Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе администрации МО «Черняховский городской округ» Калининградской области на решение Черняховского городского суда Калининградской области от 06 июня 2019 года, которым исковое заявление прокурора города Черняховска в интересах многодетной семьи Алешиной Ирины Алексеевны, Алешина Виталия Евгеньевича, несовершеннолетних В., А., Б. к администрации МО «Черняховский городской округ» о возложении обязанности по строительству дороги местного значения с твердым покрытием удовлетворено: возложена на администрацию муниципального образования «Черняховский городской округ» обязанность построить дорогу местного значения с твердым покрытием в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, действующими строительными нормами и правилами, обеспечивающую подъезд к земельному участку с кадастровым номером № расположенному по адресу: <адрес>, от земель общего пользования, в срок до 01 июля 2020 года.

Заслушав доклад судьи Шкарупиной С.А., объяснения представителя администрации МО «Черняховский городской округ» Гаркавой Ю.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, прокурора Леонтьева С.А., полагавшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор города Черняховска Калининградской области обратился в суд с вышеназванным иском, в обоснование которого указал, что в ходе проведенной проверки по обращению Алешиной И.А. в части исполнения законодательства о предоставлении земельных участков семьям, имеющих трех и более детей, установлено, что постановлением администрации МО «Черняховский городской округ» от 21 июля 2017 года № многодетной семье Алешиной И.А. предоставлен земельный участок, площадью <данные изъяты> кв.м., с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес>, для строительства индивидуального жилого дома в собственность бесплатно.

Между тем, транспортной инфраструктурой данный участок не обеспечен: какая-либо дорога или улица от ближайшей автодороги до указанного земельного участка отсутствуют, что лишает многодетную семью возможности реализовать свое право на строительство жилья.

Поскольку в силу действующего законодательства к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для жилищного строительства, в том числе и обеспечение выделенных земельных участков объектами транспортной инфраструктурой, прокурор просил обязать администрацию муниципального образования «Черняховский городской округ» построить дорогу местного значения с твердым покрытием в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, действующими строительными нормами и правилами, обеспечивающую подъезд к земельному участку с кадастровым номером № расположенному по адресу: <адрес>, от земель общего пользования, в срок до 01 июля 2020 года.

Рассмотрев дело, суд вынес изложенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель администрации МО «Черняховский городской округ» Калининградской области Гаркавая Ю.А. просит решение отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

В обоснование доводов жалобы заявитель ссылается на то, что возможность исполнить решение суда за счет денежных средств местного бюджета отсутствует. По мнению подателя жалобы, осуществление строительства автомобильной дороги по <адрес> является нецелесообразным, поскольку предоставленные многодетным семьям земельные участка не освоены, по назначению не используются. Кроме того, в настоящее время рассматривается вопрос о возможности возврата земельных участков взамен на предоставление иной меры социальной поддержки.

От Алешиной И.А. поступили письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых полагает приведенные в ней доводы несостоятельными и просит решение суда оставить без изменения.

Проверив материалы дела в соответствии с требованиями части 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, постановлением главы администрации муниципального образования «Черняховский муниципальный район» от 18 декабря 2012 года № Алешина И.А. как многодетная поставлена на учёт в целях предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Постановлением главы администрации муниципального образования «Черняховский городской округ» от 21 июля 2017 года № Алешиной И.А. предоставлен в собственность бесплатно земельный участок по <адрес>.

Согласно договору № от 25 июля 2017 года Алешиной И.А. передан бесплатно в собственность земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес>, для индивидуального жилищного строительства.

Какая-либо обустроенная дорога к спорному земельному участку отсутствует.

При этом, очевидным является то обстоятельство, что в отсутствие обустроенной дороги к земельному участка осуществление на нем строительства индивидуального жилого дома невозможно.

Разрешая настоящий спор и возлагая на администрацию обязанность по организации устройства автомобильной дороги местного значения, обеспечивающей проезд к земельному участку с кадастровым номером № по адресу: <адрес>, в срок до 01 июля 2020 года, суд первой инстанции правильно руководствовался положениями пункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 16.1, 16.2 Закона Калининградской области от 21 декабря 2008 года № 105 «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области», статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 13, 15 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повешению качества жилищно-коммунальных услуг», и обоснованно исходил из того, что администрация МО «Черняховский городской округ» еще на стадии предоставления многодетным семьям земельных участков для индивидуального жилищного строительства обязана была обеспечить их транспортной инфраструктурой; до настоящего времени гражданам, получившим земельные участки, включая семью Алешиной И.А., не обеспечена возможность ведения строительства и получения соответствующих услуг надлежащего качества и объема, необходимых для нормальной жизнедеятельности.

Судебная коллегия соглашается с такими выводами суда первой инстанции, находит их правильными, принятыми с соблюдением норм материального права.

Ссылки в апелляционной жалобе на отсутствие у администрации МО «Черняховский городской округ» финансовой возможности организовать устройство автомобильной дороги местного значения, обеспечивающей проезд по <адрес>, а также на нецелесообразность строительства автомобильной дороги по названной улице, судебная коллегия отклоняет, находит их необоснованными по следующим основаниям.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 09 ноября 2017 года № 2516-О, Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию социальным государством (статья 7, часть 1), обязывает к осуществлению в Российской Федерации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства (статья 7, часть 2), а также исходит из необходимости предоставления государственной защиты семьи, права которой составляют неотъемлемую часть конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации (статья 38, часть 1; статья 64). В силу этих конституционных положений, рассматриваемых во взаимосвязи со статьями 9 (часть 2), 36 (части 1 и 2) и 40 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, законодатель, обладающий дискрецией в определении конкретных направлений и мер по реализации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, правомочен, в частности, использовать для целей организации такой поддержки возможности поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления индивидуального жилищного строительства, в том числе путем предоставления для этого земельных участков бесплатно в собственность определенным категориям граждан и создания тем самым дополнительных условий осуществления права на жилище.

При этом, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Конституция Российской Федерации также исходит из признания и гарантирования самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) и определяет решение вопросов местного значения предметной сферой его деятельности (статья 130, часть 1), предполагая при этом связанность местного самоуправления требованиями Конституции Российской Федерации и законов (статья 15, части 1 и 2) и необходимость взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения. Наряду с этим допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (статья 132, часть 2, Конституции Российской Федерации), а также иные формы участия органов местного самоуправления в осуществлении совместно с органами государственной власти функций государства на конкретной территории.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11 ноября 2003 года № 16-П, от 15 мая 2006 года № 5-П, от 18 мая 2011 года № 9-П, от 5 июля 2017 года № 18-П и др.).

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должна учитываться и при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, имея в виду сам характер такой поддержки как исходящей в силу Конституции Российской Федерации (статья 7, часть 2; статья 38, часть 1) от государства в целом, что предполагает обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению соответствующих мер и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой. При этом нельзя не учитывать, что решение вопросов благоустройства территорий, включая инфраструктурные аспекты, является одним из традиционных направлений реализации функций местного самоуправления, основным предназначением которого является обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения конкретных муниципальных образований.

Конституционный Суд Российской Федерации уже обращался к определению полномочий и финансовых обязательств муниципальных образований в связи с анализом поименованных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», включая его статью 16, вопросов местного значения. Смысл правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, изложенных в постановлениях от 29 марта 2011 года № 2-П, от 13 октября 2015 года № 26-П, от 26 апреля 2016 года № 13-П и Определении от 28 марта 2017 года № 720-О, сводится к следующему.

Направления деятельности администраций городских округов - в рамках общих принципов правового регулирования компетенции муниципальных образований - выражены в правовых нормах общего характера, поэтому содержание такой деятельности, включая конкретные способы, методы, средства решения вопросов местного значения, должно раскрываться во взаимосвязи с положениями специального отраслевого, в том числе бюджетного, законодательства. Понятие «организация», используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин «организация» в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.

Соответственно, на положения пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящие часть определяемых посредством термина «организация» вопросов в сфере электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, а также отдельные вопросы в сфере дорожной деятельности к перечню вопросов местного значения городских округов, с тем чтобы гражданам, проживающим на данной территории, обеспечивался бесперебойный доступ к необходимому для нормальной жизнедеятельности объему соответствующих публичных услуг надлежащего качества и к транспортной инфраструктуре общего пользования, служащей необходимой предпосылкой для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод, распространяется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в Постановлении от 20 декабря 2010 года « 22-П, в силу которой основная цель местного самоуправления - удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. При этом названные законоположения, прямо отсылающие к отраслевому законодательству, предполагают лишь определенную степень участия городских округов в реализации соответствующих публичных задач и не ограничивают органы местного самоуправления в определении оптимальных вариантов их решения, в частности с учетом существующих финансовых возможностей муниципального образования.

Устанавливая такое правовое регулирование предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе (подпункт «а» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг»; распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 года № 1119-р «Комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих 3 и более детей»).

Между тем в системе как прежнего, так и действующего на уровне Российской Федерации законодательного регулирования не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих детей. Поскольку же земельные участки предоставляются для индивидуального жилищного строительства, подлежит учету нормативное регулирование застройки территорий городских и сельских поселений, которое должно осуществляться в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и основанными на его положениях актами территориального планирования, а также документами градостроительного зонирования - правилами землепользования и застройки, включающими в себя градостроительные регламенты (пункт 3 части 2 статьи 30 данного Кодекса). В таких регламентах, как следует из пункта 4 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются в том числе расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.

Следовательно, при решении вопроса о предоставлении земельного участка в собственность гражданам бесплатно должны приниматься во внимание реальные показатели пригодности конкретного земельного участка для целей ведения индивидуального жилищного строительства с точки зрения его оснащенности объектами необходимой инфраструктуры, что получило свое отражение в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (утверждены приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года № 372; подпункты 3 и 4 пункта 17).

Федеральный законодатель допускает возложение субъектом Российской Федерации на органы местного самоуправления обязанности по отчуждению находящихся в собственности муниципальных образований земельных участков в пользу граждан путем определения случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность граждан в качестве меры социальной поддержки. Однако это не предполагает определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации конкретных подлежащих приватизации земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, - в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 20 декабря 2010 года № 22-П, органы местного самоуправления в вопросе подбора земельных участков, пригодных для соответствующих целей, действуют по своему усмотрению, в том числе самостоятельно оценивая нуждаемость муниципального образования в тех или иных земельных участках для решения вопросов местного значения, притом что они соответствуют требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности.

Таким образом, в системе как прежнего, так и действующего правового регулирования органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом Российской Федерации случаях в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (а равно в иных случаях реализации в такой форме государственной поддержки семей, имеющих детей), должны исходить из оснащенности такого земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов положениями пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как ранее отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135 (Постановление от 17 июня 2004 года № 12-П; определения от 12 апреля 2005 года № 142-О, от 13 июня 2006 года № 194-О, от 2 ноября 2006 года № 540-О и от 10 октября 2013 года № 1591-О).

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

В ходе рассмотрения настоящего дела нашло свое подтверждение то обстоятельство, что спорный земельный участок образован по инициативе органа местного самоуправления за счет земель населенного пункта «Город Черняховск», находящихся в ведении и распоряжении администрации МО «Черняховского городского округа», и во исполнение действующего законодательства, регулирующего порядок и условия предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории Калининградской области.

Вышеуказанный участок входит в состав утвержденного администрацией МО «Черняховский городской округ» проекта планировки и межевания территории по <адрес> в микрорайоне «<данные изъяты>» в г. Черняховске Калининградской области. Постановлением и.о.главы администрации от 19 мая 2017 года № элементам улично-дорожной сети, расположенным в западной части города Черняховска согласно утвержденной схеме присвоены названия, в их числе значится улица <данные изъяты>.

В то же время, обязанность по обеспечению образуемого и подлежащего предоставлению многодетной семье в собственность бесплатно земельного участка с кадастровым номером № транспортной инфраструктурой органом местного самоуправления – администрацией МО «Черняховский городской округ» Калининградской области, в нарушение требований действующего законодательства исполнена не была.

В настоящее время администрацией МО «Черняховский городской округ» какие-либо меры по организации транспортной инфраструктуры к предоставленным в микрорайоне «<данные изъяты>» в г. Черняховске Калининградской области многодетным семьям земельным участкам не предпринимаются.

С учетом вышеизложенного отсутствие достаточных денежных средств в местном бюджете и необходимость несения значительных затрат на обустройство микрорайона «<данные изъяты>» транспортной инфраструктурой правового значения по настоящему спору не имеет, такие доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта и для отказа в удовлетворении заявленных прокурором исковых требований.

Возможность рассмотрения вопроса о возврате указанного выше земельного участка в муниципальную собственность с предоставлением Алешиной И.А. иной меры социальной поддержке не исключена и на стадии исполнения обжалуемого судебного акта при наличии согласия последней.

При таких обстоятельствах, выводы суда о наличии правовых оснований для удовлетворения заявленных прокурором в интересов многодетной семьи Алешиной И.А. исковых требований являются правильными, основанными на совокупности имеющихся по делу доказательств, обстоятельствам дела не противоречат, сомнений у судебной коллегии не вызывают.

Апелляционная жалоба не содержит указания на обстоятельства и соответствующие доказательства, наличие которых позволило бы иначе оценить те юридически значимые обстоятельства, верная оценка которых судом первой инстанции повлекла принятие обжалуемого решения.

Таким образом, предусмотренных статьей 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы судебная коллегия не усматривает.

В то же время судебная коллегия с учетом вышеприведенных положений закона и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, исходя из полномочий органа местного самоуправления, полагает необходимым изложить резолютивную часть принятого судом решения в иной редакции: указать о возложении на администрацию МО «Черняховский городской округ» Калининградской области обязанности организовать устройство автомобильной дороги местного значения, обеспечивающей проезд к земельному участку с кадастровым номером № по адресу: <адрес>, в срок до 01 июля 2020 года.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Черняховского городского суда Калининградской области от 06 июня 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

«Исковое заявление прокурора города Черняховска в интересах многодетной семьи Алешиной Ирины Алексеевны, Алешина Виталия Евгеньевича, несовершеннолетних В., А., Б. к администрации МО «Черняховский городской округ» о возложении обязанности строительства дороги местного значения с твердым покрытием удовлетворить.

Возложить на администрацию МО «Черняховский городской округ» Калининградской области обязанность организовать устройство автомобильной дороги местного значения, обеспечивающей проезд к земельному участку с кадастровым номером № по адресу: <адрес>, в срок до 01 июля 2020 года.»

Председательствующий

Судьи