Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Орловского областного суда гражданское дело по исковому заявлению и.о. прокурора Орловского района Орловской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Орловского района Орловской области о признании незаконным бездействия администрации Орловского района Орловской области, понуждению к совершению действий,

по апелляционному представлению старшего помощника прокурора Орловского района Орловской области С.А.В. на решение Орловского районного суда Орловской области от 28 апреля 2015 года, которым исковые требования и.о. прокурора Орловского района Орловской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Орловского района Орловской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности по проведению предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи областного суда Георгиновой Н.А., изучив доводы апелляционного представления, выслушав объяснения старшего помощника прокурора Орловского района Орловской области С.А.В., полагавшего решение суда подлежащим отмене по доводам представления, возражения на апелляционное представление представителей администрации Орловского района Орловской области С.Д.В., Т.Е.В., Х.А.В., полагавших решение суда законным, обоснованным и отмене не подлежащим, рассмотрев материалы дела, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

установила:

и.о. прокурора Орловского района Орловской области обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц с исками к администрациям Пахомовского сельского поселения, Платоновского сельского поселения, Становского сельского поселения Орловского района Орловской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в не проведении предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, понуждении к проведению предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В обоснование заявленных требований указывалось, что по результатам проведенной прокуратурой района проверки исполнения требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, установлено бездействие администраций вышеназванных сельских поселений, выразившееся в том, что в 2013-2014 г.г. ими не проводился предварительный отбор участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Определениями Орловского районного суда Орловской области от 05.03.2015 была произведена замена ненадлежащих ответчиков по делу надлежащим - администрацией Орловского района Орловской области, которой в 2013-2014 г.г. на основании соглашений о передаче от администраций сельских поселений администрации района части полномочий, были приняты обязательства по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по участию в предупреждении и ликвидации последствий и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципальных поселений.

В связи с этим, определением Орловского районного суда Орловской области от 05.03.2015 дела по исковым заявлениям и.о. прокурора Орловского района Орловской области к администрации Орловского района Орловской области были объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

В судебном заседании представитель прокуратуры Орловского района Орловской области С.А.В. просил суд признать незаконным бездействие администрации Орловского района Орловской области, выразившееся в не проведении предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возложить на ответчика обязанность в течение 3-х месяцев со дня вступления решения суда в законную силу провести предварительный отбор участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Представитель ответчика администрации Орловского района Орловской области Х.А.В., действующий на основании доверенности, в суде первой инстанции против удовлетворения иска возражал, ссылаясь на выполнение администрацией района требований Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», о чем свидетельствует договор от 10.01.2012, состоявшийся между администрацией района и Орловским потребительским обществом «Единство», о поставке продукции для обеспечения мероприятий ликвидации чрезвычайных ситуаций в Орловском районе Орловской области.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционном представлении (основном и дополнительном) прокурора, участвовавшего в деле, старшего помощника прокурора Орловского района Орловской области С.А.В. ставится вопрос об отмене состоявшегося по делу решения ввиду неправильного применения норм материального права, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и принесенные относительно него возражения, заслушав показания свидетеля М.Е.И., судебная коллегия пришла к выводу об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении исковых требований о признании незаконным бездействия администрации Орловского района Орловской области, выразившегося в не проведении предварительного отбора участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, о понуждении к проведению предварительного отбора участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», ввиду неправильного применения норм материального права, и принятии в этой части нового решения по делу.

Как видно из материалов дела, по результатам проведенной прокуратурой Орловского района Орловской области проверки исполнения требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, установлено бездействие администраций Пахомовского, Платоновского, Становского сельских поселений Орловского района Орловской области, выразившееся в том, что в 2013-2014 г.г. ими не проводился предварительный отбор участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Материалами дела подтверждается, что 27.05.2013 г. между администрациями Пахомовского, Платоновского, Становского сельских поселений Орловского района Орловской области и администрацией Орловского района Орловской области были заключены соглашения о передаче от администраций сельских поселений администрации района части полномочий, по условиям которых, ответчиком по делу были приняты обязательства по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по участию в предупреждении и ликвидации последствий и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципальных поселений, на период 2013-2014 г.г.

Поскольку при проведении проверки прокуратуре Орловского района Орловской области не были представлены сведения о проведении ответчиком в 2013-2014 годах предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, то и.о. прокурора Орловского района Орловской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, в том числе, жителей названных сельских поселений, в целях предупреждения нарушения их прав при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обратился за судебной защитой их прав.

Отказывая в удовлетворении исковых требований об оспаривании бездействия администрации Орловского района Орловской области, выразившегося в не проведении предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи и понуждении совершить такие действия, суд первой инстанции обоснованно исходил из объема полномочий ответчика, определенных статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», условий о передаче ответчику части полномочий администраций Пахомовского, Платоновского, Становского сельских поселений Орловского района Орловской области, определения понятия гуманитарной помощи, приведенного в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в связи с чем, пришел к правильному выводу об отсутствии правовых оснований для возложения на администрацию Орловского района Орловской области обязанности провести предварительный отбор участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи.

Судебная коллегия находит указанный вывод суда первой инстанции правильным, мотивированным, основанным на системном анализе норм материального права и подтвержденным имеющимися в деле доказательствами, поэтому оснований для его переоценки не находит.

С учетом изложенного, доводы апелляционного представления о неправомерности состоявшегося решения в указанной части отклоняются судебной коллегией в силу их несостоятельности, поскольку обязанность провести предварительный отбор участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи на администрации сельских поселений, деятельность которых по соблюдению требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», являлась предметом прокурорской проверки, законодателем не возложена.

Проверяя доводы и.о. прокурора Орловского района Орловской области о незаконном бездействии ответчика, выразившемся в не проведении предварительного отбора участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что ответчиком была исполнена обязанность по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района.

Указанные обстоятельства, по мнению суда первой инстанции, подтверждены договором от 10.01.2012 с отложенным сроком действия, заключенным между администрацией Орловского района Орловской области и ОПО «Единство» о поставке продукции для обеспечения мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций в Орловском районе Орловской области.

Поскольку ответчиком был выбран способ определения закупки товаров, работ, услуг у единственного поставщика, и так как в 2014 году Департаментом сельского хозяйства Орловской области в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера на территории области был произведен предварительный отбор участников закупки, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения искового заявления в указанной части.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права.

В силу части 2 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях; принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение; осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях; создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно пунктам 8 и 23 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского, сельского поселения, отнесены участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Достигнутыми между органами местного самоуправления Пахомовского, Платоновского, Становского сельских поселений Орловского района Орловской области и администрацией Орловского района Орловской области соглашениями от 27.05.2013 г., администрации названных сельских поселений передали администрации муниципального района на 2013-2014 годы осуществление полномочий по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий поселений от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по участию в предупреждении и ликвидации последствий и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципальных поселений, что подтверждается материалами дела и не оспаривалось ответчиком.

В момент заключения указанных выше соглашений о передаче полномочий, действовал Федеральный закон № 94-ФЗ от 02.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которым предусматривалось, что в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера заказчик, уполномоченный орган проводят предварительный отбор участников размещения заказа, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям, и которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг. По результатам предварительного отбора составляется перечень поставщиков, включающий в себя участников размещения заказа, прошедших предварительный отбор, в целях размещения у них заказа на поставку указанных товаров, выполнение работ либо оказание услуг для нужд заказчиков путем запроса котировок. Перечень указанных поставщиков подлежит ежегодному обновлению путем проведения предварительного отбора (статья 48 Федерального закона № 94-ФЗ от 02.07.2005).

Положения данного закона утратили силу с 01.01.2014 в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ).

В силу статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, названный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе, заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона.

Согласно статье 80 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера заказчик проводит предварительный отбор участников закупки, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа могут осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг (далее - предварительный отбор). По результатам предварительного отбора составляется перечень поставщиков, подрядчиков, исполнителей (далее также - перечень поставщиков) в целях последующего осуществления закупок у них товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок. Перечень поставщиков подлежит ежегодному обновлению путем проведения предварительного отбора. В случае, если до даты проведения предварительного отбора в перечне поставщиков остался один участник закупки, перечень поставщиков подлежит обновлению не позднее чем через сорок пять дней с даты исключения предпоследнего участника закупки из этого перечня поставщиков.

Исходя из части 3 статьи 80 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, Перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, устанавливается Правительством Российской Федерации. В случае, если возникает потребность в товарах, работах, услугах, не предусмотренных этим перечнем, закупки данных товаров, работ, услуг осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом.

При этом, если вследствие непреодолимой силы возникла потребность в товарах, работах, услугах, не предусмотренных этим перечнем, и применение иных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) нецелесообразно в связи с затратой времени, осуществляется закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании пункта 9 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ может осуществляться заказчиком в случае закупки определенных работ вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера и применение иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени, нецелесообразно.

Заказчик вправе заключить в соответствии с настоящим пунктом контракт на выполнение работы в объеме, который необходим для ликвидации последствий, возникших вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

Исходя из системного толкования вышеназванных законоположений, осуществление закупки у единственного поставщика в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ возможно в случае, если вследствие непреодолимой силы возникла потребность в товарах, работах, услугах, не предусмотренных Перечнем товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, утвержденным Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.09.2013 № 1765-р, и применение иных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) нецелесообразно в связи с затратой времени, что обусловлено уже произошедшей аварией, иной чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера.

В связи с этим, вывод суда первой инстанции об исполнении ответчиком обязанности по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций со ссылкой на договор от 10.01.2012, заключенный во исполнение постановления главы администрации Орловского района Орловской области № 12 «СЗ» от 08.07.2009 «О порядке создания, хранения, использования резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Орловского района» основан на неправильном толковании выше приведенных правовых предписаний.

Вывод суда об отсутствии у ответчика обязанности по проведению предварительного отбора участников закупки в связи с совершением таких действий Департаментом сельского хозяйства Орловской области не соответствует обстоятельствам дела, поскольку из содержания протокола от 04.04.2014 рассмотрения заказчиком- Департаментом сельского хозяйства Орловской области заявок на участие в предварительном отборе участников размещения заказа, а также из показаний допрошенного судом апелляционной инстанции свидетеля ФИО1 (члена котировочной комиссии) следует, что перечень товаров для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций был установлен заказчиком согласно Номенклатуре, являющейся приложением к постановлению Коллегии Орловской области от 06.07.2007 № 159 «О порядке создания и использования резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера на территории Орловской области» (утратило силу в связи с принятием постановления Правительства Орловской области от 01.08.2014 № 218), и не соответствует Перечню, утвержденному Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.09.2013 № 1765-р.

Поскольку материалами дела подтверждено, что в 2013 - 2014 годах предварительный отбор участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», ответчиком не проводился, судебная коллегия приходит к выводу о незаконности бездействия администрации Орловского района Орловской области, выразившегося в не проведении предварительного отбора участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

С учетом изложенного, судебная коллегия считает необходимым отменить решение Орловского районного суда Орловской области от 28 апреля 2015 года в части отказа в удовлетворении искового заявления и.о. прокурора Орловского района Орловской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Орловского района Орловской области о признании незаконным бездействия ответчика, выразившегося в не проведении предварительного отбора участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При установленных обстоятельствах, судебная коллегия считает необходимым вынести по делу в указанной части новое решение, которым признать незаконным бездействие администрации Орловского района Орловской области, выразившееся в не проведении предварительного отбора участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обязать ответчика в течение трех месяцев со дня вступления апелляционного определения в законную силу провести предварительный отбор участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Руководствуясь ст.ст. 328, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Орловского районного суда Орловской области от 28 апреля 2015 года отменить в части отказа в удовлетворении искового заявления и.о. прокурора Орловского района Орловской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Орловского района Орловской области о признании незаконным бездействия администрации Орловского района Орловской области, выразившегося в не проведении предварительного отбора участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Вынести по делу в этой части новое решение, которым удовлетворить исковое заявление и.о. прокурора Орловского района Орловской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Орловского района Орловской области в части признания незаконным бездействия администрации Орловского района Орловской области, выразившегося в не проведении предварительного отбора участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Обязать администрацию Орловского района Орловской области в течение трех месяцев со дня вступления апелляционного определения в законную силу провести предварительный отбор участников закупки в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с соблюдением процедуры, предусмотренной Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В остальной части решение Орловского районного суда Орловской области от 28 апреля 2015 года оставить без изменения, апелляционное представление прокуратуры Орловского района Орловской области – без удовлетворения.

Председательствующий судья:

Судьи: