Гражданский кодекс часть 1

Судья Перелыгина И.В. Дело № 33-2207/2014АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 12 августа 2014 года Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе:

председательствующего Кущ Н.Г.,

судей Бондаревой Н.А., Фоминой Е.А.,

при секретаре Черновой С.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске дело по заявлению прокурора Советского района г. Томска в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации г. Томска по содержанию и использованию в соответствии с требованиями законодательства земельного участка в /__/, занятого захоронениями умерших граждан, возложении обязанности принять меры, направленные на прекращение нарушений,

по апелляционной жалобе представителя администрации г. Томска Рябец Е. В. на решение Советского районного суда г. Томска от 19 мая 2014 года.

Заслушав доклад судьи Бондаревой Н.А., объяснения представителя администрации г. Томска Рябец Е.В., представителя Департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Томска Пэк М.М., поддержавших доводы жалобы, возражения прокурора Кофман Е.Г., считавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

прокурор Советского района г. Томска в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением, в котором с учетом последующих изменений просил признать незаконным бездействие администрации г. Томска по непринятию мер по содержанию и использованию земельного участка в /__/ (ограниченного с западной и южной стороны улицей /__/ - /__/, граничные точки крайних мест захоронения: точка 1 – /__/, точка 2 – /__/, точка 3 – /__/), на котором осуществлены захоронения умерших граждан, в соответствии с требованиями законодательства об охране окружающей среды, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, земельного законодательства; возложить обязанность на администрацию г. Томска в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда принять меры, направленные на содержание и использование указанного земельного участка в соответствии с требованиями законодательства об охране окружающей среды, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, земельного законодательства, а также прекращение захоронений умерших граждан на нем, в том числе путем ограждения имеющегося места захоронения.

В обоснование заявления ссылался на то, что проведенной прокуратурой Советского района г. Томска проверкой в границах /__/ (в исторически сложившемся с момента образования населенного пункта месте) установлено осуществление захоронения умерших граждан без официальных разрешений. Земельный участок, занятый захоронениями, находится в границах водоохранной зоны /__/, и частично – в границах особо охраняемой природной территории /__/ относится к зоне, имеющей особые условия использования (особо охраняемая природная территория Н-17), его территория размещена в зоне рекреационного назначения Р-2 (зона городских лесопарков и городских лесов, лугопарков и зон отдыха), в связи с чем захоронение умерших граждан на данной территории не допустимо. Кроме того, захоронения размещаются без учета норм санитарно-эпидемиологического законодательства. Со ссылками на нормы земельного законодательства, устанавливающие, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных городских округов; решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель относится к полномочиям органов местного самоуправления, а использование земельных участков должно осуществляться только в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей природной среде, в том числе земле как природному объекту, считал, что администрация г. Томска как орган, в распоряжении которого находится земельный участок с незаконными захоронениями умерших граждан, должен принять меры по организации содержания и использования указанного земельного участка в соответствии с требованиями законодательства.

В судебном заседании помощник прокурора Богданова Н.Н. заявление поддержала по изложенным основаниям. Пояснила, что бездействием администрации г. Томска нарушаются права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую природную среду, санитарно-эпидемиологическое благополучие. Администрация г. Томска обязана была организовать использование земель в /__/ в соответствии с требованиями законодательства, при выявлении нарушений принять меры к их пресечению.

Представитель администрации г. Томска Рябец Е.В. требования прокурора считала не подлежащими удовлетворению. Указала, что решение вопросов в сфере содержания мест захоронений возложено на Департамент городского хозяйства администрации г. Томска. Полагала, что заявителем выбран неверный способ защиты права.

Представитель Департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Томска Пэк М.М. считала заявление не подлежащим удовлетворению. Пояснила, что к компетенции Департамента отнесен муниципальный земельный контроль за содержанием и использованием земельных участков. Проверка использования земельных участков проводится только по заявлениям заинтересованных лиц, в связи с тем, что подобные заявления по фактам захоронений в /__/ в Департамент не поступали, информацией об указанных нарушениях Департамент не обладает.

Дело рассмотрено в отсутствие представителя Департамента городского хозяйства администрации г. Томска.

Обжалуемым решением заявление прокурора Советского района г. Томска удовлетворено, признано незаконным бездействие администрации г. Томска по непринятию мер по содержанию и использованию земельного участка в /__/ (ограниченного с западной и южной стороны улицей /__/-/__/, граничные точки крайних мест захоронения: точка /__/, точка /__/, точка /__/), на котором осуществлены захоронения умерших граждан; на администрацию г. Томска возложена обязанность в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу решения суда принять меры, направленные на содержание и использование земельного участка в /__/ (ограниченного с западной и южной стороны улицей /__/-/__/, граничные точки крайних мест захоронения: точка /__/, точка /__/, точка /__/), на котором осуществлены захоронения умерших граждан, в соответствии с требованиями законодательства об охране окружающей среды, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, земельного законодательства.

В апелляционной жалобе представитель администрации г. Томска Рябец Е.В. просит решение отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. Не оспаривая незаконность размещения на спорном земельном участке захоронений умерших граждан, считает, что со стороны администрации г. Томска бездействия не допущено, так как организация использования и содержания земельного участка ею осуществлена путем создания отраслевых функциональных органов с комплексом необходимых для этого полномочий и установленного нормативного порядка. Отмечает, что решение суда является неисполнимым для администрации г. Томска, поскольку устранение нецелевого использования земельного участка возможно только в результате его принудительного освобождения от самих захоронений, что не входит в компетенцию администрации. Настаивает на том, что прокурором выбран неверный способ защиты, указывая, что необходимо привлечение к ответственности лиц, осуществляющих самовольные захоронения.

Судебная коллегия на основании части 2 статьи 257, части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания и не явившегося в суд представителя Департамента городского хозяйства администрации г. Томска.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам части 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия не нашла оснований для его отмены или изменения.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в /__/ нелегально образовано массовое захоронение умерших граждан, расположенное на земельном участке общей площадью /__/ кв.м, который находится в зоне рекреационного назначения Р-2 (зона городских лесопарков, лугопарков и зон отдыха), в водоохраной зоне /__/, а также частично в границах особо охраняемой природной территории /__/ Земли, занятые захоронениями, относятся к категории земель населенных пунктов, государственная собственность на которые не разграничена. Ближайшее захоронение находится в 5,5 м от жилых построек, расположенных по /__/

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, правильно установив обстоятельства дела и верно применив нормы материального права, пришел к обоснованному выводу о том, что допустив стихийное размещение на указанной территории захоронений умерших граждан, администрация г. Томска совершила незаконное бездействие в форме непринятия мер к использованию и содержанию земель в соответствии с требованиями закона, в результате чего нарушаются права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую природную среду и санитарно-эпидемиологическое благополучие.

Выводы суда подробно мотивированы и изложены в решении. Не соглашаться с такими выводами судебная коллегия оснований не усматривает.

Так, статьей 42 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на благоприятную окружающую среду.

Как следует из положений статьи 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», окружающая среда – совокупность компонентов природной среды, которая включает в себя земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле, а также природных, природно-антропогенных и антропогенных объектов. Благоприятной считается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.

В пункте 2 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации в качестве одного из основных принципов земельного законодательства закреплен приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде

Из пункта 1 статьи 12 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся их собственниками, в соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации обязаны в частности использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Согласно пункту 10 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

В настоящее время земельный участок, на котором расположены захоронения умерших граждан, находится в границах МО «Город Томск», что подтверждается сообщением начальника Управления по экономической политике и муниципальным ресурсам администрации Томского района от 09.04.2014, и, как следует из ответа заместителя Мэра г. Томска от 03.04.2014, государственная собственность в отношении него не разграничена.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся, кроме прочего, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа (пункт 3 части 1); организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (пункт 11 части 1); организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23 части 1); организация благоустройства территории городского округа, а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (пункт 25 части 1); осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа (пункт 26 части 1).

Аналогичные положения закреплены в пунктах 1.3, 1.11, 1.23, 1.25, 1.26 части 1 статьи 8 Устава города Томска, принятого решением Думы города Томска от 04.05.2010 № 1475.

Согласно статье 38 Устава города Томска администрация г. Томска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления.

В силу статьи 40 Устава города Томска администрация г. Томска осуществляет полномочия, в том числе: обеспечивает исполнение мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; создает условия для массового отдыха жителей городского округа и организации обустройства мест массового отдыха населения; организует оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организует благоустройство территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использование, охрану, защиту, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; осуществляет муниципальный земельный контроль за использованием земель городского округа; осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Города Томска, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, если иное не установлено действующим законодательством.

Полномочия администрации г. Томска в части осуществления муниципального земельного контроля определены в административном регламенте администрации г. Томска по осуществлению муниципального земельного контроля, утвержденном постановлением администрации г. Томска от 17.02.2012 № 143.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что использование и содержание земельного участка в /__/ относится к компетенции администрации г. Томска и соответствует полномочиям, закрепленным в Уставе города Томска.

Вместе с тем представленные в материалы дела доказательства свидетельствуют о ненадлежащем осуществлении полномочий администрацией /__/ по решению вопросов местного значения в области использования и содержания земель в границах городского округа.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Думы г. Томска от 27.11.2007 № 687, захоронения граждан размещены в зоне рекреационного назначения Р-2 (зона городских лесопарков, лугопарков и зон отдыха), категория земель – земли населенных пунктов.

На основании пункта 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма. Пунктом 10 указанной статьи установлено, что в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Из материалов дела следует, что захоронения умерших граждан в /__/ частично расположены в границах особо охраняемой природной территории /__/ образованной решением Думы Города Томска от 05.09.2011 № 215, предназначенной для рекреации, защиты территории от неблагоприятных природно-климатических и антропогенных факторов, в том числе от эрозионных процессов, на которой запрещены любые виды деятельности, приводящие к изменению и разрушению природного комплекса, а также другие действия, препятствующие его сохранению и воспроизводству, что следует из Положения об особо охраняемой природной территории местного значения /__/

Кроме того, судом установлено, что спорная территория находится в границах водоохранной зоны реки /__/, в связи с чем нарушаются положения подпункта 2 пункта 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, предусматривающие запрет на размещение в границах водоохранных зон кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов.

При таких обстоятельствах расположение захоронений граждан на указанной территории является недопустимым, а бездействие администрации г. Томска как органа, в распоряжении которого находится земельный участок, по непринятию мер по организации содержания и использования земельного участка в соответствии с требованиями законодательства, в том числе по прекращению и предотвращению дальнейших захоронений – незаконным, в связи с чем требования прокурора в интересах неопределенного круга лиц были обоснованно удовлетворены судом.

Приведенный в апелляционной жалобе довод о надлежащем исполнении администрацией г. Томска обязанности по организации использования и содержания спорной территории путем создания отраслевых функциональных органов с комплексом необходимых полномочий был предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно им не принят, поскольку, как правильно отметил суд, невозможность администрации г. Томска обеспечить надлежащую работу своих отраслевых органов не перекладывает её ответственность перед населением за решение вопросов местного значения на отдельных исполнителей, входящих в структуру администрации г. Томска.

Положенный в основу апелляционной жалобы довод о невозможности исполнить решение в установленный судом срок состоятельным признан быть не может, поскольку из материалов дела следует, что о факте несанкционированного размещения захоронений умерших граждан администрации г. Томска достоверно известно с 27.07.2011 – с момента направления прокурором Советского района г. Томска в адрес органа местного самоуправления представления об устранении нарушений законодательства в сфере содержания мест захоронений. На тот момент площадь, занятая захоронениями, составляла около /__/ кв.м, в настоящее время – более /__/ кв.м, что свидетельствует о бездействии администрации г. Томска на протяжении длительного времени. При таких данных установленный судом срок исполнения решения судебная коллегия находит разумным. Отсутствие денежных средств либо иные вопросы, относящиеся к компетенции администрации г. Томска по исполнению возложенной не неё обязанности, не должны влиять на права граждан на благоприятную окружающую природную среду и санитарно-эпидемиологическое благополучие.

Ссылка представителя администрации г. Томска на то, что ответственность за нарушения должна быть возложена на владельцев могил, непосредственно осуществляющих самовольные захоронения, не влияет на законность решения суда, поскольку исходя из обстоятельств дела усматривается наличие вины органа местного самоуправления, выраженной в непринятии мер по предотвращению правонарушений со стороны третьих лиц в отношении земельного участка в /__/, государственная собственность на который не разграничена, ввиду ненадлежащего осуществления органом местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Довод апелляционной жалобы о том, что судом не привлечены к участию в деле лица, осуществлявшие захоронения, не может быть принят во внимание, поскольку направлен на защиту интересов этих лиц, однако апеллянтом не представлены доказательства наличия у него полномочий на представление их интересов.

В целом доводы апелляционной жалобы не содержат указаний на обстоятельства, которые не были бы проверены судом первой инстанции, по существу сводятся к повторению правовой позиции, выраженной в суде первой инстанции, получившей правильную оценку в решении, не могут повлиять на изложенные в нём выводы суда и в силу статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не свидетельствуют о наличии оснований к его отмене.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 328, статьей 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Советского районного суда г. Томска от 19 мая 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя администрации г. Томска Рябец Е. В. – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: