Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске по апелляционной жалобе администрации г. Томска на решение Октябрьского районного суда г. Томска от 27 августа 2013 года

дело по заявлению Мельникова О. О. об оспаривании решения органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Бондаревой Н.А., объяснения представителя Мельникова О.О. Лаптева Д.Б., считавшего решение не подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

Мельников О.О. обратился в суд с заявлением, в котором просил признать незаконным решение администрации г. Томска об отказе в образовании и предоставлении в его собственность земельного участка по адресу: /__/, площадью /__/ кв.м для садоводства, оформленное письмом от 04.07.2013 № 1840-3, обязать администрацию г. Томска в месячный срок утвердить и выдать схему расположения указанного земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории для выполнения кадастровых работ.

В обоснование требований указал, что обратился в администрацию г. Томска с заявлением об образовании и предоставлении ему в собственность земельного участка по адресу: /__/, площадью /__/ кв.м для садоводства. В предоставлении земельного участка ему 23.11.2012 отказано. Данный отказ был оспорен в суде и решением Советского районного суда г. Томска от 27.12.2012 признан незаконным, на администрацию г. Томска возложена обязанность принять решение по его заявлению в соответствии со ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако администрация г. Томска инициировала принятие поправок в Правила землепользования и застройки в отношении территории, на которой, в том числе, расположен испрашиваемый земельный участок. В результате приняты изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в части изменения границы территориальной зоны с зоны садоводства и дачных участков (Ж-4) на территориальную зону городских лесопарков и городских лесов, лугопарков и зон отдыха (Р-2). В связи с чем письмом от 07.07.2013 № 1840-3 со ссылкой на решение Думы г. Томска от 11.06.2013 № 760 ему отказано в утверждении схемы расположения земельного участка и предоставлении его в собственность. Данный отказ считает незаконным, поскольку решение Думы г. Томска от 11.06.2013 № 760 не может применяться к рассматриваемым правоотношениям, так как они возникли до принятия указанного нормативного акта.

Мельников О.О. и его представитель Лаптев Д.Б. в судебном заседании требования поддержали по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель администрации г. Томска Тарасенко Н.С. возражала против удовлетворения заявленных требований.

Обжалуемым решением на основании ст. 46 Конституции Российской Федерации, ст. 254, 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, п. 1.2, 3.2, 3.5, 3.6.3, 3.7 Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Подготовка и выдача правоустанавливающих документов в связи с предоставлением земельных участков для целей, не связанных со строительством: предоставление земельных участков для садоводства, огородничества, дачного хозяйства», утвержденного постановлением администрации г. Томска от 29.06.2012 № 773, заявление Мельникова О.О. удовлетворено. Решение администрации г. Томска от 04.07.2013 № 1840-з об отказе Мельникову О.О. в образовании и предоставлении земельного участка для садоводства площадью /__/ кв.м, расположенного по адресу: /__/, признано незаконным. На администрацию г. Томска возложена обязанность рассмотреть в установленном законом порядке в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу заявление Мельникова О.О.

В апелляционной жалобе представитель администрации г. Томска Тарасенко Н.С. просит решение отменить, принять новое об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование указывает, что признавая оспариваемое решение незаконным, суд пришел к выводу о том, должностное лицо, подписавшее от имени администрации г. Томска данное решение, не имеет полномочий на его принятие. Вместе с тем в соответствии с разъяснениями, изложенными в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2, установив, что письменное обращение, поступившее должностному лицу, не рассмотрено в течение предусмотренного ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» срока, суду следует признать бездействие этого должностного лица незаконным и обязать его рассмотреть обращение заявителя в установленный срок. Однако суд в нарушение данных разъяснений признал незаконным не бездействие администрации г. Томска, а решение.

В возражениях относительно апелляционной жалобы Мельников О.О. просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На основании ч. 1 ст. 327, ч. 3, 4 ст. 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть поступившую жалобу в отсутствие заявителя Мельникова О.О., представителя администрации г. Томска, извещенных о времени и месте рассмотрения дела.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации и главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

В силу ч. 1 ст. 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» закреплено, что исходя из положений статьи 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Разрешая заявление, суд первой инстанции исходил из того, что администрацией муниципального г. Томск не была соблюдена процедура рассмотрения заявления Мельникова О.О., а должностное лицо, подписавшее от имени администрации муниципального образования оспариваемое решение, не имеет полномочий на его принятие, в связи с чем оно является незаконным.

С таким выводом и его обоснованностью судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

Как разъяснено в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять: имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия; соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

В пункте 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжения земельными участками, находящимся в муниципальной собственности.

На основании ст. 25 Устава Города Томска администрация г. Томска является органом местного самоуправления, которая, в том числе, осуществляет полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, находящимся в собственности Города Томска, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Пунктом 2.1. Положения «О процедуре предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков на территории города Томска для целей, не связанных со строительством», утвержденного решения Томской городской Думы от 22.05.2002 № 168, установлено, что от имени и в интересах муниципального образования «Город Томск» распоряжение и управление земельными участками, которые находятся в собственности муниципального образования «Город Томск», осуществляет Мэр города Томска и администрация города Томска в лице уполномоченного отраслевого органа, осуществляющего управленческие функции по решению вопросов местного значения в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью на территории муниципального образования «Город Томск».

В соответствии с ч. 10 ст. 3 Федерального закона «О введение в действие Земельного кодекса РФ», ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации постановлением администрации г. Томска от 15.03.2011 № 223 «О комиссии по вопросам предоставления земельных участков» создана комиссия по вопросам предоставления земельных участков на территории муниципального образования «Город Томск», на которую возложена обязанность по рассмотрению заявлений граждан и юридических лиц о выделении земельных участков для любого целевого использования (строительство, дачное хозяйство, огородничество, садоводство, за исключением земельных участков, расположенных в границах садоводческих товариществ, личное подсобное хозяйство). Председателем комиссии назначен К.

Согласно ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: в том числе, принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

В целях реализации указанного положения постановлением администрации г. Томска от 29.06.2012 № 773 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Подготовка и выдача правоустанавливающих документов в связи, с предоставлением земельных участков для целей, не связанных со строительством: предоставление земельных участков для садоводства, огородничества, дачного хозяйства» (далее - Регламент).

В п. 3.5. названного Регламента установлен порядок рассмотрения запроса заявителя и документов комиссией и принятие решения о возможности или не возможности предоставления земельного участка для садоводства, огородничества, дачного хозяйства. В пп. 3.5.3.-3.5.4. закреплено, что комиссия с учетом градостроительных норм и правил, требований технических регламентов, а также в соответствии с действующим законодательством, правовыми актами муниципального образования «Город Томск» принимает решение о возможности или невозможности предоставления земельного участка для садоводства, огородничества, дачного хозяйства. Решение Комиссии фиксируется в протоколе заседания Комиссии. Результатом административной процедуры является решение комиссии о возможности или невозможности предоставления земельного участка для садоводства, огородничества, дачного хозяйства.

По делу установлено, что Мельников О.О. 03.10.2012 обратился в администрацию г. Томска с заявлением об образовании из земель населенных пунктов земельного участка по адресу: /__/, площадью /__/ кв.м для садоводства согласно приложенной схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, а также просил уполномочить его провести комплекс работ по межеванию указанного земельного и постановке его на государственный кадастровый учет. После проведения кадастровых работ просил предоставить данный земельный участок в собственность за плату.

Данное заявление рассмотрено комиссией по вопросам предоставления земельных участков администрации г. Томска 25.06.2013. По результатам рассмотрения в адрес заявителя 04.07.2013 направлен ответ № 1840-з за подписью председателя комиссии Коренева В.И., содержащий отказ в образовании и предоставлении земельного участка для заявленной цели, из которого следует, что в соответствии с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», утвержденных решением Думы города Томска от 11.06.2013 № 760, испрашиваемый земельный участок расположен в зоне лесопарков и городских лесов, лугопарков и зон отдыха (Р-2), где садоводство не предусмотрено ни одним из видов разрешенного использования в данной территориальной зоне.

При рассмотрении дела представитель администрации г. Томска подтвердила, что названное письмо является отказом администрации г. Томска в предоставлении земельного участка Мельникову О.О.

Суд правильно указал, что в случае подготовки специалистом, ответственным за подготовку проекта постановления о предоставлении земельного участка, проекта письма об отказе в предоставлении муниципальной услуги, такое письмо в обязательном порядке согласуется. Проект письма об отказе в предоставлении муниципальной услуги передается на подпись в порядке, определенном Инструкцией по делопроизводству в администрации г. Томска, Мэру Города Томска. Проект письма об отказе в предоставлении муниципальной услуги, подписанный Мэром Города Томска, передается в комитет по работе с обращениями граждан и юридических лиц администрации Города Томска для регистрации. Результатом административной процедуры является: подписанное Мэром Города Томска и зарегистрированное постановление о предоставлении земельного участка для садоводства, огородничества, дачного хозяйства или подписанное Мэром Города Томска и зарегистрированное письмо об отказе в предоставлении муниципальной услуги (п. 3.7.5. Административного регламента).

Вместе с тем несоблюдение порядка принятия решения (отсутствие согласований проекта письма об отказе в предоставлении земельного участка и его подписание не Мэром г. Томска) не является достаточным основанием для признания его незаконным, поскольку о незаконности оспариваемых решений свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка (п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»). При изложенных обстоятельствах решение об отказе в предоставлении земельного участка подлежало также проверке на соответствие требованиям закона, чего судом первой инстанции сделано не было.

Проверяя оспариваемое решение на соответствие требованиям закона и иных нормативных правовых актов, регулирующих данные правоотношения, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с п. 1, 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам, как правило, в собственность за плату или в аренду. По общему правилу, установленному п. 4 указанной статьи, отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Из содержания пп. 2-4 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса. В указанном заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Орган местного самоуправления на основании заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в месячный срок утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости».

Земли населенных пунктов используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации выделяют следующие виды разрешенного использования: основные, условно разрешенные и вспомогательные виды. Вспомогательные виды допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным и осуществляются совместно с ними. К каждой конкретной территориальной зоне устанавливаются определенные виды разрешенного использования.

Из системного толкования приведенных норм следует, что испрашиваемый земельный участок должен иметь или предполагать вид разрешенного использования, соответствующий территориальной зоне, к которой он относится; решение вопроса о том, на каком праве может быть предоставлен земельный участок гражданину, отдано на усмотрение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления.

В соответствии со ст. 30, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков по общему правилу определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки, утверждаемых представительным органом местного самоуправления.

Решением Думы города Томска от 27.11.2007 № 687 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», в соответствии со ст. 3 которых градостроительный регламент в части видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 34 Правил) включает:

основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые при условии соблюдения технических регламентов не могут быть запрещены;

условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства;

вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, не предусмотренные градостроительным регламентом, являются не разрешенными для соответствующей территориальной зоны и не могут быть разрешены (п. 7 ст. 3 Правил).

Решением Думы города Томска от 11.06.2013 № 760 в ст. 31 Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» внесены изменения, установив в карте градостроительного зонирования в районе /__/, /__/ границы территориальной зоны городских лесопарков и городских лесов, лугопарков и зон отдыха (Р-2) и зоны садоводств и дачных участков (Ж-4) согласно приложению № 2. В соответствии с п. 4 указанного решения оно вступает в силу после официального опубликования. Решение Думы города Томска было опубликовано в сборнике официальных материалов муниципального образования «Города Томск», выпуск № 26.1, дата публикации 20.06.2013.

Таким образом, на момент рассмотрения комиссией по вопросам предоставления земельных участков администрации г. Томска заявления Мельникова О.О. решение Думы Города Томска вступило в законную силу, следовательно, распространяет свое действие на рассматриваемые отношения.

Как видно из дела, испрашиваемый заявителем земельный участок на дату принятия оспариваемого решения был расположен в зоне Р-2 (лесопарки и городские леса, лугопарки и зоны отдыха), при этом садоводство в данной территориальной зоне не предусмотрено ни одним из видом разрешенного использования.

Градостроительные регламенты в силу п. 3 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Если предоставление земельного участка для заявленных целей приведет к нарушению требований правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, иных актов, определяющих (устанавливающих) разрешенное использование земельного участка, требований технических регламентов, то это является основанием для отказа в предоставлении земельного участка (подп. 4 п. 2.11 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Подготовка и выдача правоустанавливающих документов в связи, с предоставлением земельных участков для целей, не связанных со строительством: предоставление земельных участков для садоводства, огородничества, дачного хозяйства»).

Учитывая, что цель, для которой испрашивается земельный участок, а именно: садоводство, не соответствует установленному градостроительному регламенту территориальной зоны Р-2, судебная коллегия приходит к выводу о том, что отказ администрации г. Томска в предоставлении спорного земельного участка заявителю по данному основанию является законным.

Доводы заявителя о том, что при рассмотрении его заявления не подлежало применению решение Думы города Томска от 11.06.2013 № 760, которым внесены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», не могут быть признаны состоятельными, поскольку на законе не основаны. При этом ссылка заявителя на положения ст. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, является ошибочной, поскольку решение Думы города Томска не относится ни к актам гражданского законодательства, ни к законам, по смыслу статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене по основаниям, предусмотренным п. 1, 4 ч. 1 ст. 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, с принятием нового - об отказе в удовлетворении заявления Мельникова О.О.

Руководствуясь п. 2 ст. 328, ст. 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Октябрьского районного суда г. Томска от 27 августа 2013 года отменить, принять новое, которым отказать Мельникову О. О. в удовлетворении заявления о признании незаконным решения администрации г. Томска об отказе в образовании и предоставлении в собственность земельного участка по адресу: /__/, площадью /__/ кв.м для садоводства, оформленное письмом от 04.07.2013 № 1840-3, возложении обязанности на администрацию г. Томска в месячный срок утвердить и выдать схему расположения указанного земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории для выполнения кадастровых работ.

Председательствующий

Судьи: