Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Шалагиной О.В. гражданское дело по апелляционной жалобе администрации г. Кемерово на решение Центрального районного суда г. Кемерово от 09 октября 2012 года по делу по заявлению прокурора г.Кемерово об оспаривании нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛА:

Постановлением администрации города Кемерово от 24.04.2007г. №48 (ред. от 09.12.2011) утверждено Положение об управлении архитектуры и градостроительства администрации города Кемерово.

Постановление в действующей редакции опубликовано в газете «Кемерово» №20 от 22.06.2012г.

Согласно Положению:

- задачами Управления являются:

п. 2.7. Контроль за качеством архитектурных и градостроительных, проектных решений, обеспечение их соответствия требованиям законодательства; координация формирования программ градостроительных проектных работ городского заказа.

п. 2.8. Контроль за качеством художественного оформления и благоустройства города, объектов городского дизайна.

- для решения поставленных задач Управление осуществляет следующие функции:

п. 3.1. Осуществляет контроль за соблюдением субъектами градостроительной деятельности положений Генерального плана, иной утвержденной документации о территориальном планировании, правил землепользования и застройки, документации о планировке территорий, требований градостроительных планов земельных участков, местных нормативов градостроительного проектирования, требований регламентов регулирования градостроительной деятельности, требований исходно-разрешительной документации при разработке проектной документации.

п. 3.15. Рассматривает и согласовывает землеустроительную документацию, архитектурно-строительные проекты, проекты охранных зон памятников природы, истории, культуры и ландшафтной архитектуры, проекты реставрации памятников архитектуры, истории и культуры и осуществляет контроль за их реализацией.

п. 3.17. Осуществляет выдачу по заявкам заказчиков (застройщиков), архитектурно-планировочных заданий, и контроль за их исполнением.

п. 3.23. Осуществляет рассмотрение и согласование проектной документации, а также контроль за ее разработкой и реализацией.

- для реализации возложенных задач и функций Управление имеет право:

п. 4.5. Требовать от физических и юридических лиц передачи в Управление материалов изысканий для строительства.

п. 4.6. Требовать от застройщиков (заказчиков) передачи одного экземпляра документации по планировке территории, проектной документации в электронном виде и на бумажных носителях с целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

Прокурор г.Кемерово обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону, недействующим с момента принятия Положения об управлении архитектуры и градостроительства администрации г.Кемерово, в части указанных пунктов.

Требования мотивированы тем, что Положение в указанной части противоречит федеральному законодательству, которым не предусмотрено наделение органа архитектуры и градостроительства как органа местного самоуправления вышеуказанными полномочиями.

В судебном заседании представитель заявителя - старший помощник прокурора города Кемерово ФИО4, действующая на основании служебного удостоверения, уточнила заявление: просила признать Положение об управлении архитектуры и градостроительства администрации города Кемерово, утвержденное постановлением администрации города Кемерово от 24.04.2007 № 48 (ред. от 09.12.2011), противоречащим закону, недействующим с момента его принятия по п.п. 2.7., 2.8., 3.1., 3.15. - в части рассмотрения и согласования архитектурно-строительных проектов; в остальной части на требованиях настаивала.

Представители администрации г. Кемерово ФИО5, ФИО6, действующие на основании доверенностей, заявление прокурора не признали.

Решением Центрального районного суда г. Кемерово от 09 октября 2012 года постановлено:

Заявление прокурора г. Кемерово удовлетворить.

Признать Положение об управлении архитектуры и градостроительства администрации города Кемерово, утвержденное Постановлением администрации города Кемерово от 24.04.2007 № 48 (в ред. от 09.12.2011), по п.п. 2.7., 2.8., 3.1., 3.15. - в части рассмотрения и согласования архитектурно-строительных проектов; п.п. 3.17., 3.23., 4.5., 4.6. противоречащим закону, недействующим с момента его принятия.

В апелляционной жалобе представитель администрации города Кемерово ФИО6 просит решение суда отменить и в удовлетворении требований прокурора отказать, указывая, что оно вынесено с нарушением норм материального права и нарушает права и законные интересы администрации города Кемерово.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя администрации г.Кемерово ФИО7, поддержавшего доводы жалобы, заслушав заключение прокурора ФИО8, полагавшей решение суда оставить без изменения, рассмотрев дело в соответствии с ч.1 ст.327.1 ГПК РФ в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ч.1 ст.251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с ч.ч.1 и 2 ст.253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации г. Кемерово №48 от 24.04.2007г. утверждено Положение об управлении архитектуры и градостроительства администрации г. Кемерово.

Согласно п.1.1 названного Положения Управление архитектуры и градостроительства администрации г. Кемерово является структурным подразделением администрации города, обеспечивающим регулирование архитектурной и градостроительной деятельности на территории города.

Разрешая требования прокурора, суд исходил из того, что в силу положений ст.22 Федерального закона от 17.11.1995г. № 169-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления основывается на Конституции Российской Федерации, Федеральных законах от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 06.10.2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительном кодексе Российской Федерации и зависит от характера того или иного отношения в сфере архитектурной деятельности. Органы местного самоуправления в порядке, установленном действующим законодательством, могут быть наделены полномочиями по регулированию архитектурной деятельности, установленными Федеральным законом «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».

Таким образом, органы архитектуры и градостроительства осуществляют свою деятельность на основании градостроительного законодательства, Федерального закона от 17.11.1995г. № 169-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» и соответствующих Положений об органах архитектуры и градостроительства.

Отношения, возникающие в связи с созданием и охраной произведения архитектуры, являются гражданско-правовыми и могут регулироваться только на федеральном уровне (п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации), а отношения между застройщиком и уполномоченным органом власти в области архитектурно-строительного проектирования, строительства объектов капитального строительства, их реконструкции и капитального ремонта являются сферой регулирования административного законодательства, которое относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).

На этом основании ст.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты по вопросам градостроительной деятельности не должны противоречить Кодексу.

Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительных правоотношений, архитектурной деятельности определены ст.ст. 14, 16 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, согласно ч.3 ст.8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов;

3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов;

4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов;

7) принятие решений о развитии застроенных территорий.

В соответствии с ч.1 ст.16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся:

утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения (п.25);

утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа (п.26).

Проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком (ст. 48 ГрК РФ). В случаях, предусмотренных ст. 49 ГрК РФ, застройщик или заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на государственную экспертизу.

Состав и требования к содержанию проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе линейным объектам, состав и требования разделов проектной документации, устанавливаются Правительством РФ.

Проанализировав указанные положения закона, а также постановление Правительства РФ № 87 от 16.02.2008 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» в части п.2 Постановления и раздела 3 «Архитектурные решения», Приказ Минрегиона РФ от 27.12.2011г. № 613, утвердивший Методические рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, положения ст.1294 ГК РФ, суд правомерно пришел к выводу о том, что именно в рамках экспертизы в разделе «Архитектурно-строительные решения» производится оценка решения по наружной и внутренней отделке зданий и помещений, правильности принятых архитектурных решений по фасадам зданий, в том числе по их архитектурным деталям, отделке, цветовым решениям, а правом на осуществление авторского контроля за разработкой документации для строительства и право авторского надзора за строительством здания или сооружения либо иной реализацией соответствующего проекта наделен автор произведения архитектуры, градостроительства или садово-паркового искусства.

При таких данных судебная коллегия находит правильным вывод суда о том, что органам местного самоуправления полномочия по контролю за качеством архитектурных и градостроительных проектных решений, а также полномочия по контролю за качеством художественного оформления и благоустройства города, объектов городского дизайна действующим федеральным законодательством не предоставлены, в связи с чем п.2.7., 2.8 Положения обоснованно признаны судом противоречащими действующему законодательству.

Согласно п.6 ст.52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

В п.6 ч.3 ст.55 ГрК РФ содержится норма, согласно которой застройщик к заявлению о выдаче разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию прилагает среди прочего документ, подтверждающий соответствие параметров построенного объекта проектной документации. Этот документ подписывается застройщиком (заказчиком) и лицом, осуществившим строительство. При отсутствии указанного документа, а также при отсутствии указанного соответствия не будет выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (подп.1 и 4 ч.6 ст.55 ГрК РФ).

Как правильно сделал вывод суд, указанные нормы ГрК РФ создают гарантии и побуждают застройщиков к тому, чтобы объекты строились в полном соответствии с утвержденной проектной документацией. Со стороны государства в установленных случаях осуществляется контроль за деятельностью частных лиц (государственный строительный надзор), в том числе посредством государственной экспертизы проектной документации. При этом именно разработчики проектной документации, специалисты негосударственной экспертизы проектной документации (в случае их привлечения для проверки такой документации), орган, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации (в случаях, когда определена необходимость проведения государственной экспертизы) несут ответственность за несоблюдение соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности.

В то время как, исходя из содержания ст.51 ГрК РФ, органы местного самоуправления обязаны перед выдачей разрешений на строительство проверять наличие документов, подтверждающих установленный факт соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности (п.4 ч.7 и ч.8 ст.51 ГрК РФ).

Аналогичным образом в соответствии с положениями ст.48 ГрК РФ осуществляется архитектурно-строительное проектирование. Причем п.16 названной нормы ГрК РФ прямо говорит о том, что не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом.

Из приведенных положений законодательства следует, что не требуется никаких согласований проектной документации. Проектная документация подлежит только государственной экспертизе в случаях, предусмотренных ст.49 ГрК РФ.

В связи с этим правильным является вывод суда о том, что полномочия по контролю за субъектами градостроительной деятельности при разработке проектной документации, по рассмотрению и согласованию проектной документации, по контролю за ее разработкой и реализацией, по согласованию архитектурно-строительного проекта органам местного самоуправления не предоставлены.

На основании изложенного судебная коллегия соглашается с решением суда в части признания противоречащими действующему законодательству пунктов 3.1, 3.15 – в части рассмотрения и согласования архитектурно-строительных проектов, пункта 3.23 Положения об управлении архитектуры и градостроительства администрации г. Кемерово.

Доводы апелляционной жалобы, касающиеся пунктов 3.15, 3.23 Положения, о том, что полномочия, указанные в этих пунктах, Управление осуществляет только в случаях, когда заказчиком строительства является администрация города Кемерово, напротив, подтверждают правильность вывода суда о несоответствии их закону, поскольку таких положений в оспариваемых пунктов Положения не содержится, что позволяет распространять их на любые субъекты градостроительной и архитектурной деятельности.

Согласно п.18 ст.51 ГрК РФ застройщик в течение десяти дней со дня получения разрешения на строительство обязан безвозмездно передать в орган местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство, сведения о площади, о высоте и количестве этажей планируемого объекта капитального строительства, о сетях инженерно-технического обеспечения, один экземпляр копии результатов инженерных изысканий и по одному экземпляру копий разделов проектной документации, предусмотренных пунктами 2, 8 - 10 и 11.1 части 12 статьи 48 ГрК РФ, или один экземпляр копии схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.

Таким образом, на федеральном уровне определено, какие документы и сведения, связанные со строительством, и в каком объеме должны быть предоставлены в орган местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство, с целью размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.

Судебная коллегия полагает правильным вывод суда о признании недействующими пунктов 4.5, 4.6 Положения, поскольку они противоречат вышеуказанным требованиям ст.51 ГрК РФ, т.к. устанавливают иной перечень документов, подлежащих передаче в орган местного самоуправления для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.

По указанным основаниям доводы жалобы о не согласии с выводом суда в указанной части со ссылкой на то, что Комитет строительного контроля администрации города Кемерово, к ведению которого относится выдача разрешений на строительство, не наделен полномочиями по созданию и ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, а данное полномочие возложено на Управление архитектуры и градостроительства администрации города Кемерово согласно п.2.4 Положения о нем, не могут повлиять на правильность вывода суда и не являются основанием для отмены решения суда в указанной части.

Остальные доводы жалобы по указанным выше пунктам оспариваемого Положения не могут быть приняты во внимание, поскольку основаны на ином толковании норм материального права и иной оценке установленных обстоятельств, с чем коллегия согласиться не может.

В то же время судебная коллегия не согласна с выводом суда в части признания недействующим п.3.17 Положения об управлении архитектуры и градостроительства администрации г. Кемерово в той части, в которой Управление «осуществляет выдачу по заявкам заказчиков (застройщиков) архитектурно-планировочных заданий».

Как было указано выше, Управление архитектуры и градостроительства администрации г. Кемерово является структурным подразделением администрации города, обеспечивающим регулирование архитектурной и градостроительной деятельности на территории города (п.1.1 Положения), и в своей деятельности руководствуется как Градостроительным кодексом РФ, так и Федеральным законом «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».

Согласно ч.1 ст.4 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения).

В соответствии с ч.ч.1, 2 ст.1 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества. Настоящий Федеральный закон направлен на развитие архитектурного искусства, содействие охране произведений архитектуры, памятников истории и культуры, а также природных ландшафтов.

Таким образом, Градостроительный кодекс РФ и Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» имеют различный предмет правового регулирования. При этом Федеральный закон от 17.11.1995г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» действует в настоящее время в редакции и с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 19.07.2011г. № 248-ФЗ.

Статьей 2 названного Федерального закона установлено, что в целях настоящего Федерального закона применяется такое основное понятие как архитектурно-планировочное задание, под которым понимается комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Статья 3 данного Федерального закона устанавливает правовые основы создания архитектурного объекта.

Согласно ч.3 данной нормы Федерального закона архитектурно-планировочное задание выдается по заявке заказчика (застройщика) органом, ведающим вопросами архитектуры и градостроительства (далее - орган архитектуры и градостроительства), в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Архитектурно-планировочное задание должно содержать положения утвержденной градостроительной документации, обязательные экологические, санитарно-эпидемиологические, противопожарные требования к архитектурному объекту, требования по охране памятников истории и культуры, указания на строительство в особых условиях (сейсмозона, зона вечной мерзлоты и другие), требования по соблюдению прав граждан и юридических лиц, интересы которых затрагиваются в ходе данного строительства.

Таким образом, установленное в п.3.17 полномочие Управления архитектуры и градостроительства администрации г.Кемерово, т.е. органа, ведающего вопросами архитектуры и градостроительства, по осуществлению выдачи по заявкам заказчиков (застройщиков) архитектурно-планировочных заданий полностью согласуется с нормой ч.3 ст.3 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».

При таких обстоятельствах у суда не имелось оснований для признания недействующим в указанной части п.3.17 Положения, в связи с чем решение суда в указанной части подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора.

Вместе с тем, положения пункта 3.17 Положения в той части, в которой Управление осуществляет контроль за исполнением архитектурно-планировочных заданий судом правильно признаны не соответствующими действующему законодательству, поскольку такого полномочия Федеральным законом «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» органу местного самоуправления, ведающему вопросами архитектуры и градостроительства, не предоставлено.

Руководствуясь ст.328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Центрального районного суда г.Кемерово от 9 октября 2012 года в части удовлетворения требований прокурора г.Кемерово о признании противоречащим закону и недействующим пункта 3.17 Положения об управлении архитектуры и градостроительства администрации г. Кемерово, утвержденного Постановлением администрации города Кемерово от 24.07.2007г. № 48 (в ред. от 9.12.2011г.), в той части, в которой Управление архитектуры и градостроительства администрации г. Кемерово «осуществляет выдачу по заявкам заказчиков (застройщиков) архитектурно-планировочных заданий», отменить.

В отмененной части принять новое решение об отказе прокурору г.Кемерово в удовлетворении заявленных требований.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Кемерово – без удовлетворения.

Председательствующий: Шалагина О.В.

Судьи: Евтифеева О.Э.

Безденежных Д.А.