Гражданский кодекс часть 1

гражданское дело по апелляционной жалобе муниципалитета г. Ярославля на решение Кировского районного суда г. Ярославля от 5 февраля 2015 года, которым постановлено:

Заявление Прокурора города Ярославля о признании нормативного правового акта противоречащим закону удовлетворить.

Признать недействующим полностью со дня его принятия решение муниципалитета города Ярославля от 02 октября 2014 года № 407 «Об утверждении Положения о порядке предоставления гарантий осуществления полномочий депутата муниципалитета города Ярославля.

Заслушав доклад судьи Горохова С.Ю., судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Ярославля обратился в суд с заявлением о признании нормативного правового акта - решения муниципалитета города Ярославля от 2 октября 2014 года № 407 «Об утверждении Положения о порядке предоставления гарантий осуществления полномочий депутата муниципалитета города Ярославля» недействующим полностью со дня его принятия.

Заявление мотивировано тем, что 1 октября 2014 года муниципалитетом г. Ярославля было принято решение № 407 «Об утверждении Положения о порядке предоставления гарантий осуществления полномочий депутата муниципалитета города Ярославля». Пунктом 10 указанного Положения утвержден максимальный размер ежемесячного возмещения расходов депутатов в размере 60 000 рублей. В силу требований ч.2 ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Порядок деятельности, основные правила и процедуры работы муниципалитета г. Ярославля установлены Регламентом муниципалитета г. Ярославля, утвержденным решением муниципалитета г. Ярославля от 6 апреля 2006 года № 232. В соответствии со ст. 37 указанного Регламента внесение в муниципалитет проекта решения оформляется сопроводительным письмом, подписанным субъектом права правотворческой инициативы либо руководителем органа, обладающего правом правотворческой инициативы, в котором выражено намерение внести проект решения в качестве правотворческой инициативы, с приложением текста проекта решения, подготовленного в соответствии с шаблоном (приложения 1, 2); пояснительной записки к проекту решения, содержащей обоснование необходимости принятия проекта решения, перечень правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного проекта решения; сравнительной таблицы изменений в соответствии с шаблоном (приложение 3); финансово-экономического обоснования. В случае если проект решения предусматривает установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, расходы из средств бюджета города, должно быть представлено заключение мэра города. В нарушение указанного требования финансово-экономическое обоснование проекта решения муниципалитета № 472 не представлено ни при рассмотрении данного проекта на заседании муниципалитета г. Ярославля, ни на заседании постоянной комиссии муниципалитета по вопросам городского самоуправления, законности и правопорядка, где происходило обсуждение указанного проекта. Указанное нарушение порядка принятия решения муниципалитета г. Ярославля от 2 октября 2014 года № 407 является существенным, влекущим признание указанного нормативного правового акта недействительным.

В судебном заседании прокурор Соболевский М.Г. заявление поддержал.

Представители муниципалитета г. Ярославля по доверенностям ФИО1 и ФИО2 возражали против удовлетворения заявления, полгали, что основания для признания решения муниципалитета недействующим отсутствуют.

Представитель мэрии г. Ярославля по доверенности ФИО3 заявление прокурора поддержала.

Судом постановлено указанное решение.

В апелляционной жалобе муниципалитета г. Ярославля ставится вопрос об отмене решения суда. Доводы жалобы сводятся к неправильному определению обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушению норм материального и процессуального права.

Проверив законность и обоснованность решения в пределах доводов, изложенных в жалобе, обсудив их, выслушав объяснения представителей муниципалитета г. Ярославля по доверенностям ФИО2, ФИО1 и ФИО4, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения на жалобу прокурора Лазаревой Е.А. и представителя мэрии г. Ярославля по доверенности ФИО5, судебная коллегия считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Принимая решение об удовлетворении заявления прокурора г. Ярославля, суд первой инстанции исходил из того, что при принятии решения муниципалитета г. Ярославля от 02.10.2014 № 407 «Об утверждении Положения о порядке предоставления гарантий осуществления полномочий депутата муниципалитета города Ярославля» была нарушена процедура принятия этого нормативного правового акта, поскольку указанный акт был принят в нарушение п. 37 Регламента муниципалитета г. Ярославля в отсутствие финансово-экономического обоснования проекта.

По мнению судебной коллегии указанный вывод суда соответствует закону и установленным по делу обстоятельствам.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 17, 19 и 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу ч. 2 ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Порядок деятельности, основные правила и процедуры работы муниципалитета г. Ярославля установлены Регламентом муниципалитета г. Ярославля, утверждённым решением муниципалитета г. Ярославля от 06.04.2006 № 232.

Согласно пункту 37 Регламента муниципалитета г. Ярославля внесение в муниципалитет проекта решения оформляется сопроводительным письмом, подписанным субъектом права правотворческой инициативы либо руководителем органа, обладающего правом правотворческой инициативы, в котором выражено намерение внести проект решения в качестве правотворческой инициативы, с приложением: - текста проекта решения, подготовленного в соответствии с шаблоном (приложения 1,2); - пояснительной записки к проекту решения, содержащей обоснование необходимости принятия проекта решения, перечень правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного проекта решения; - сравнительной таблицы изменений в соответствии с шаблоном (приложение 3); - финансово-экономического обоснования. В случае если проект решения предусматривает установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, расходы из средств бюджета города, должно быть представлено заключение мэра города.

По делу установлено и не оспаривается представителями муниципалитета г. Ярославля, что проект решения муниципалитета г. Ярославля «Об утверждении Положения о порядке предоставления гарантий осуществления полномочий депутата муниципалитета города Ярославля» был внесён в муниципалитет г. Ярославля без финансово-экономического обоснования, оно отсутствовало и на момент рассмотрения проекта решения на заседании постоянной комиссии муниципалитета по вопросам городского самоуправления, законности и правопорядка 29.09.2014, и на момент принятия решения на заседании муниципалитета г. Ярославля 01.10.2014.

Довод апелляционной жалобы муниципалитета г. Ярославля о том, что пункт 37 Регламента муниципалитета г. Ярославля не регулирует порядок принятия нормативных правовых актов, поэтому отсутствие финансово-экономического обоснования проекта решения не свидетельствует о нарушении порядка принятия акта и не может повлечь признание его недействующим, судебная коллегия считает несостоятельным.

Процедура принятия нормативного правового акта включает в себя все стадии правотворческого процесса, в том числе реализацию соответствующим субъектом права правотворческой инициативы, предварительное рассмотрение внесённого проекта комитетами и комиссиями правотворческого органа и принятие акта на заседании представительного органа местного самоуправления. Поэтому несоблюдение требований статьи 37 Регламента муниципалитета г. Ярославля о внесении в муниципалитет проекта решения с приложением, в частности, финансово-экономического обоснования, является нарушением порядка принятия нормативного правового акта. Данное нарушение влияет на дачу мэром города заключения на проект решения муниципалитета, предусматривающий расходы из средств бюджета города, и на голосование депутатов по проекту решения.

В пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 приведён лишь примерный, ориентировочный круг вопросов, которые следует выяснять суду, проверяя соблюдение порядка принятия нормативного правового акта. Из приведённого разъяснения не следует, что перечень документов, прилагаемых к проекту решения, внесённого в представительный орган местного самоуправления, и передаваемых депутатам и иным участникам правотворческого процесса, не относится к порядку принятия нормативных правовых актов.

В соответствии с пунктом 47 Регламента муниципалитета г. Ярославля в случае отсутствия текста проекта решения муниципалитета и пояснительной записки к нему, текста поправок к проекту решения муниципалитета вопрос не может быть рассмотрен постоянной комиссией муниципалитета или муниципалитетом.

Из данной нормы также не следует, что требования пункта 37 Регламента муниципалитета г. Ярославля могут не соблюдаться с учётом значимости финансово-экономического обоснования для принятия решения, предусматривающего расходование средств бюджета города Ярославля.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что при внесении изменений в оспариваемое решение муниципалитета г. Ярославля № 407 от 02.10.2014, которыми были установлены предельные размеры возмещения расходов по каждому виду расходов депутатов муниципалитета г. Ярославля (решение муниципалитета г. Ярославля от 13.11.2014 № 429), не были устранены нарушения пункта 37 Регламента муниципалитета г. Ярославля. В материалах дела имеется финансово-экономическое обоснование к проекту решения муниципалитета г. Ярославля № 501, выполненное депутатом муниципалитета г. Ярославля ФИО6, и содержащее обоснование предлагаемых предельных размеров возмещения по видам расходов депутатов муниципалитета на основе мониторинга цен в г. Ярославле на аренду офисных помещений, изготовление печатной продукции, поощрение помощников депутатов, использование личных транспортных средств и услуг по гражданско-правовым договорам (л.д. 35). При сложении сумм предельного возмещения расходов по видам расходов депутатов получается сумма, превышающая 60000 руб. – максимальный размер ежемесячного возмещения расходов депутатов, установленный в пункте 10 Положения о порядке предоставления гарантий осуществления полномочий депутата муниципалитета г. Ярославля, утверждённого решением муниципалитета от 02.10.2014 № 407.

Кроме того, несмотря на то, что нормативными актами не определены требования к содержанию финансово-экономического обоснования, судебная коллегия считает, что такое обоснование к проекту решения правотворческого органа, предусматривающему расходование средств соответствующего бюджета, должно не только обосновывать размер таких расходов, но и указывать источник покрытия этих расходов с учётом закреплённого Бюджетным кодексом РФ принципа сбалансированности бюджета.

Право органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области предусмотреть в правовых актах возмещение расходов, связанных с осуществлением полномочий депутата выборного органа местного самоуправления, предусмотрено Законом Ярославской области от 08.05.2014 № 13-з «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Ярославской области». Статьёй 7 указанного Закона Ярославской области предусмотрено, что порядок и предельный размер возмещения должностным лицам расходов, связанных с осуществлением полномочий, устанавливаются представительным органом соответствующего муниципального образования Ярославской области в соответствии с уставом муниципального образования. В силу статьи 14 Закона области от 08.05.2014 № 13-з финансирование расходов органов местного самоуправления, связанных с предоставлением гарантий, установленных уставами муниципальных образований Ярославской области в соответствии с федеральными законами и настоящим Законом, осуществляется за счёт средств местных бюджетов. Объём расходов органов местного самоуправления, связанных с предоставлением гарантий, учитывается при расчёте дотаций местным бюджетам из областного бюджета.

Бюджетный кодекс РФ, допуская в целом возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, предусматривает определённые ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться.

Статья 31 Бюджетного кодекса РФ раскрывает содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому реализация органом местного самоуправления своих дискреционных полномочий по установлению лицам, осуществляющим полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.

Деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий, связанных с установлением гарантий осуществления полномочий депутата выборного органа местного самоуправления, также должна отвечать принципу сбалансированности бюджетов, закреплённому в статье 33 Бюджетного кодекса РФ, который в данном случае устанавливает необходимость минимизации размера дефицита бюджета для достижения соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объёму доходов.

Важным показателем социально-экономического положения муниципального образования является уровень сбалансированности его бюджета, исходя из которого осуществляется отнесение бюджетов к категориям дефицитных или профицитных.

Согласно решению муниципалитета г. Ярославля от 19.12.2013 № 243 «О бюджете города Ярославля на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов» (с последующими изменениями) бюджет г. Ярославля на 2014, 2015 и 2016 годы является дефицитным, дефицит бюджета города на 2015 год утверждён в размере 592 586 900 руб.

Исходя из изложенного, депутаты муниципалитета г. Ярославля и иные участники бюджетного процесса и правотворческой деятельности при рассмотрении проектов решений, предполагающих расходование средств бюджета г. Ярославля, должны обладать информацией, которая в качестве ограничительного фактора и объективного критерия позволяла бы оценивать соблюдение указанных требований бюджетного законодательства, возможности местного бюджета по предоставлению в определённом размере гарантий депутатам представительного органа местного самоуправления. Указанная информация должна содержаться в финансово-экономическом обосновании проекта решения, отсутствие которого является, таким образом, существенным нарушением порядка принятия нормативного правового акта, что влечёт признание его недействующим полностью со дня его принятия.

Судебной коллегией исследован протокол № 31 заседания муниципалитета г. Ярославля от 01.10.2014 и установлено наличие кворума и необходимого числа голосов депутатов муниципалитета г. Ярославля для принятия решения № 407 «Об утверждении Положения о порядке предоставления гарантий осуществления полномочий депутата муниципалитета города Ярославля». Форма (вид) принятого муниципалитетом г. Ярославля решения соответствует требованиям ст. 71 Устава г. Ярославля.

Доводы апелляционной жалобы Муниципалитета г. Ярославля не содержат оснований для отмены решения суда. То обстоятельство, что суд в обоснование вынесения решения не сослался на нормы главы 24 ГПК РФ, не является существенным нарушением норм процессуального права, поэтому в силу ч. 6 ст. 330 ГПК РФ не может повлечь отмену правильного по существу решения суда первой инстанции.

Исходя из ч. 2 ст. 253 ГПК РФ и разъяснения, содержащегося в п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48, по общему правилу, нормативный правовой акт признаётся недействующим со дня его принятия. Решение суда первой инстанции соответствует указанным требованиям. То обстоятельство, что депутаты муниципалитета г. Ярославля в 2015 году обращались за возмещением расходов, связанных с осуществлением своих полномочий, не является достаточным основанием для признания решения муниципалитета г. Ярославля от 02.10.2014 № 407 недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Довод апелляционной жалобы о том, что при принятии решения по делу суд фактически обсуждал вопрос о целесообразности нормативного правового акта, судебная коллегия считает необоснованным. В обоснование своих выводов по заявленным требованиям суд сослался на нормы права, решение суда в полной мере соответствует требованиям ст.ст. 198, 253 ГПК РФ.

С учётом изложенного, апелляционная жалоба муниципалитета г. Ярославля не содержит оснований для отмены решения суда и не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст.328 ГПК РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Апелляционную жалобу муниципалитета города Ярославля на решение Кировского районного суда г. Ярославля от 5 февраля 2015 года оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи