Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела 1 февраля 2013 года в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению ст. пом. прокурора <.> Девлетова К.З. на решение Буйнакского городского суда Республики Дагестан от 6 ноября 2012 года, которым постановлено:

«Исковое заявление прокурора г<.> оставить без удовлетворения».

Заслушав доклад судьи Зайнудиновой Ш.М., мнение прокурора Багамаева А.М., поддержавшего доводы апелляционного представления, представителя администрации ГО «г.<.>»Магомеддибирова А.М., просившего решение суда оставить без изменения, суд апелляционной инстанции Верховного суда РД,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г<.> обратился в Буйнакский городской в суд с заявлением в порядке ст.254 ГПК РФ о признании незаконным отказа в удовлетворении протеста прокурора и постановления врио главы администрации ГО «<.><.>» том основании, что по результатам проверки законности постановления главы администрации ГО «<.><.>» от 14.06.2012 г. № «О создании автотранспортного предприятия» в соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на имя временно исполняющего обязанности главы администрации ГО «<.>» был внесен протест от 06.08.2012 г. о его отмене в связи с противоречием действующему законодательству, в удовлетворении которого было отказано. Эти действия врио главы администрации городского округа Омарова О. об отказе в удовлетворении протеста прокурора подлежат признанию незаконными. Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Федеральный закон №161-ФЗ) муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения. В соответствии с Уставом ГО «<.>» администрация городского округа не наделено полномочиями по созданию унитарных (казенных) предприятий. Создание таких предприятий входит в компетенцию Городского собрания депутатов. В нарушение положений ч.5 ст.8 и ст.20 Закона № 161-ФЗ Постановлением городского округа 14.06.2012 № 316 не предусматривались: цели создания предприятия; предмет их ведения; виды деятельности предприятия; порядок определения состава имущества, закрепляемого за предприятием, а также порядок утверждения устава унитарного предприятия и заключения контракта с его руководителем. Согласно ст. 9 Федерального закона №161-ФЗ единственным документом унитарного предприятия является его устав, утверждаемый уполномоченным органом местного самоуправления. В соответствии со ст. 52 Гражданского кодекса РФ и ст. 9 Федерального закона №161-ФЗ в учредительных документах (в уставе) должны определяться, в т.ч. порядок назначения на должность руководителя унитарного предприятия. Как следует из постановления, решение об учреждении казенного предприятия принято до разработки устава и определения в уставе целей создания предприятия. Разработка устава и структуры предприятия постановлением поручалось уже назначенному директору, т.е. директор назначен до определения уставом порядка его назначения на должность. Согласно статье 19 Федерального закона № 161-ФЗ деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия. Таким образом, администрация МО городской круг, создавая казенное предприятие, принимает на себя дополнительные расходные обязательства, исполнение которых предусматривается за счет бюджетных средств. В соответствии с нормой ч.3 ст.9 Закона Республики Дагестан от 06.06.2005 N 23 "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан" муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета превышает 30 процентов собственных доходов местного бюджета, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных федеральными законами, законами Республики Дагестан к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Концепцией управления государственным имуществом в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 № 1024, предусмотрена возможность создания унитарного предприятия, в том числе казенного, исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы, т.е. предпринимательством и бизнесом.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона №161 унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности, т.е. особенностью унитарных предприятий законом определено наличие у них целевой (специальной) правоспособности. Статьей 9 Федерального закона №161 установлено императивное правило, согласно которому в уставе унитарного предприятия должен быть закреплен перечень видов деятельности, которыми предприятие планирует заниматься. Казенные предприятия не вправе совершать сделки, которые противоречат целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами. Постановлением Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 (пункт 18) определено, что унитарные предприятия не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами. Такие сделки, на основании ст. 168 Гражданского кодекса, являются ничтожными. Согласно положениям пункта 5 ст. 8 Федерального закона №161-ФЗ цели и предмет деятельности унитарного (казенного) предприятия должны определятся в решении об его учреждении, которые в соответствии с п. 2 ст. 52 Гражданского кодекса и п. 1 ст. 3 Федерального закона №161-ФЗ должны предусматриваться и в уставе предприятия. В пункте 4 ст. 8 Федерального закона №161-ФЗ приведен исчерпывающий перечень предмета и видов деятельности, для осуществления которых могут быть созданы казенные предприятия, согласно которому казенные предприятия могут создаваться в случае; а) если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; б) необходимости использования, имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного, и водного) транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации; в) необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; г) необходимости разработки и осуществления отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации; д) необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; е) необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; ж) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий. Таким образом, законодательством определено, что унитарные предприятия могут иметь лишь такие права и нести такие обязанности, которые соответствуют предмету и целям их деятельности, установленные законодательством Российской Федерации. Предусмотренные уставом казенного предприятия «Буйнакскгоравтотранспорт» цели и виды деятельности казенного предприятия: «Выполнение работ, оказание услуг, в т.ч. для нужд муниципального образования городской округ в сфере специализированного и других видов автотранспорта, удовлетворяющих нужд муниципального образования, потребности населения и получении прибыли» не подпадают под перечень, установленный п. 4 ст. 8 Федерального закона №161-ФЗ, а являются объектом предпринимательства, осуществляемого хозяйствующими субъектами на договорной основе. В соответствии с положениями ст. 72 Бюджетного кодекса и ст. 527 ПС РФ выполнение услуг для муниципальных нужд, в т.ч. и услуг по транспортному обеспечению потребностей органов местного самоуправления, осуществляется на основании контрактов (договоров), заключаемых по результатам торгов, проводимых в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ. Более того, статьей 16 Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, а не создание транспортных предприятий.

Судом постановлено вышеприведенное решение.

В апелляционном представлении прокурора ставится вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывается о том, что доводы представителя администрации г. <.>, на основании которых судом принято данное решение о том, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» администрация городского округа наделена правом создания казенного предприятия, являются необоснованными.

Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон № 161-ФЗ) муниципальное (казенное) предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому, в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения. В этой связи, согласно Устава ГО «г.<.>» полномочия по определению порядка принятия решений о создании муниципальных предприятий закреплены за Собранием депутатов городского округа (статья 27 Устава), а Администрация городского округа наделена лишь полномочиями внесения на рассмотрения Собрания депутатов проектов муниципальных правовых актов и утверждения уставов муниципальных предприятий, а также назначения и освобождения от занимаемой должности руководителей этих предприятий (статья 36 Устава).

Из этого следует, что уставом ГО «г.<.>» администрация городского округа правом принятия решения о создании предприятий не наделялась.

Выводы суда, основанные на том, что статьей 8 Закона №161-ФЗ создание муниципальных предприятий отнесено к вопросам местного значения, и, что в соответствии со ст.34 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления, в т.ч. администрация городского округа - как орган местного самоуправления наделены полномочиями на создание предприятий, не состоятельны и ошибочны. В статье 34 Закона № 131-ФЗ приведена лишь структура органов местного самоуправления, в число которых входит, представительный орган, местная администрация, а статьей 8 Закона № 161-ФЗ определено, что муниципальное (казенное) предприятие создается органом местного самоуправления, которому, в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено такое право.

В соответствии со статьей 4 Закона № 131-ФЗ правом создания муниципальных предприятий, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, обладают муниципальные образования. При этом функции и полномочия учредителя, в отношении муниципальных предприятий, осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления, которые определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

В решении суда отмечено, что «из Устава казенного предприятия городского округа видно, что собственником данного имущества предприятия является администрация городского округа «г<.>». Это ошибочное толкование закона. В соответствии со статьей 35 Закона № 131-ФЗ определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, а администрация городского округа, в случае наделения Собранием депутатов таковыми полномочиями, в соответствии со ст. 51 Закона № 131-ФЗ может осуществлять функции и полномочия собственника имущества по отношению к муниципальным предприятиям, учрежденным муниципальным образованием. Таким образом, наделение полномочиями по управлению имуществом, находящегося в пользовании у муниципальных предприятий, не означает наличие прав на создание этих учреждений. «Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности», «осуществление функций и полномочий собственника имущества по отношению к муниципальным предприятиям» и (или) «утверждение уставов муниципальных предприятий» не означает наличие права на создание предприятий. В этой связи, автоматическое распространение судом на администрацию муниципального образования полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации для органов местного самоуправления, ошибочно, и не способствует правильной оценке события и принятию верного решения по рассматриваемому вопросу.

Создание унитарного (казенного) предприятия «<.>» с целями и видами деятельности, для осуществления которых учреждалось данное предприятие, также противоречит требованиям законодательства Российской Федерации, в частности, статьи 3 Федерального закона 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» согласно которой унитарное (казенное) предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям деятельности, предусмотренным в уставе этого предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности, т.е., особенностью унитарных предприятий определено наличие у них целевой (специальной) правоспособности.

Концепций управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 N 1024 (в ред. от 29.11.2000г.) создание унитарных предприятий предусмотрено исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 7) статьи 16 Закона) к вопросам местного значения городского округа отнесено не создание транспортных предприятий, а отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению, и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Согласно уставу казенного предприятия «<.>» видами его деятельности определено выполнение работ, оказание услуг, в т.ч. для нужд муниципального образования городской округ в сфере специализированного и других видов автотранспорта, удовлетворяющих нужды МО, потребности населения и получении прибыли, которые не подпадают под перечень, установленный ст.8 Закона № 161-ФЗ, а являются объектом предпринимательства, осуществляемой хозяйствующими субъектами на договорной основе.

Доводы представителя администрации в суде о том, что предприятие создано «в целях повышения эффективности работы в системе организации работы автотранспорта, находящегося в муниципальной собственности для содержания муниципального автотранспорта в технически исправном состоянии», и решение суда, основанное на этой позиции, противоречат также требованиям статьи 527 Гражданского кодекса, статьи 72 Бюджетного кодекса, Указу Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" предусматривающих размещение государственного (муниципального) заказа на приобретение товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (куда относится оказание транспортных услуг и содержание муниципального транспорта в технически исправном состоянии) осуществляется на основании контрактов (договоров), заключаемых исключительно по результатам торгов, проводимых в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Таким образом, создание подконтрольного к администрации казенного предприятия в целях «выполнения работ, оказание услуг, в т.ч. для нужд муниципального образования городского округа в сфере специализированного и других видов автотранспорта, удовлетворяющих нужды МО ГО, потребности населения, содержания муниципального автотранспорта в технически исправном состоянии» противоречит Гражданскому и Бюджетному кодексам Российской Федерации, Указу Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", Федеральному закону от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральному закону от 06.10.2003 № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 N 1024, Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В возражениях на апелляционное представление представитель администрации ГО «<.>» просит решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится в том числе вопрос определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

Как видно из материалов дела, согласно постановлению Врио главы администрации городского округа «г<.>» от 14.06.2012г. № «О создании автотранспортного предприятия» в целях повышения эффективности работы в системе организации работы автотранспорта, находящегося в муниципальной собственности создано муниципальное казенное предприятие «Буйнакскгоравтотранспорт» для осуществления целей по оказанию услуг предназначенных для нужд муниципального образования в сфере автотранспорта.

Между тем, как следует из материалов дела, представительный орган муниципального образования не определил порядок принятия решения о создании казенного муниципального предприятия и не наделил главу администрации г.<.> полномочиями по изданию постановлений о создании муниципального казенного предприятия городского округа «г<.>» «Буйнакскгоравтотранспорт».

Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Федеральный закон №161-ФЗ) муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения. В соответствии с Уставом ГО «<.>» администрация городского округа не наделена полномочиями по созданию унитарных (казенных) предприятий. Определение порядка создания таких предприятий, как установлено вышеназванными нормами закона, входит в компетенцию Городского собрания депутатов, что не было учтено судом первой инстанции при разрешении данных требований.

Согласно ст. 9 Федерального закона №161-ФЗ единственным документом унитарного предприятия является его устав, утверждаемый уполномоченным органом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 52 Гражданского кодекса РФ и ст. 9 Федерального закона №161-ФЗ в учредительных документах (в уставе) должны определяться, в т.ч. порядок назначения на должность руководителя унитарного предприятия. Между тем, как следует из материалов дела, директор назначен на должность до определения уставом порядка его назначения.

Согласно статье 19 Федерального закона № 161-ФЗ деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия. Таким образом, администрация МО городской круг, создавая казенное предприятие, приняла на себя дополнительные расходные обязательства, исполнение которых предусматривается за счет бюджетных средств

В этой связи, судебная коллегия приходит к выводу, что необоснованны утверждения суда первой инстанции о том, что оспариваемые ненормативные акты приняты уполномоченным органом в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Выводы суда, основанные на том, что статьей 8 Закона №161-ФЗ создание муниципальных предприятий отнесено к вопросам местного значения, и, что в соответствии со ст.34 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления, в т.ч. администрация городского округа - как орган местного самоуправления наделены полномочиями на создание предприятий, ошибочны, поскольку в статье 34 Закона № 131-ФЗ приведена лишь структура органов местного самоуправления, в число которых входит, представительный орган, местная администрация, а статьей 8 Закона № 161-ФЗ определено, что муниципальное (казенное) предприятие создается органом местного самоуправления, которому, в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено такое право.

Ошибочным является также вывод суда первой инстанции о том, что «из Устава казенного предприятия городского округа видно, что собственником данного имущества предприятия является администрация городского округа «г.<.>»,т.к. оно противоречит вышеназванной ст. 35 Закона № 131-ФЗ согласно которой определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, а администрация городского округа, а в случае наделения Собранием депутатов таковыми полномочиями, в соответствии со ст. 51 Закона № 131-ФЗ может осуществлять функции и полномочия собственника имущества по отношению к муниципальным предприятиям, учрежденным муниципальным образованием.

Согласно ст.56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые он ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрев федеральным законом.

Администрация не представила доказательств, подтверждающих наличие решения городского собрания депутатов, определяющего порядок создания муниципального казенного предприятия городского округа «г.<.>» «Буйнакскгоравтотранспорт».

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд первой инстанции сослался и на ст.16 Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где говорится о том, что к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, неверно трактуя данную норму, как предоставляющую право администрации городского округа «г.<.>» на создание подобного казенного предприятия.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что суд не полно исследовал и оценил представленные доказательства, имеющие значение для дела фактические обстоятельства, неправильно применил нормы материального и процессуального прав, что повлекло влечет судебного решения с принятием по делу нового решения об удовлетворении требований прокурора.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст.328-330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Буйнакского городского суда РД от 6 ноября 2012 года отменить и принять по делу новое решение. Удовлетворить заявление прокурора г.<.> Омарова О.А. и признать незаконными действия врио главы администрации ГО» г.<.> об отказе в удовлетворении протеста от 6.08.2012 года об отмене постановления Врио главы администрации городского округа «г.<.>» от 14.06.2012г. № «О создании автотранспортного предприятия» и признать недействительным постановление Врио главы администрации городского округа «г.<.>» от 14.06.2012г. № «О создании автотранспортного предприятия».

Председательствующий:

Судьи: