Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора города Кировска Мурманской области, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к администрации города Кировска Мурманской области и Муниципальному казенному учреждению «Управление Кировским городским хозяйством» о понуждении создать специализированную службу в сфере похоронного дела,

по апелляционному представлению прокурора города Кировска Мурманской области на решение Кировского городского суда Мурманской области от 19 сентября 2018 года, по которому постановлено:

«В удовлетворении исковых требований прокурора г.Кировска Мурманской области, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации г.Кировска Мурманской области и Муниципальному казённому учреждению «Управление Кировским городским хозяйством» о понуждении создать специализированную службу в сфере похоронного дела – отказать.»

Заслушав доклад председательствующего, объяснения представителя прокуратуры города Кировска Мурманской области ФИО5, поддержавшей доводы апелляционного представления, возражения относительно представления представителей муниципального казенного учреждения «Управление Кировским городским хозяйством» ФИО6 и администрации города Кировска Мурманской области ФИО7, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

установила:

Прокурор города Кировска Мурманской области, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском к администрации города Кировска Мурманской области о понуждении создать специализированную службу в сфере похоронного дела.

В обоснование иска истец указал, что в ходе проведенной проверки по исполнению законодательства о погребении и похоронном деле в деятельности администрации муниципального образования город Кировск выявлены нарушения в части непринятия мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Полномочия данной службы в нарушение положений Федерального закона «О погребении и похоронном деле» № 8-ФЗ от 12 января 2006 года в соответствии с заключенным договором на оказание услуг по вопросам похоронного дела возложены на индивидуального предпринимателя Г.Н.А.

Вместе с тем, органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателем (в том числе посредством заключения муниципального контракта), поскольку не могут делегировать сторонним организациям функции, отнесенные законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления.

Считая, что отсутствие на территории муниципального образования специализированной службы по вопросам похоронного дела нарушает права неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению, просил суд обязать администрацию муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, в соответствии с требованиями части 2 статьи 25 Федерального закона № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле».

Определением суда от 15 августа 2018 года к участию в деле в качестве соответчика привлечено Муниципальное казенное учреждение «Управление Кировским городским хозяйством» (далее по тексту – МКУ «УГКХ»).

В судебном заседании старший помощник прокурора города Кировска Мурманской области Веремчук А.Г. иск поддержал. Просил обязать надлежащего ответчика создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Представители ответчиков администрации города Кировска Мурманской области по доверенности ФИО7 и МКУ «УГКХ» ФИО6 в судебном заседании иск не признали.

Судом принято приведенное выше решение.

В апелляционном представлении прокурор города Кировска Мурманской области Кочевинов Ю.А. просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении иска.

Приводит доводы, аналогичные изложенным в суде в качестве обоснования иска.

Ссылается на положения статьи 29 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» № 8-ФЗ от 12 января 1996 года, из которой усматривается, что специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются в предусмотренных гражданским законодательством организационно-правовых формах, и действуют на основании уставов или положений, которые не противоречат законодательным актам Российской Федерации и ее субъектов, а также зарегистрированы в установленном порядке.

Считает, что действующими нормами материального права органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них местного самоуправления или индивидуальным предпринимателям, так как Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года не предоставляет им право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Указывает, что вопреки положениям части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26 июля 2006 года, устанавливающих запрет на совмещение полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и полномочий хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, суд при разрешении спора ошибочно определил ИП Г.Н.А. в качестве лица, оказывающего ритуальные услуги, связанные с погребением, фактически возложив функции органа местного самоуправления на хозяйствующий субъект.

Ссылается на то, что в письме Федеральной антимонопольной службы России № ЦА/265777/14 от 03 июля 2014 года прямо указано, что законодательством не предусмотрен порядок наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческих организаций или некоммерческих партнерств на конкурсной основе.

Находит, что положения заключенных между МКУ «УГКХ» и ИП Г.Н.А.. и представленных суду договоров на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией № 127 от 08 декабря 2017 года, муниципального контракта от 19 декабря 2017 года на выполнение работ по механическому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту мест захоронения, расположенных на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией, а также договора № 61 от 24 августа 2018 года на возмещение стоимости оказанных услуг по погребению на территории муниципального образования для компенсации затрат на погребение «безродных» умерших граждан не содержат условий, гарантирующих оказание гражданам на безвозмездной основе услуг по погребению в соответствии со статьей 9 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» № 8-ФЗ.

Считает, в ходе рассмотрения настоящего дела по существу представители ответчиков не представили доказательств тому, что органом местного самоуправления были предприняты необходимые меры к реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению.

Выражая несогласие с выводом суда об отсутствии нарушений прав неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе администрацией города Кировска и МКУ «УГКХ», указывает, что отсутствие подобной специализированной службы, действующей на территории муниципального образования город Кировск, способствует отсутствию конкуренции; нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также нарушает права лиц (родственников умерших) на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.

Также обращает внимание, что при рассмотрении гражданского дела судом не дана надлежащая оценка тому обстоятельству, что неправомерно наделенная статусом специализированной службы в сфере похоронного дела ИП Г.Н.А. является единственным участником данного вида правоотношений на территории муниципального образования и прекращение осуществления ее предпринимательской деятельности, а также статуса индивидуального предпринимателя по иным основаниям повлечет за собой невозможность предоставления гарантированного перечня услуг по погребению на территории муниципального образования на неопределенный срок.

Отмечает, что ИП Г.Н.А.., оказывающая услуги в сфере похоронного дела на территории города Кировска с подведомственной территорией к участию в настоящем деле не привлекалась, ее мнение по существу исполнения соответствующих функций не выяснялось, что, по мнению прокурора, имеет правовое значение для правильного разрешения заявленных требований.

В возражениях на апелляционную жалобу представители администрации муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией и МКУ «УКГХ» просят оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене.

Пунктом 23 части 1 статьи 9 Устава муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией, принятого решением Совета депутатов муниципального образования город Кировск с подведомственной территорий от 10.10.2006 года № 67 (с внесенными изменениями от 14.12.2006 года № 93) установлено, что к компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления города Кировска отнесены вопросы организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Для оказания муниципальных услуг, выполнения работ и исполнения муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий администрации муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией на основании постановления администрации города Кировска № 467 от 21 августа 2009 года и постановления администрации города Кировска № 1315 от 25 ноября 2010 года создано муниципальное казенное учреждение «Управление Кировским городским хозяйством» (МКУ «УГКХ»).

Согласно пункту 2.3 Устава МКУ «УКГХ», утвержденного постановлением администрации города Кировска № 436 от 04 апреля 2014 года, для достижения целей создания, указанных в настоящем Уставе, МКУ «УГКХ» осуществляет, в том числе, функцию организации похоронного дела и содержание мест захоронения (за исключением частных кладбищ), расположенных на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией.

В целях реализации своих полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", между МКУ «УГКХ» (заказчик) и ИП Г.Н.А. (исполнитель) на 2018 год заключен Договор № 127 на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией от 08 декабря 2017 года.

По условиям данного договора индивидуальный предприниматель приняла на себя полномочия специализированной организации по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией в 2018 году и обязуется осуществлять захоронения и оказывать ритуальные услуги в соответствии со статьями 9, 12 Федерального закона "О погребении и похоронном деле", Правилами бытового обслуживания населения в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации, СанПин 2.1.2882-11, Положением об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией, утвержденными Решением Совета депутатов города Кировска от 29.10.2013 года № 61, а также условиями, предусмотренными в Техническом задании (приложение № 1 Договора).

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, проанализировав изложенные обстоятельства, исходил из того, что положения законодательства предоставляют органам местного самоуправления право самостоятельно принимать решения по вопросам создания специализированной службы в сфере погребения и похоронного дела в пределах предоставленных им полномочий, в том числе, определять лиц, к ведению которых относится выполнение названных полномочий.

Установив, что в муниципальном образовании имеются хозяйствующие субъекты, оказывающие ритуальные услуги в соответствии с гарантированным перечнем услуг по погребению, суд также пришел к выводу, что отсутствие специализированной службы по вопросам похоронного дела не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Судебная коллегия с указанными выводами суда согласиться не может по следующим основаниям.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит содержание на территории муниципального района мест захоронения, организация ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 пункта 1, пункт 1.1).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ (ред. от 23.05.2018) «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона № 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона № 8-ФЗ).

Из положений статей 9 и 10 упомянутого Закона № 8-ФЗ в их системном толковании следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации, определяя, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Статьей 9 Закона № 8-ФЗ регламентирован гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый гражданам на безвозмездной основе.

Услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

Таким образом, исходя из полномочий по содержанию на территории муниципального района мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом № 131-ФЗ к ведению муниципальных районов, во взаимосвязи с Законом № 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).

В свою очередь, федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона № 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Закон № 8-ФЗ понятие специализированной службы не содержит.

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 этого закона).

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона № 8-ФЗ).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 01 января 2016 года, и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 326099-2014 специализированная служба по вопросам похоронного дела это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.

При таком положении вывод суда первой инстанции о том, что статусом специализированной службы может наделяться любой хозяйствующий субъект, в том числе и не учрежденный органом местного самоуправления, является ошибочным.

Местное самоуправление является признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации формой осуществления народом своей власти, наиболее приближенной к населению, которая обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 ноября 2003 года № 16-П указал, что конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает в том числе право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств (статья 31).

Следовательно, орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить конкретную организационно-правовую форму создания специализированной службы, уполномоченную выполнять функции, предусмотренные для таковой Законом № 8-ФЗ.

Между тем, действующими нормами права органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них местного самоуправления или индивидуальным предпринимателям, так как Федеральный закон № 131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

В данном случае, органы местного самоуправления не создали, а наделили статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела индивидуального предпринимателя.

Проводя открытый конкурс по выбору специализированной организации по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией и заключая с ИП Г.Н.А. указанный выше договор, муниципальный заказчик МКУ «УГКХ» в нарушение приведенных выше норм не регламентировал порядок деятельности специализированной службы, а наделил индивидуального предпринимателя полномочиями специализированной службы по вопросам похоронного дела.

В свою очередь, доводы ответчиков о том, что ими выполнена предусмотренная законодательством обязанность по организации оказания услуг по погребению, судебная коллегия находит основанными на неверном понимании принципов правового регулирования данной сферы публичных правоотношений.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что отсутствие подобной специализированной службы, действующей на территории муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией способствует отсутствию конкуренции; нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также нарушает права лиц (родственников умерших) на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы, решение суда первой инстанции нельзя признать законным, в связи с чем оно подлежит отмене в силу статьи 330 части 1 пункта 4 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия находит возможным в соответствии с положениями статьи 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации принять по делу новое решение об удовлетворении иска прокурора к органу местного самоуправления. Оснований для возложения такой обязанности на соответчика муниципальное казенное учреждение «Управление Кировским городским хозяйством» не имеется.

Руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

определила:

решение Кировского городского суда Мурманской области от 19 сентября 2018 года отменить, апелляционное представление прокурора города Кировска Мурманской области – удовлетворить.

Принять по делу новое решение, которым:

Исковые требования прокурора г.Кировска Мурманской области, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к администрации города Кировска с подведомственной территорией о понуждении создать специализированную службу в сфере похоронного дела - удовлетворить.

Обязать администрацию муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в соответствии с требованиями части 2 статьи 25 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» № 8-ФЗ от 12 января 1996 года.

председательствующий:

судьи: