Гражданский кодекс часть 1

в открытом судебном заседании рассмотрела гражданское дело по иску Мценского межрайонного прокурора Орловской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации Мценского района и Правительству Орловской области о понуждении к совершению действий,

по апелляционной жалобе Правительства Орловской области на решение Мценского районного суда Орловской области от 24 августа 2021 г., которым исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Коротченковой И.И., изучив материалы гражданского дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав лиц, участвующих по делу, судебная коллегия

установила:

Мценский межрайонный прокурор Орловской области (далее – межрайонная прокуратура) обратился в интересах неопределенного круга лиц к администрации Мценского района и Правительству Орловской области о понуждении к совершению действий.

В обоснование заявленных требований указал, что по результатам проверки, проведенной межрайонной прокуратурой установлено, что на территории Мценского района в период с 2017 г. по 2021 г. сформировано и предоставлено семьям, имеющим трех и более детей, два земельных участка для индивидуального жилищного строительства, при этом органом местного самоуправления не организован комплекс мероприятий по обеспечению земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, <адрес>, <адрес> системой коммунальной инфраструктуры в сферах газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также системой транспортной инфраструктуры.

Обязанность по обеспечению коммунальной и транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставляемых в качестве меры социальной поддержки семьям, имеющим трех и более детей, возложена на органы местного самоуправления и на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления за счет собственных средств обеспечить необходимой инфраструктурой передаваемые в собственность гражданам земельные участки, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны использовать правовые механизмы, в том числе закрепленные в бюджетном законодательстве.

Ссылаясь на изложенное, просит суд возложить на ответчиков обязанность, в пределах своей компетенции, в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу осуществить организацию комплекса мер для обеспечения системой коммунальной инфраструктуры в сферах газоснабжения, водоснабжения и водоотведения и системой транспортной инфраструктуры к земельному участку с кадастровым номером №, расположенному по адресу: <адрес>, <адрес>, <адрес>, предоставленному гражданам, имеющим трех и более детей для жилищного строительства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора были привлечены Департамент дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области, Корольков С.А., Королькова Н.С., действующие в своих интересах и в интересах несовершеннолетних ФИО5, ФИО11 B.C. и ФИО6

Судом постановлено указанное решение, которым иск удовлетворен.

В апелляционной жалобе Правительство Орловской области ставит вопрос об отмене решения суда, как незаконного, ссылаясь на отсутствие с его стороны нарушений прав семей, имеющих трех и более детей, на создание необходимой инфраструктуры на спорном земельном участке, указывая на наличие механизмов софинансирования расходных обязательств органов местного самоуправления, в том числе, и на реализацию мероприятий капитального строительства объектов инженерной инфраструктуры в соответствии с Положением о порядке формирования, реализации и финансового обеспечения межведомственной инвестиционной программы «Развитие и укрепление социальной и инженерной инфраструктуры Орловской области, утвержденным постановлением Правительства Орловской области от 29 декабря 2009 г. № 302 (далее – Положение № 302), Государственной программой Орловской области «Обеспечение условий и формирование комфортной среды проживания в Орловской области», утвержденной постановлением Правительства Орловской области от 13 ноября 2012 г. № 415 (далее – Государственная программа № 415), постановлением Правительства Орловской области от 27 января 2015 г. № 42 «Об утверждении Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований Дорожного фонда Орловской области» (далее – Порядок № 42).

Указывает, что от администрации Мценского района Орловской области заявок на включение в указанные программы не поступало.

Дело рассмотрено в порядке статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) в отсутствие лиц надлежаще уведомленных о рассмотрении дела и неявившихся в судебное заседание.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы в соответствии с требованиями части 1 статьи 327.1 ГПК РФ, судебная коллегия не усматривает оснований для его отмены, исходя из доводов апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, с 1 января 2017 г. администрацией Мценского района Орловской области предоставлено два земельных участка для индивидуального жилищного строительства многодетным семьям.

Постановлением администрации Мценского района Орловскойобласти от 17 июня 2019 г. № 417, в общую долевую собственность, безвозмездно по 1/5 доле в праве был предоставлен Корольковой Н.С., Королькову С.А., ФИО5, ФИО11 B.C. и ФИО6 земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес>, <адрес>, <адрес>, который не был обеспечен коммунальной инфраструктурой в сферах газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также транспортной инфраструктурой, что послужило основанием для межрайонной прокуратуры для обращения в суд с настоящим иском.

Возражая относительно заявленных требований, представитель ответчика администрации Мценского района по доверенности Стребкова Д.Ю. не оспаривала, что указанный земельный участок не обеспечен коммунальной и транспортной инфраструктурой.

Указала, что организация в границах муниципального района газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, дорожная деятельность в отношении дорог местного значения поселений отнесена к вопросам местного значения муниципального района, однако организация данных мероприятий невозможна без надлежащего финансового обеспечения. Обратила внимание, что порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, предоставляемых многодетным семьям, органами власти субъекта не разработан, а срок в два года для выполнения требований является недостаточным.

Представитель ответчика Правительства Орловской области иск также не признал, ссылаясь, что в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить необходимой инфраструктурой передаваемые в собственность многодетным семьям земельные участки, реализация и финансовое обеспечение указанных мероприятий возможны в соответствии с Положением о порядке формирования, реализации и финансового обеспечения межведомственной инвестиционной программы «Развитие и Укрепление социальной и инженерной инфраструктуры Орловской области», утвержденным постановлением № 302, а также в рамках Государственной программы № 415. Кроме того, в Орловской области создан Дорожный фонд Орловской области и постановлением № 42 утвержден Порядок предоставления за счет средств Дорожного фонда Орловской области субсидий местным бюджетам. Между тем, заявок от администрации Мценского района на указанное финансирование не поступало.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции возложил обязанность на администрацию Мценского района Орловской области и Правительство Орловской области обязанность в пределах своей компетенции в течение двух лет со дня вступления в законную силу осуществить организацию комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе системой коммунальной инфраструктуры в сфере газоснабжения, водоснабжения, водоотведения и системой транспортной инфраструктуры указанного земельного участка.

Судебная коллегия считает данный вывод суда правильным, постановленным в соответствии с приведенными выше правовыми нормами и разъяснениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Согласно подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» Правительству Российской Федерации поручено совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации до июля 2012 г. разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных данной категории граждан на бесплатной основе.

Подпунктами 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, а также вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В силу пунктов 1 и 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с подпунктом «е» пункта 2 части 1 статьи 2 Закона Орловской области от 10 ноября 2015 г. № 1872-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области» земельные участки из земель, находящихся в собственности области или муниципальной собственности, либо из земель, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются многодетным семьям, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеющим основания для постановки их на данный учет, в собственность бесплатно для целей индивидуального жилищного строительства.

Вместе с тем, Законом Орловской области «Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области» порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих трех и более детей, не разработан, несмотря на такую необходимость, изложенную в подпунктах 10, 11 пункта 20 приказа Минрегиона России от 9 сентября 2013 г. № 372 «Об утверждении методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей».

Как следует из статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В силу пунктов 4 и 5 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относятся организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 4, пунктами 12, 13, пунктом 66, подпунктом 66.1 части 1 статьи 25 Устава муниципального образования Мценский муниципальный район Орловской области, утвержденного Постановлением Мценского районного Совета народных депутатов от 21 июня 2005 г. № 327, администрация Мценского района является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления района и наделяется полномочиями по решению указанных выше вопросов местного значения на территории муниципального района и территориях сельских поселений, а также осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами Орловской области.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 9 ноября 2017 г. № 2516-О отметил, что если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должна учитываться и при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, имея в виду сам характер такой поддержки как исходящей в силу Конституции Российской Федерации (статья 7, часть 2; статья 38, часть 1) от государства в целом, что предполагает обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению соответствующих мер и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой.

Нашедший отражение в Земельном кодексе Российской Федерации подход, в силу которого полномочия по определению случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки многодетных семей и в иных такого рода случаях, связанных с обеспечением социальной поддержки определенных категорий граждан, закреплены за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, коррелирует с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающими, что решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункты 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3).

Конституционный Суд Российской Федерации в приведенном выше определении указал, что понятие «организация», используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин «организация» в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.

В соответствии с Уставом (Основной Закон) Орловской области от 26 февраля 1996 г. № 7-ОЗ и статьей 4 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 г. № 1683-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» (далее – Закон Орловской области № 1683-ОЗ) Правительство области является высшим исполнительным органом государственной власти Орловской области и правомочно решать все вопросы, которые отнесены к его компетенции Уставом (Основным Законом) Орловской области, законодательством Российской Федерации и законодательством Орловской области, и иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов исполнительной государственной власти Орловской области, которые не входят в компетенцию органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области.

Согласно статье 36 Закона Орловской области № 1683-ОЗ взаимодействие Правительства Орловской области с органами местного самоуправления Орловской области осуществляется на основе положений Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Орловской области, законодательства Орловской области; законами области в соответствии с федеральным законом может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления Орловской области и органами государственной власти Орловской области; взаимодействие Правительства Орловской области с органами местного самоуправления Орловской области осуществляется посредством заключения между ними соглашений и договоров; создания координационных, консультативных, совещательных и иных органов (как временных, так и постоянно действующих).

Исходя из системного анализа приведенных норм, обязанность по организации по обеспечению земельных участков объектами инженерной инфраструктуры в качестве меры социальной поддержки семьям, имеющим трех и более детей, возложена как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При этом законодатель не ставит обеспечение земельных участков объектами инфраструктуры в зависимость от того, каким уполномоченными органом земельный участок предоставлен. Такое обеспечение осуществляется в рамках оказания меры социальной поддержки соответствующим категориям граждан.

Следовательно, в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам, органы государственной власти субъекта обязаны использовать правовые механизмы, закрепленные в законе, в том числе Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Ввиду изложенного не влекут отмены решения суда доводы апелляционной жалобы о том, что в Орловской области разработаны механизмы софинансирования расходных обязательств органов местного самоуправления, в том числе, и на реализацию мероприятий капитального строительства объектов инженерной инфраструктуры со ссылкой на Положение № 302, Государственную программу № 415, Порядок № 42. Несмотря на формирование этих механизмов софинансирования, указанный земельный участок до настоящего времени инженерной инфраструктурой не обеспечен. К тому же в соответствии с Законом Орловской области от 10 ноября 2015 г. № 1872-ОЗ порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих трех и более детей, не разработан, несмотря на такую необходимость, изложенную в подпунктах 10, 11 пункта 20 вышеприведенного приказа Минрегиона России от 9 сентября 2013 г. № 372. Тем самым, вопреки доводам апелляционной жалобы, по материалам дела не нашел подтверждения довод Правительства Орловской области о том, что при изложенных обстоятельствах права семей, имеющих трех и более детей на создание необходимой инфраструктуры на предоставленных им на бесплатной основе земельных участках, со стороны Правительства Орловской области не нарушены.

Довод жалобы о том, что судом не разграничены возложенные на Правительство Орловской области и администрацию Мценского района Орловской области обязанности, судебная коллегия отклоняет, поскольку действующим законодательством обязанность по обеспечению земельных участков объектами инженерной инфраструктуры в качестве меры социальной поддержки семьям, имеющим трех и более детей, возложена как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта

Ссылка в жалобе на отсутствие со стороны администрации Муенского района Орловской области соответствующих заявок при изложенных обстоятельствах и с учетом приведенных выше законоположений не влияет на правильность выводов обжалуемого решения.

В этой связи суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого решения по доводам апелляционной жалобы, поскольку всем обстоятельствам, на которые в ней ссылается ответчик, дублируя свою позицию, судом первой инстанции была дана оценка в соответствии со ст. 67 ГПК РФ; изложенные в решении суда выводы являются мотивированными и сделаны при правильном применении норм материального права; нарушений норм процессуального законодательства, влекущих безусловную отмену судебного акта, по делу не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Мценского районного суда Орловской области от 24 августа 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Орловской области – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи

1версия для печатиДело № 33-3116/2021 (Определение)