Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 28 ноября 2013 года дело по апелляционной жалобе Андреевой Е.А. на решение Октябрьского районного суда г. Владимира от 11 сентября 2013 года, которым постановлено:

Исковые требования Андреевой Е.А. к Совету народных депутатов города Владимира о взыскании социальных гарантий в виде выплаты среднемесячного заработка за период с **** по день вынесения решения судом, взыскании компенсации морального вреда в размере **** оставить без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Емельяновой О.И., выслушав объяснения Андреевой Е.А., поддержавшей доводы жалобы, возражения представителя Совета народных депутатов г. Владимира по доверенности Ильиной М.А., просившей оставить решение без изменения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Андреева Е.А. обратилась в суд с иском, уточненным в порядке ст. 39 ГПК РФ, к Совету народных депутатов города Владимира о взыскании социальной гарантии в виде средней месячной заработной платы за период с **** по **** и в дальнейшем по день вынесения решения, компенсации морального вреда в размере **** руб., судебных расходов и расходов на оплату услуг представителя.

В обоснование исковых требований указала, что с **** по **** работала в **** в должности ****. Приказом от **** **** уволена по п.2 ст. 81 ТК РФ в связи с сокращением численности работников с предоставлением гарантий и компенсаций, предусмотренных ст. 178 ТК РФ и Уставом муниципального образования г. Владимира. Распоряжением Главы города Владимира от **** **** «О выплате социальных гарантий» на основании п. 2 ст. 39 Устава муниципального образования г.Владимир ей назначили выплату социальных гарантий с **** Пункт 2 ст. 39 Устава муниципального образования город Владимир гарантирует лицам, замещавшим высшие должности муниципальной службы, в случае их высвобождения в связи с сокращением численности или штата сохранение денежного содержания в течение одного года после освобождения от должности. Следовательно, выплата социальных гарантий должна производиться до **** Однако **** ответчик выплату социальных гарантий в виде среднемесячной заработной платы прекратил, ссылаясь на решение Совета народных депутатов г. Владимира от **** ****, которым ввиду удовлетворения протеста прокурора города Владимира пункт 2 статьи 39 Устава признан утратившим силу. Полагала, что у ответчика отсутствуют основания для отказа в выплате социальных гарантий, поскольку на момент её увольнения п.2 ст. 39 Устава являлся действующим, в установленном порядке изменения в Устав до настоящего времени не внесены, так как не опубликованы в печатных средствах массовой информации и не зарегистрированы в органах юстиции.

В судебном заседании истец Андреева Е.А. и её представитель адвокат Дегтярева Н.А. заявленные требования поддержали в полном объеме.

Представитель ответчика Совета народных депутатов города Владимира по доверенности Ильина М.А. представила письменный отзыв, в котором возражения относительно исковых требований мотивировала невозможностью применения к спорным правоотношениям нормы п.2 ст. 39 Устава по ввиду её противоречия требованиям федерального законодательства, сославшись на п.2 ст. 11 ГПК РФ.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе Андреева Е.А. просит решение отменить, ссылаясь на неправильное установление обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм материального права.

Проверив материалы дела, законность и обоснованность постановленного решения в рамках доводов апелляционной жалобы по правилам ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения.

Согласно ч.1 ст.4 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ) правовую основу местного самоуправления составляют в том числе, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.

В силу положений абз.2,3 п.5 ст.20 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно п.п.2,3 ст. 23 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» при расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, сокращением штата работников органа местного самоуправления, муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

В соответствии с п.п.1,2 ст. 18 Закона Владимирской области от **** **** «О муниципальной службе во Владимирской области» муниципальному служащему предоставляются гарантии, определенные в статье 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Законами Владимирской области и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

Из материалов дела усматривается, что с **** по **** Андреева Е.А. работала в Совете народных депутатов г. Владимира в должности ****

Приказом от **** Андреева Е.А. уволена на основании п.2 ст. 81 ТК РФ в связи с сокращением численности работников с предоставлением гарантий и компенсаций, предусмотренных ст. 178 ТК РФ и Уставом муниципального образования город Владимир (л.д.34).

При увольнении Андреевой Е.А. выплачена дополнительная компенсация в сумме **** руб., выходное пособие при увольнении в сумме **** руб., а также средний заработок за второй и третий месяцы трудоустройства в сумме в **** г. – **** руб., **** – **** руб., что подтверждается справкой Совета народных депутатов от **** **** (л.д.9-10).

Распоряжением Главы города Владимира от **** **** «О выплате социальных гарантий» на основании п.2 ст. 39 Устава муниципального образования г. Владимир Андреевой Е.А. назначена выплата социальных гарантий с **** (л.д.33).

В соответствии с п.2 ст. 39 Устава муниципального образования город Владимир (в ред. решений Совета народных депутатов города Владимира от **** ****, от **** ****) лицам, замещавшим высшие должности муниципальной службы, в случае их высвобождения в связи с реорганизацией органа местного самоуправления или изменением его структуры либо осуществлением мероприятий по сокращению численности или штата, прекращения трудового договора по соглашению сторон, прекращения трудового договора в случае перевода лица с его согласия в другую организацию (при условии замещения должности не менее года) сохраняется денежное содержание, размер которого определяется в порядке, установленном трудовым законодательством для исчисления средней заработной платы и муниципальными правовыми актами органа местного самоуправления, с учетом индексации по прежнему месту работы до устройства на новое место работы в течение одного года после освобождения от должности, выплачиваемая из средств бюджета города.

В случае трудоустройства лиц, замещавших высшие должности муниципальной службы, и получения ими заработной платы ниже размеров, ранее установленного денежного содержания, им производится доплата до уровня ранее установленного денежного содержания с учетом индексации из средств бюджета города.

Из материалов дела также усматривается, что **** прокуратурой г. Владимира в Совет народных депутатов г.Владимира внесен протест на п.2 ст. 39 Устава муниципального образования г. Владимир ввиду его противоречия требованиям трудового и антикоррупционного законодательства.

Решением Совета народных депутатов города Владимира от **** **** «О протесте прокурора города Владимира от **** **** на пункт 2 статьи 39 Устава муниципального образования город Владимир» протест прокурора г. Владимира удовлетворен, в Устав внесено изменение: в статье 39 пункт 2 признан утратившим силу (л.д.32).

**** решение Совета народных депутатов г. Владимира от **** **** опубликовано на официальном сайте органов местного самоуправления г. Владимира (л.д.70-71).

**** Главой города Владимира принято распоряжение за **** о прекращении выплаты Андреевой Е.А. социальных гарантий по п.2 ст. 39 Устава муниципального образования г. Владимир с ****. Письмом от **** за **** Андреева Е.А. проинформирована о прекращении выплат социальных гарантий, предусмотренных п.2 ст. 39 Устава (л.д.24,25).

Рассматривая дело и отказывая Андреевой Е.А. в удовлетворении требования о взыскании с ответчика социальной гарантии в виде среднемесячного заработка за период с **** по день вынесения решения суд первой инстанции исходил из того, что норма п. 2 ст. 39 Устава муниципального образовании город Владимир, которой предусмотрена выплата данной социальной гарантии, противоречит требованиям федерального законодательства, а именно Трудового кодекса РФ, Федерального закона от **** ****, Федерального закона от **** ****, которыми не предусмотрена возможность установления нормативными актами субъектов РФ, муниципального образования дополнительных гарантий для муниципальных служащих при увольнении с муниципальной службы в виде сохранения денежного содержания до устройства на новую работу.

Не усмотрев нарушения трудовых прав истца, суд первой инстанции отказал в удовлетворении исковых требований в полном объеме, включая компенсацию морального вреда.

Проверяя законность принятого судом первой инстанции решения с учетом доводов апелляционной жалобы судебная коллегия принимает во внимание, что выводы суда об отсутствии у органа местного самоуправления полномочий по предоставлению муниципальным служащим дополнительных гарантий не согласуются с нормами п. 3 ст. 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также п.п.1,2 ст. 18 Закона Владимирской области «О муниципальной службе во Владимирской области».

Из системного толкования вышеприведенных нормативных актов следует, что законодатель органа местного самоуправления вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления муниципальным служащим дополнительного обеспечения в виде выплат денежного содержания.

При этом орган местного самоуправления должен исходить из того, что в части установления размера указанных выплат на него распространяется действие бюджетного законодательства Российской Федерации.

Решение вопросов финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, относится к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств собственного бюджета. По данным вопросам органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих данное право. Принятие указанных актов является основанием для возникновения расходных обязательств органов местного самоуправления (ст. 86 Бюджетного кодекса РФ).

Между тем указанное право не является безусловным, поскольку Бюджетный кодекс РФ, допуская в целом возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, предусматривает определенные ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться.

При этом реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, законодатель органа местного самоуправления обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение муниципального образования и возможности его бюджета, и при определении размера указанной выплаты руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со ст.65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Положениями ст.ст.7, 8, 65, 85 Бюджетного кодекса РФ установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями власти.

Данное положение, в свою очередь, корреспондируется с правилами статьи 31 Бюджетного кодекса РФ, раскрывающими содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета муниципального образования и, как следствие, потребует привлечения средств бюджетов иных уровней.

Таким образом, реализация органом местного самоуправления своих полномочий по установлению муниципальным служащим дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.

В этой связи положениями Бюджетного кодекса РФ определен порядок установления уровня расчетной бюджетной обеспеченности, который одновременно является объективным показателем социально-экономического положения муниципального образования, а также основным критерием для определения его нуждаемости в предоставлении ему дотаций бюджетов иных уровней на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Показатели уровня налоговых доходов муниципального образования на одного жителя, а также состояние его социально-экономического развития являются важными факторами, влияющими на показатель уровня бюджетной обеспеченности, в зависимости от которого определяется, как его нуждаемость в дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности, так и размер указанных дотаций.

В свою очередь, признание муниципального образования дотационным является объективным показателем, указывающим на низкий уровень его бюджетной обеспеченности, не позволяющий ему за счет собственных средств выполнять свои расходные обязательства.

Важным показателем социально-экономического положения муниципального образования также является уровень сбалансированности его бюджета, исходя из которого, осуществляется отнесение бюджетов к категориям дефицитных или профицитных.

С учетом этого деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий, связанных с установлением дополнительных мер социальной поддержки, в силу положений ст.33 Бюджетного кодекса РФ также должна отвечать принципу сбалансированности бюджетов, который в данном случае устанавливает необходимость минимизации размера дефицита бюджета, для достижения соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов.

Из вышеизложенного следует, что при недостаточности собственных средств бюджета, введение п.2 ст. 39 Устава муниципального образования город Владимир новых расходных обязательств, означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться, в том числе и за счет средств субъекта федерации, что не согласуется с положениями бюджетного законодательства и противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Данное обстоятельство, в свою очередь, является ограничительным фактором и элементом объективного критерия, подлежащего применению при решении вопроса о наличии у субъекта полномочий по самостоятельному установлению дополнительных гарантий лицам, замещающим должности в органах местного самоуправления, и их размера.

При этом положения п.10 Указа Президента РФ от **** **** предусматривают возможность органам местного самоуправления устанавливать соответствующие социальные гарантии только за счет собственных средств.

Материалами дела подтверждается, что бюджет муниципального образования г. Владимир по состоянию на **** годы является дефицитным и дотационным. Данное обстоятельство подтверждается письмом Совета народных депутатов от **** ****, а также решениями Совета народных депутатов г. Владимира от **** **** «О бюджете города Владимира на **** год и плановый период **** и **** годов», от **** **** «О бюджете города Владимира на **** год и плановый период **** и **** годов», от **** **** «Об утверждении отчета об исполнении бюджета города за **** год», из которых следует, что в **** году дефицит бюджета города составлял ****% объема доходов бюджета города без учета безвозмездных поступлений из областного бюджета, по состоянию на **** дефицит бюджета города составляет ****% объема доходов города (л.д.118-124).

В силу изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что в условиях бюджетного дефицита муниципального образования г. Владимир, установленные положениями п.2 ст. 39 Устава, дополнительные социальные гарантии должностных лиц органов местного самоуправления: а именно сохранение лицам, замещавшим высшие должности муниципальной службы в случае их высвобождения в связи с сокращением численности или штата и невозможности трудоустройства, денежного содержания в размере средней заработной платы в течение года после освобождения от должности не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям вышеуказанного федерального законодательства.

Поскольку требования истца о взыскании социальной гарантии в виде выплаты средней месячной заработной платы за период с **** по день вынесения решения основаны на норме п.2 ст. 39 Устава, противоречащей требованиям федерального законодательства, данная норма не подлежит применению при регулировании спорных правоотношений.

Учитывая, что содержащиеся в оспариваемом решении ошибочное суждение об отсутствии у органа местного самоуправления полномочий на предоставление муниципальным служащим дополнительных гарантий не сказалось на правильности выводов суда о противоречии п.2 ст. 39 Устава требованиям федерального законодательства, судебная коллегия полагает, что оснований для отмены правильного по сути решения об отказе Андреевой Е.А. в удовлетворении исковых требований в полном объеме не имеется.

Не находит судебная коллегия и оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что изменения в Устав, внесенные решением Совета народных депутатов г. Владимира от **** ****, официально не опубликованы и не зарегистрированы в органах юстиции правового значения не имеет, поскольку акт органа местного самоуправления в части, противоречащей закону, не подлежит применению при регулировании возникших правоотношений.

С учетом изложенного нельзя признать убедительным довод апелляционной жалобы о праве истца на истребуемую выплату за период с **** до **** (дата опубликования решения Совета народных депутатов г. Владимира от **** **** на сайте администрации), мотивированный ссылкой на ст. 12 ТК РФ, определяющую действие трудового законодательства во времени.

Доводы Андреевой Е.А. о том, что причитающиеся ей в виде социальных гарантий выплаты были предусмотрены в бюджете г. Владимира на **** г. не подтверждены документально, в связи с чем отклоняются судебной коллегией.

Иные доводы апелляционной жалобы правовых оснований для отмены решения не содержат, не могут быть приняты во внимание, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Процессуальных нарушений, предусмотренных ч.4 ст. 330 ГПК РФ и влекущих безусловную отмену решения, судом первой инстанции допущено не было.

Руководствуясь ст.ст.328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Октябрьского районного суда года Владимира от 11 сентября 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Андреевой Е.А. - без удовлетворения.

Председательствующий Р.Е. Судакова

Судьи Ю.В.Самылов

О.И.Емельянова