Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Дулуша В.В. гражданское дело по исковому заявлению Саповой С.Н. к Министерству труда и социальной политики Республики Тыва о взыскании задолженности по доплате к пенсии, восстановлении доплаты к пенсии по апелляционной жалобе Саповой С.Н. на решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 04 июля 2016 года,

УСТАНОВИЛА:

Сапова С.Н. обратилась в суд с иском к Министерству труда и социальной политики Республики Тыва о взыскании задолженности по доплате к государственной пенсии, восстановлении доплаты к пенсии, указывая на то, что решением Кызылского городского суда РТ от 26 января 2015 года взыскан доплаты к пенсии с мая 2012 года по январь 2015 года в сумме ** руб. Исполнительный лист по восстановлению ежемесячной выплаты был передан в службу судебных приставов. В связи с отсутствием финансирования со стороны Правительства Республики Тыва, ежемесячные выплаты, доплаты, начиная с 1 февраля 2015 года по март 2016 года не проводились, задолженность составила ** руб. Просила суд (с учетом уточненных требований) обязать Министерство труда и социальной политики Республики Тыва возместить задолженность по доплате к пенсии с 01 февраля 2015 года по июль 2016 года в сумме ** руб., продолжить начисление и выплату причитающейся доплаты с 1 августа 2016 года в соответствии с Указом Председателя Правительства Республики Тыва от 12 ноября 2007 года № 205 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственных гражданских служащих Республики Тыва».

Решением суда в удовлетворении иска Саповой С.Н. отказано.

Не согласившись с решением суда, Сапова С.Н. подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, вынести новое решение об удовлетворении ее иска в полном объеме. В обоснование жалобы указывает, что задолженность по доплатам к пенсии образовалась с 12 июля 2015 года по июль 2016 года включительно в сумме ** руб. Полагает, что отказ суда в удовлетворении исковых требований означает прекращение исполнительного производства. Иск связан с невыполнением решения суда от 26 января 2015 года.

В судебном заседании апелляционной инстанции истица Сапова С.Н. апелляционную жалобу поддержала.

Представитель ответчика по доверенности Ховалыг Д.С. с апелляционной жалобой не согласилась.

Представитель третьего лица - Министерства финансов Республики Тыва в суд не явился, извещен о времени и месте рассмотрения дела. Судебная коллегия рассматривает дело в порядке ст. 167 ГПК РФ.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а также ст. 25 Закона Республики Тыва от 21.04.2006 N 1739 ВХ-1 (в редакции, действовавшей на день возникновения спорных отношений) "О вопросах государственной гражданской службы Республики Тыва" предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 15.12.2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», пункта 5 статьи 1 Федерального закона от 17.12.2001 года N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Пунктом 8 ст. 42 Закона Республики Тыва от 21.04.2006 года N 1739 ВХ-1 "О вопросах государственной гражданской службы Республики Тыва" до момента его отмены Законом Республики Тыва от 22.06.2015 года N 91-ЗРТ предусматривалось, что доплата к государственной пенсии государственных служащих сохраняется до вступления в силу федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

Таким образом, в рамках действующего правового регулирования полномочия по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации возложены федеральным законодателем на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые располагают полномочиями самостоятельно вводить и изменять с учётом своих финансовых возможностей порядок и условия предоставления за счёт собственных бюджетных средств дополнительного обеспечения в виде ежемесячных доплат к установленным этим лицам пенсиям, предусматривая различные виды социальных гарантий этим служащим (ежемесячная доплата к трудовой пенсии, пенсия за выслугу лет и другие).

В соответствии с реестром государственных должностей Республики Тыва, утверждённым Законом Республики Тыва от 04.04.2011 N 515 ВХ-1 "О Реестре государственных должностей Республики Тыва", должность министра Республики Тыва включена в перечень государственных должностей Республики Тыва.

Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и статья 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

К государственным должностям субъектов Российской Федерации относятся должности, указанные в Перечне типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года N 1381.

Статья 11 Трудового кодекса Российской Федерации гласит, что трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, распространяют свое действие на лиц, замещающих эти должности, с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.

Содержание части 2 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" во взаимосвязи с другими нормами данного Федерального закона указывает на то, что федеральный законодатель, определяя объёмы и границы государственной службы, принципы построения и функционирования системы государственной службы, общие условия государственной службы, в том числе поступление на государственную службу, её прохождение и прекращение, также исключил деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, и из сферы действия законодательства о государственной службе в Российской Федерации.

Причём это касается определения не только прав, обязанностей и правоограничений лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, но и определения условий осуществления их деятельности, в том числе материально-финансового обеспечения, предоставляемого им в течение срока их полномочий (ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск и др.), но и в связи с прекращением полномочий.

В силу подпункта 1 пункта 2 и пункта 3 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Приведённые законоположения о компетенции субъекта Российской Федерации распространяются и на установление материально-финансовых гарантий деятельности лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, в том числе при прекращении ими служебных полномочий, в связи с этим законодатель Республики Тыва не был лишён был возможности предусмотреть своим законом, иным нормативным актом материально-финансовую выплату лицам, замещающим государственную должность Республики Тыва, в случае истечения срока полномочий, отставки, ликвидации государственного органа республики или упразднения соответствующей государственной должности Республики Тыва за счёт республиканского бюджета в виде ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.

Рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации пришёл к выводу, что такого рода доплаты к пенсии при наличии у государственного служащего определённого стажа государственной службы (выслуги лет) являются дополнительным обеспечением бывших государственных служащих субъектов Российской Федерации, предоставляемым им за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации помимо государственной пенсии, назначаемой на общих основаниях. В силу этого при изменении правил предоставления таких дополнительных выплат право на социальное обеспечение, в том числе предусмотренное статьей 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 1 декабря 1999 года N 189-0, от 15 января 2008 года N 107-0-0 и N 108-0-0).

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации вправе - при отсутствии федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей - вводить и изменять с учётом своих финансовых возможностей порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения в виде ежемесячных доплат к установленным этим лицам пенсиям, в том числе корректировать правила назначения и расчёта таких доплат, что само по себе не противоречит предписаниям статьи 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Из приведённых законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения государственных служащих, осуществляемого за счёт средств бюджета субъекта РФ, отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта РФ. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для государственных служащих субъекта РФ. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет государственных служащих осуществляется за счёт собственных доходов соответствующего субъекта РФ, то он с учётом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии государственным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.

Поскольку пенсии за выслугу лет государственным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, то само по себе изменение органами государственной власти субъектов РФ правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение государственных служащих, в том числе истца.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что Сапова С.Н. занимала государственную должность Республики Тыва - министра экономики Республики Тыва.

В силу п. 2 ст. 61 ГПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному гражданскому делу, обязательны для суда. Указанные обстоятельства не доказываются и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же лица.

Решением Кызылского городского суда Республики Тыва от 26 января 2015 года иск Саповой С.Н. к Министерству труда и социальной политики Республики Тыва, Министерству финансов Республики Тыва о восстановлении доплаты к пенсии, взыскании задолженности по доплате к пенсии удовлетворен. Суд взыскал с Министерства труда и социальной политики Республики Тыва в пользу Саповой С.Н. ** в счет доплаты к трудовой пенсии по старости за период с мая 2012 года по январь 2015 года, обязал Министерство труда и социальной политики Республики Тыва ежемесячно начислять и выплачивать Саповой С.Н. доплату к государственной пенсии в установленном законом порядке.

Разрешая спор, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в период с февраля 2015 года по июль 2015 года имелись основания для выплаты истцу доплаты к пенсии, поскольку вступившим в законную силу решением суда была установлена такая обязанность, ответчик оплатил задолженность перед истцом за период с февраля 2015 года по 12 июля 2015 года. Также суд первой инстанции правильно пришел к выводу, что с 12 июля 2015 года оснований для выплаты ежемесячной доплаты к пенсии в силу норм законодательства не имеется.

Правовых оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется.

Указ Председателя Правительства Республики Тыва от 12 ноября 2007 г. № 205, которым были установлены доплаты к трудовой пенсии, утратил силу в связи с изданием Указа Главы - Председателя Правительства Республики Тыва от 04 мая 2012 № 145.

Указом Председателя Правительства Республики Тыва от 24 июня 2015 г. № 108 признан утратившим силу Указ Главы – Председателя Правительства Республики Тыва от 04 мая 2012 г. № 145 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещавших государственные должности Республики Тыва и должности государственной гражданской службы Республики Тыва».

Таким образом, с 12 июля 2015 года ранее действовавший нормативно-правовой акт утратил силу, поэтому оснований для доплат к пенсии истцу с этого времени не имеется.

Судебная коллегия исходит из того, что право субъекта РФ на установление дополнительных гарантий бывшим государственным служащим не является безусловным, поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации, допуская в целом возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, предусматривает определённые ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться.

Законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статьёй 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Из совокупного анализа статей 7 и 8, предусматривающих бюджетные полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, приведенной нормы и статьи 85 (о расходных обязательствах субъекта Российской Федерации) Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти и исходя из принципа самостоятельности бюджета.

При этом содержание принципа самостоятельности бюджетов раскрывается в статье 31 названного кодекса и означает в том числе недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами государственной власти субъекта Российской Федерации расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и, как следствие, потребует привлечения средств федерального бюджета.

Судебная коллегия приходит к выводу о том, что реализация органом государственной власти субъекта Российской Федерации своих дискреционных полномочий по установлению лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.

Порядок установления уровня расчётной бюджетной обеспеченности, который одновременно является объективным показателем социально-экономического положения субъекта Российской Федерации, а также основным критерием для определения нуждаемости субъекта в предоставлении ему из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности определён правовыми предписаниями Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 6 статьи 131 которого такой показатель определяется соотношением между расчётными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации, исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учётом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объёма государственных и муниципальных услуг в расчёте на одного жителя.

Исходя из изложенного, показатели уровня налоговых доходов субъекта на одного жителя, а также состояние его социально-экономического развития являются важными факторами, влияющими на показатель уровня бюджетной обеспеченности, в зависимости от которого определяется, как нуждаемость региона в дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности, так и размер указанных дотаций.

Признание региона дотационным является объективным показателем, указывающим на низкий уровень бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, не позволяющий ему за счёт собственных средств выполнять свои расходные обязательства.

Федеральный законодатель, регламентируя вопрос об экономической основе деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в абзаце шестом пункта 1 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", закрепил право органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесённых к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Таким образом, при недостаточности собственных средств бюджета введение нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации новых расходных обязательств означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться, в том числе и за счёт средств федерального бюджета, что не согласуется с положениями бюджетного законодательства и противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Следовательно, приведённые выше обстоятельства являются тем самым ограничительным фактором и элементом объективного критерия, подлежащего применению при решении вопроса о наличии у субъекта полномочий по самостоятельному установлению дополнительных гарантий лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации, и их размера после прекращения государственной службы.

Из законов об исполнении республиканского бюджета Республики Тыва за 2013, 2014 годы следует, что в указанные периоды расходы республиканского бюджета превышали доходы.

Из приказа Министерства финансов Российской Федерации № 551 от 02.12.2010г. следует, что на 2011 года Республика Тыва вошла в перечень субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых расчётная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета по отношению к объёму собственных доходов превысила 60%. С аналогичными показателями Республика Тыва вошла в аналогичный перечень на 2013, 2014, годы. На 2015,2016 годы показатель превышения дотаций над республиканскими доходами составил более 40%.

Из пояснительной записки Минфина РТ от 08.02.2016 года следует, что запланированное поступление налоговых и неналоговых доходов Республики Тыва в 2016 году составит 20% от предусмотренных расходов республиканского бюджета. Бюджету Республики Тыва дотации из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности составят 77,7% от всех расходов. За 2015 год обязательства республики по заработной плате работникам бюджетной сферы не выполнены в размере ** млн. руб.

Согласно информации Агентства по делам семьи и детей Республики Тыва от 04.02.2016 года, следует, что по состоянию на 01.01.2016 года численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа составила 4 017 человек, из которых право на получение жилого помещения возникло и не реализовано у 2 995. На обеспечение указанных лиц жилыми помещениями необходимо ** тыс. руб.

Судебная коллегия, проанализировав бюджетное законодательство Республики Тыва, отражающее основные показатели бюджета республики за период с 2013 по 2016 годы, приходит к заключению, что продолжительный период времени бюджет республики является дефицитным, при этом Республика Тыва относится к числу дотационных регионов Российской Федерации, в доходной части бюджетов которых доля межбюджетных трансфертов составляет свыше 40-60 процентов, в связи с чем республика ежегодно получает из федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Помимо дотаций, существенную долю доходной части бюджета также составляют федеральные субсидии, направляемые на реализацию расходных обязательств республики, в том числе по обеспечению мер социальной поддержки и по выполнению социально значимых программ.

Принимая во внимание невысокий уровень бюджетной обеспеченности Республики Тыва, низкие показатели уровня социальной защищённости населения, а также приведенные выше обстоятельства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что после отмены Указов № 205, № 145, установленные ими дополнительные материальные гарантии лицам, замещавшим государственные должности Республики Тыва, не согласуются с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивают баланс частных и публичных интересов, и противоречат требованиям приведённого федерального законодательства.

С указанными выводами суда первой инстанции, судебная коллегия согласна, поскольку они основаны на правильном применении норм материального права, установленных обстоятельств дела.

При этом судебная коллегия отмечает, что изменение органами государственной власти республики ранее установленных условий и порядка назначения и расчета ежемесячных доплат к трудовой пенсии лиц, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы, не свидетельствует о снижении уровня их прав в области пенсионного обеспечения.

Указанная мера по своей юридической природе являлась дополнительным обеспечением лиц данной категории, предоставляемым им за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, помимо государственной пенсии, назначаемой на общих основаниях, а потому изменение правил предоставления таких дополнительных выплат, равно как и их отмена, не может расцениваться как нарушение права на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах.

При таких обстоятельствах не имелось оснований считать, что право Саповой С.Н. на получение ежемесячной доплаты к государственной пенсии с 12 июля 2015 года было нарушено, в связи с этим суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении иска на основании того, что нормативно-правовой акт, который предусматривал назначение и выплату ежемесячной доплаты к государственной пенсии, утратил силу.

При таких обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы - несостоятельными.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 04 июля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 14 ноября 2016 года.

Председательствующий

Судьи