Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в <адрес> 05 февраля 2019 года гражданское дело по апелляционной жалобе администрации <адрес> на заочное решение Колыванского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ, которым постановлено:

Удовлетворить требования прокурора <адрес>.

Обязать администрацию <адрес> устранить нарушения законодательства об общих принципах организации местного самоуправления, об охране окружающей среды, об отходах производства и потребления, а именно: ликвидировать

несанкционированные свалки твердых коммунальных отходов, расположенных на земельных участках сельскохозяйственного назначения в кадастровом квартале: №, в границах МО Вьюнского сельсовета <адрес>, местоположение: около 100 м. на север от моста через <адрес> на въезде в д. Пристань-Почта.

Установить для администрации <адрес> срок 2 месяца после вступления решения суда в законную силу для устранения нарушений законодательства.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Плужникова Н.П., пояснения представителя ответчика - администрации <адрес> - ФИО1, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, пояснения представителя истца – прокурора Парыгиной И.В., выразившей согласие с решением суда, судебная коллегия по гражданским делам

У С Т А Н О В И Л А:

<адрес> обратилась в суд с иском в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, об обязании администрации <адрес> принять меры по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора на территории земельных участков сельскохозяйственного назначения.

Согласно иску, <адрес> по поступившей информации Управления Россельхознадзора по <адрес> проведена проверка исполнения администрацией <адрес> законодательства об отходах производства и потребления, в результате которой установлено, что в апреле 2018 года Управлением Россельхознадзора по <адрес> выявлены две несанкционированные свалки твердых коммунальных отходов, расположенных на земельных участках сельскохозяйственного назначения в кадастровом квартале №.

Согласно генеральному плану Вьюнского сельского поселения земельный участок относится к зоне сельскохозяйственного назначения, неразграниченной государственной собственности, и находится в границах Вьюнского сельсовета <адрес>.

Из ответа администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№ следует, что Главе Вьюнского сельсовета дана рекомендация о необходимости организовать вывоз твердых бытовых отходов на ООО «Полигон-К», ликвидация данной свалки планируется за счет средств бюджета Вьюнского сельсовета <адрес>.

<адрес> обязанность по организации освобождения указанного земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, от несанкционированной свалки отходов не исполнена, соответствующие меры не приняты, что может привести к утрате почвой своих плодородных свойств, ухудшению качества состояния земельного участка, а также к нарушению прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду и условия жизнедеятельности.

В связи с выявленными нарушениями, ДД.ММ.ГГГГ прокурором района внесено представление <адрес> с требованием, устранить нарушения законодательства об отходах производства и потребления.

Однако, меры по выполнению мероприятий направленных на ликвидацию свалки твердых коммунальных отходов на земельных участках сельскохозяйственного назначения в кадастровом квартале: № администрацией <адрес> не приняты. Нарушения, указанные в представлении прокурора района администрацией района не устранены.

Судом постановлено вышеуказанное решение, с которым не согласна администрации <адрес>. В апелляционной жалобе представитель стороны просит решение суда отменить, в иске отказать.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что властно-распорядительные функции, вытекающие из полномочий, установленных Федеральными законами № 131-ФЗ и № 89-ФЗ, администрацией района были исполнены. В целях реализации возложенных на администрацию полномочий в <адрес> организовано предприятие ООО «Полигон-К», которому администрацией предоставлен земельный участок для размещения свалки твердых бытовых отходов. <адрес> предоставлялась подробная информация о мероприятиях, которые были проведены в отношении земельного участка, площадью 25 768 кв. м, предназначенного для размещения свалки твердых бытовых отходов.

Апеллянт не согласен с выводом суда, что правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам определения характера и объема полномочий и финансовых обязательств муниципальных образований в сфере обращения с отходами применительно к оценке возложения на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, не применима к спорным правоотношениям. Вопросы определения характера и объема полномочий и финансовых обязательств муниципальных образований в сфере обращения с отходами применительно к оценке возложения на органы местного самоуправления как городских округов, так и муниципальных районов обязанности, по ликвидации несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов неоднократно рассматривались Конституционным Судом Российской Федерации, с выработкой в ходе осуществления конституционного судопроизводства и изложением в своих решениях четко сформированной позиции по данной категории дел.

Конституционный Суд РФ указал, что использование в правоприменительной практике положений ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве нормативного основания для возложения на городские округа (муниципальные районы) безусловной обязанности по проведению за счет средств местного бюджета сбора и вывоза отходов, неправомерно размещенных неустановленным лицом на расположенных на их территории землях любой формы собственности, влечет, нарушение не только закрепленного Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принципа самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, - нарушение статей 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации. При этом действующее правовое регулирование не предполагает возложения на органы местного самоуправления городских округов (муниципальных районов) обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов (муниципальных районов), без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.

В соответствии с п. 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных районов отнесено участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов. (Новая редакция указанного пункта вступила в силу с 01.01.2016 г.).

К вопросам местного значения городских поселений относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов (п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ). При этом указанный вопрос местного значения может быть закреплен за сельскими поселениями законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений (ч. 3 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращал внимание на то, что содержание термина «организация», используемого в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования и что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 № 2-П). В противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода самих муниципальных образований за пределы своей компетенции и тем самым - вмешательства в вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям иных публично-правовых образований (п. 5.1 Постановления № 26-П).

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что анализ отнесенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению муниципальных районов вопросов в сфере обращения с отходами в их сопоставлении с вопросами в той же сфере, закрепленными за городскими округами, свидетельствует - во взаимосвязи с Федеральными законами «Об охране окружающей среды» (п. 2 ст. 7) и «Об отходах производства и потребления» (п. 2 ст. 8) - о том, что законодателем для определения характера участия муниципальных образований этих видов в указанной деятельности использована общая родовая категория «организация» (в прежней редакции) и, соответственно, на муниципальные районы, как и на городские округа, возложена не вся полнота бремени несения затрат по очистке территории муниципального образования от загрязнения бытовыми и промышленными отходами, а именно осуществление мер организационно-властного воздействия, направленных на создание условий для обеспечения эффективности такой очистки. Это тем более относится к действующей редакции рассматриваемых законоположений, где говорится об «участии в организации» (п. 3.2 Постановления № 13-П).

В пункте 4 Постановления от 26.04.2016 № 13-П Конституционный Суд Российской Федерации, подробно и аргументировано излагая свою позицию, обращает особое внимание участников соответствующих правоотношений, включая субъектов, не являвшихся участниками конституционного судопроизводства, «на необходимость учета в правоприменительной практике, в том числе судебной, ранее сформулированных им подходов относительно правовых последствий принятия Конституционным Судом Российской Федерации решения, в котором проверяемая норма закона, не признанная не соответствующей Конституции Российской Федерации, подвергается конституционно-правовому истолкованию».

В этом же пункте Конституционным Судом Российской Федерации отмечена неоднократность его указаний на то, что «решение, которым подтверждается конституционность нормы именно в данном им истолковании и тем самым исключается любое иное, т.е. неконституционное, ее истолкование и применение, имеет в этой части такие же последствия, как и решение, которым норма признается не соответствующей Конституции Российской Федерации, что влечет утрату ею юридической силы, и такую же сферу действия во времени, в пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, а значит, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов; оно не может быть пересмотрено другими органами или преодолено путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта либо посредством применения нормативного правового акта в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, а также обязывает всех правоприменителей, включая суды общей юрисдикции и арбитражные суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.

Юридическое последствие решения Конституционного Суда Российской Федерации, в котором выявляется конституционно-правовой смысл нормы, - прекращение ее действия (и, соответственно, применения) в неконституционном истолковании, а значит, утрата ею силы на будущее время в любом ином - расходящемся с выявленным конституционно-правовом - смысле, допускавшимся в прежнем ее понимании. Это означает, что такая норма по общему правилу, вытекающему из статьи 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, частей первой, третьей и пятой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", с момента вступления решения Конституционного Суда Российской Федерации в силу не должна толковаться каким-либо иным образом и применяться в каком- либо ином смысле, а правоприменительные органы обязаны учитывать сформулированную в нем позицию Конституционного Суда Российской Федерации относительно того, соответствует ли Конституции Российской Федерации данная норма по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой (постановления от 07.11.2012 № 24-П, от 08.11.2012 № 25-П, от 18.09.2014 № 23-П; определения от 11.11.2008 № 556-О-Р, от 09.11.2010 № 1437- О-П и др.)».

Возвращаясь к вопросу о различии в правовом режиме земель, на которых выявлялись случаи несанкционированных свалок бытовых отходов: земли лесного фонда — в делах, по которым приняты постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 26-ГТ и № 13-П, и земли сельскохозяйственного назначения - по настоящему делу, рассмотренному Колыванским районным судом, следует обратить внимание на позицию Конституционного Суда Российской Федерации.

Так, в Определении от 28.03.2017 № 720-0 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, учитывая существование различных форм возможного негативного воздействия на окружающую среду, а также принимая во внимание, что содержание рассматриваемой компетенции муниципальных образований не может автоматически трактоваться как возлагающее на них всю полноту ответственности, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в постановлениях от 13.10.2015 г. №26-П и от 26.04.2016 г. №13-П и сохраняющие свою силу, не могут быть расценены как ограниченные только вопросами несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда, - в силу своего универсального характера они имеют безусловное юридическое значение в отношении иных случаев неправомерного размещения отходов неустановленными лицами на объектах, расположенных на территории муниципального образования. В связи с этим при разрешении правоприменительными органами, в том числе судами, дел, касающихся определения полномочий и объема финансовых обязательств муниципальных образований в области обращения с отходами, помимо общих положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо учитывать соответствующие нормы специального отраслевого законодательства, регулирующего данные вопросы. Аналогичная позиция Конституционного Суда Российской Федерации изложена и в Определении от 27.02.2018 X» 559-0.

Таким образом, апеллянт полагает, что решение вынесено с неправильным применением норм материального права, выразившимся в применении закона, не подлежащего применению, и с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела.

Проверив материалы дела на основании ст. 327.1 ГПК РФ, в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что по результатам прокурорской проверки проведенной прокуратурой <адрес> по вопросам исполнения администрацией <адрес> законодательства об отходах производства и потребления, были выявлены две несанкционированные свалки твердых коммунальных отходов, расположенных на земельных участках сельскохозяйственного назначения, в кадастровом квартале №, право государственной собственности на которые не разграничено и находящихся в границах Вьюнского сельсовета <адрес>.

Представление прокурора <адрес>, от ДД.ММ.ГГГГ, с требованием об устранении нарушения законодательства об отходах производства и потребления, администрацией района оставлено без удовлетворения, нарушения, указанные в представлении прокурора района не устранены.

Удовлетворяя исковые требования прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу, что обязанность по ликвидации несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов вытекает из существа Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления» и «Об охране окружающей среды», с чем судебная коллегия согласиться не может.

В ст. 15 Федерального закона от 6.10.20103 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены вопросы местного значения муниципального района. Так согласно п.14 ч. 1 статьи закона, к вопросам местного значения муниципального района относится: участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов.

Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», к вопросам местного значения муниципального района относится организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

На основе анализа п. 9 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об охране окружающей среды», относящего к вопросам местного значения муниципального образования района организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, суд первой инстанции пришел к выводу, что сбор, вывоз, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов отнесены к безусловной компетенции муниципального образования, а потому, в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) законодательно предусмотренной обязанности, в том числе, в части ликвидации несанкционированных свалок, ответственность несет именно орган местного самоуправления, с чем судебная коллегия согласиться не может.

По мнению судебной коллегии суд не учет, что из системного толкования положений ст. 6 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и п.п. 7-7.2 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что сама организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, а также разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами, отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами.

Однако, действующее законодательство <адрес> не содержит положений возложения на муниципальные образования районов обязанности по ликвидации несанкционированных свалок.

Судебная коллегия соглашаясь с доводами апелляционной жалобы считает, что суд первой инстанции разрешая спор, неправильно истолковал п. 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6.10.20103 г. N 131-ФЗ и правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 13.10.2015 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Несмотря на то, что в Постановлении Конституционного Суда РФ дана оценка положениям ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в свете возложения на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированных свалок, размещенных на землях лесного фонда, суд безосновательно отверг сами принципы, которыми руководствовался суд при этом, поскольку в силу своего универсального характера они имеют безусловное юридическое значение и в отношении иных случаев несанкционированного размещения свалок.

Так, суд первой инстанции не учел, что в п. 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6.10.20103 г. N 131-ФЗ закреплено лишь участие органов местного самоуправления в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных образований.

Обязанность же по ликвидации несанкционированных свалок законом не предусмотрена.

В соответствии с п. 4.2 Постановлении Конституционного Суда РФ от 13.10.2015 г. № 26-П, в системе действующего правового регулирования отнесение к вопросам местного значения соответствующего муниципального образования организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления обязанностей, касающихся проведения очистки территории муниципального образования от загрязнения отходами, без учета характера предоставленных им полномочий в сфере обращения с отходами, в том числе применительно к расположенным на его территории земельным участкам различной формы собственности, и без правовой оценки качества выполнения таких полномочий, а также вне связи с обязанностями по обращению с отходами, которые возлагаются на юридические лица и физических лиц как на субъектов природопользования.

Судебная коллегия соглашаясь с доводами апелляционной жалобы отмечает, что понятие - «участия в организации деятельности», в понимании изложенного в п.14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6.10.20103 г. N 131-ФЗ, не предполагает автоматической ответственности муниципального образования в соответствующей сфере деятельности, поскольку, как следует из содержания п. 5.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 13.10.2015 № 26-П, в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода самих муниципальных образований за пределы своей компетенции и тем самым - вмешательства в вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям иных публично-правовых образований.

Как правильно указано апеллянтом, возложение на муниципальное образование обязанности по ликвидации несанкционированных свалок организованных неустановленными лицами, за счет средств местного бюджет, влечет нарушение не только закрепленного Бюджетным кодексом Российской Федерации принципа самостоятельности бюджетов (ст. 31), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления - управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета.

Поскольку действующим законодательством не предусмотрено возложение на органы местного самоуправления муниципальных районов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на землях сельхозназначения, право государственной собственности в отношении которых не разграничено, без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями, возможность удовлетворения иска прокурора по заявленным основаниям исключается.

Несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение и толкование норм материального права, являются основаниями, с которыми ст. 330 ГПК РФ связывает возможность отмены (изменения) решения суда в апелляционном порядке.

Руководствуясь ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам

ОПРЕДЕЛИЛА:

Заочное решение Колыванского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ по доводам апелляционной жалобы отменить, постановить новое решение, которым иск прокурора <адрес> к <адрес> оставить без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: