересах неопределенного круга лиц.

Анализ положений ст. 45 ГПК РФ, согласно которым прокурору предоставлено право обращения в суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц и муниципальных образований, а также статей 167, 168 ГК РФ, применительно к которым под публичными интересами понимаются интересы неопределенного круга лиц, позволяет сделать вывод о том, что основанием для обращения прокурора в суд могут служить факты нарушений не только публичных интересов, но и публичной собственности.

Следовательно, прокурор вправе требовать признания недействительными сделок, совершенных органами местного самоуправления, в целях защиты публичной собственности и иных публичных интересов.

Учитывая, что в настоящем деле прокурор выступает в защиту публичной собственности и публичного интереса, следует признать, что он обратился в суд в рамках законодательно предоставленных ему полномочий, и оснований полагать такое право у него отсутствующим не имеется.

Не может повлечь отмену решения и ссылка в жалобе на наличие никем не оспоренного постановления Администрации г. Элисты от <дата>, на основании которого заключен спорный договор аренды с ФИО3, поскольку данное постановление, не являясь нормативным правовым актом, без отмены которого невозможно разрешение спора о недействительности осуществленной на его основании сделки, не препятствует обращению в суд лицу, право которого нарушено в результате совершения сделки, которая является недействительной независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Других доводов и обстоятельств, способных повлиять на существо принятого по делу решения, апелляционная жалоба не содержит.

Решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены и изменения по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 14 декабря 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий А.А. Пюрвеева

Судьи Г.В. Панасенко

ФИО4