Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению прокурора ... Красновой Е.М. на решение Кумертауского городского суда Республики Башкортостан от ... , которым постановлено:

отказать в удовлетворении исковых требований Прокурора ... в интересах неопределенного круга лиц к ... РБ о приведении в соответствие с федеральным законодательством нормативного акта в его части.

Заслушав доклад судьи Фархутдиновой Г.Р., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор ... в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением к администрации ... РБ о приведении в соответствие с федеральным законодательством нормативного акта в его части указывая, что постановлением администрации городского округа ... от ... №... утвержден Порядок разработки и реализации городских целевых программ городского округа ... Республики Башкортостан (далее - Порядок разработки и реализации городских целевых программ). ... прокуратурой ... принесен протест на постановление администрации городского округа ... от ... №... с требованием привести Порядок разработки и реализации городских целевых программ городского округа ... РБ в соответствие с требованиями Федерального закона от ... № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку пункт 6.1 Порядка разработки и реализации городских целевых программ не соответствует требованиям закона и подлежит изменению по следующим основаниям. Согласно п. 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие планов и программ развития муниципального образования. Кроме того, Порядок разработки и реализации городских целевых программ не предусматривает вынесение проектов программ на публичные слушания. Пунктом 3 ч. 3 ст.28 Федерального закона 131-ФЗ предусмотрено, что проекты планов и программ развития муниципального образования должны выноситься на публичные слушания. ... РБ протест отклонен на том основании, что порядок разработки и реализации городских целевых программ утвержден в соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования. Указанные доводы противоречат закону, имеющему наибольшую юридическую силу. Согласно преамбулы Федерального закона №..., указанный закон устанавливает в соответствии с Конституцией РФ общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ. Преамбулой Бюджетного кодекса РФ определено, что Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ. Таким образом, Федеральный закон №... является специальным нормативным правовым актом, устанавливающим основные принципы организации местной самоуправления в РФ, полномочия органов местного самоуправления, в том числе утверждение программ развития. Бюджетный кодекс РФ определяет полномочия органов местного самоуправления лишь в части касающейся бюджетных правоотношений. Поэтому в случае наличия противоречий между Федеральным законом №... и Бюджетным кодексом РФ в части определения полномочий органов местного самоуправления следует руководствоваться нормами Федерального закона №.... Вышеуказанная Программа по своему содержанию, целям и задачам является программой развития муниципального образования.

Судом вынесено вышеприведенное решение.

В апелляционном представлении прокурор ... Краснова Е.М. просит решение суда отменить, исковые требования удовлетворить, указав, что вопрос о финансировании программ решается представительным органом местного самоуправлении; вывод суда о регулировании спорных правоотношений Бюджетным кодексом РФ неубедителен.

Заинтересованные лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. Доказательств, свидетельствующих об уважительности причин неявки, на момент рассмотрения дела, судебной коллегии не представили. В связи с чем, на основании ст.ст.167, 327 ГПК РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Обсудив доводы апелляционного представления, выслушав прокурора Фахретдинову Ю.Ю., поддержавшую представление, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ст. 195 ГПК РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ N 23 от ... , решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 ГПК РФ).

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Данным требованиям закона решение суда первой инстанции в части отказа в признании пункта 6.1 Порядка разработки и реализации городских целевых программ не действующим в связи с несоответствием его требованиям закона, не соответствует.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора ..., суд исходил из того, что оспариваемый заявителем пункт 6.1 Порядка разработки и реализации городских целевых программ, утвержденного постановлением администрации городского округа ... РБ №... от ... , принят в соответствии действующим законодательством, поскольку в данном случае правоотношения урегулированы законодательным актом (Бюджетным кодексом), имеющим более узкую сферу деятельности - бюджетные правоотношения, нежели законом № 131-ФЗ, определяющим общие принципы организации местного самоуправления.

С данным выводом судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.

Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

В соответствии с ч.2 ст.253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В силу п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Установлено, что Постановлением администрации городского округа ... от ... №... утвержден Порядок разработки и реализации городских целевых программ (л.д. 5-13).

Пунктом 6.1 Порядка предусмотрено, что утверждение Программы осуществляется постановлением главы Администрации городского округа ... Республики Башкортостан в установленном порядке.

С выводом суда о том, что оспариваемый заявителем пункт 6.1 Порядка принят в соответствии с действующим законодательством, судебная коллегия согласиться не может в связи со следующим.

Так, согласно п.4 ч.10 ст.35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п.4 ч.4 ст.ст.18 Устава городского округа ... Республики Башкортостан принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования – Совета городского округа ....

В то же время ч.1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Согласно п.1.3. Порядка разработки и реализации городских целевых программ городского округа ... Республики Башкортостан Программа является одним из средств реализации социально-экономического развития городского округа ... РБ.

Вывод суда о том, что в данном случае правоотношения урегулированы Бюджетным кодексом, имеющим более узкую сферу деятельности, - бюджетные правоотношения, нежели законом 131-ФЗ, определяющим общие принципы организации местного самоуправления, судебная коллегия находит не состоятельным. Указанный вывод противоречит закону, имеющему наибольшую юридическую силу.

Так, согласно преамбуле Федерального закона от ... N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Преамбулой Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, Федеральный закон №131-ФЗ является специальным нормативным правовым актом, устанавливающим основные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, полномочия органов самоуправления, в том числе утверждение программ развития.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет полномочия органов местного самоуправления лишь в части касающейся бюджетных правоотношений.

В соответствии с ч.3 ст.5 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.

Учитывая наличие противоречий между Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Бюджетным кодексом Российской Федерации в части определения полномочий органов местного самоуправления, следует руководствоваться нормами Федерального закона №131-ФЗ.

Ссылка суда на Постановление Правительства РБ от 28 декабря 2010 года N 517 "О Порядке принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Республики Башкортостан, их формирования и реализации" является не состоятельной. Указанное Постановление Правительства РБ определяет Порядок принятия решений о разработке Программ Республики Башкортостан. Оно не определяет Порядок принятия решений органами местного самоуправления и не может служить аналогом, поскольку, согласно п.4 ст.34 Закона органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, их деятельность регулируется указанным Законом, тогда как деятельность субъектов Российской Федерации регулируется иными законами.

При таких обстоятельствах оспариваемое решение суда подлежит отмене в части отказа в удовлетворении требований о признании пункта 6.1 Порядка разработки и реализации городских целевых программ не действующим, в связи с несоответствием его требованиям закона, с принятием в указанной части нового решения об удовлетворении исковых требований прокурора ... Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц.

В части отказа судом в удовлетворении требований прокурора о дополнении Порядка разработки и реализации городских целевых программ пунктом, предусматривающим вынесение проектов программ на публичные слушания, судебная коллегия соглашается по следующим основаниям.

Так, статьей 10 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 9 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Из данных норм следует, что суд не вправе обязать и орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

С учётом изложенного суд обоснованно отказал в удовлетворении требований прокурора в части дополнения Порядка разработки и реализации городских целевых программ пунктом, предусматривающим вынесение проектов программ на публичные слушания.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кумертауского городского суда Республики Башкортостан от ... отменить в части отказа в признании пункта 6.1 Порядка разработки и реализации городских целевых программ не действующим, в связи с несоответствием его требованиям закона и принять в указанной части новое решение.

Заявление прокурора ... Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц к Администрации городского округа ... о признании пункта 6.1 Порядка разработки и реализации городских целевых программ, утвержденного постановлением администрации городского округа ... РБ №... от ... , не действующим, удовлетворить.

Признать пункт 6.1 Порядка разработки и реализации городских целевых программ, утвержденного постановлением администрации городского округа ... РБ №... от ... , не действующим, в связи с несоответствием требованиям закона.

В остальной части это же решение суда оставить без изменения.

Председательствующий: Г.Р. Фархутдинова

Судьи: О.Ф. Железнов

Т.Е. Фролова