Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Евтифеевой О.Э. гражданское дело по апелляционной жалобе Администрации города Кемерово на решение Центрального районного суда г.Кемерово от 14 января 2015 года

по делу по заявлению прокурора города Кемерово к Администрации города Кемерово о признании постановления противоречащим закону и недействующим с момента принятия,

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор города Кемерово обратился в суд с заявлением о признании постановления Администрации г. Кемерово от 03.10.2014 № 2551 «Об утверждении методики определения размера арендной платы за пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Кемерово» противоречащим закону и недействующим с момента принятия.

Заявление мотивировано тем, что данным постановлением утверждена методика определения размера арендной платы за пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Кемерово (далее – Методика). Постановление опубликовано в приложении «Официально» к газете «Кемерово», № 81, 14.10.2014г. Считает, что постановление противоречит федеральному законодательству.

Методика используется в целях определения размера арендной платы за пользование иным движимым имуществом, не включенным в перечень пункта 1.1.2. Методики, в том числе деньгами и ценными бумагами, принадлежащими муниципальному образованию.

Таким образом, рассматриваемые положения Методики в силу своего содержания не отвечают критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, не обеспечивает ее единообразного понимания и толкования правоприменителями.

Полагают, что постановление Администрации города Кемерово от 03.10.2014 № 2551 не связывает сферу применения Методики со случаями, когда заключение договора аренды муниципального имущества возможно без проведения торгов, заключение договоров аренды в отношении имущества, определенного Методикой, возможно только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров (за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом), с определением стоимости этих объектов с учетом требований Федерального закона от 29 июля 1998 № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

Приняв постановление № 2551, Администрация города Кемерово вышла за пределы полномочий, предоставленных статьями 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утвердив иной порядок перехода прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, отличный от порядка, установленного федеральным законодателем.

Неопределенность условий или оснований принятия решения, нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов, закрепление административного порядка предоставления права, употребление неустоявшихся терминов в соответствии с пунктами 3, 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, определены коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Наличие в нормативном правовом акте органа местного самоуправления коррупциогенных факторов позволяет вариативно подходить к выполнению возложенных обязанностей, может создать условия, способствующие проявлению коррупции, в том числе стать непосредственной основой коррупционной практики, либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, свидетельствует о невыполнении в полном объеме органом местного самоуправления требований статей 5, 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3, статьи 9 Устава города Кемерово, принятого постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.06.2005 № 253

В судебном заседании старший помощник прокурора Зуева Е.А. на удовлетворении заявленных требований настаивала.

Представитель Администрации г. Кемерово Петрова Е.А. в удовлетворении требований возражала.

Представитель заинтересованного лица Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Кемерово Зрячева Ж.В. в удовлетворении требований возражала.

Решением Центрального районного суда г. Кемерово от 14 января 2015 года постановлено:

«Признать постановление Администрации г. Кемерово от 03.10.2014 № 2551 «Об утверждении методики определения размера арендной платы за пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Кемерово» противоречащим закону и недействующим с момента принятия».

В апелляционной жалобе Глава г.Кемерово ФИО1 просит решение суда отменить.

Не согласен с выводом суда о том, что Администрация г. Кемерово вышла за пределы полномочий, предоставленных ст.ст. 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утвердив иной порядок перехода прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, отличный от порядка, установленного федеральным законодательством. Настаивает, что оспариваемая Методика не содержит положений, определяющих порядок перехода прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, а также не закрепляет административный порядок предоставления права, путем отмены аукционных процедур.

Полагает, что принятие Методики в контексте подпункта «д» пункта 3 «Методики проведения антикоррупционной экспертизы» не повлекли выхода за пределы полномочий, предоставленных ст.ст. 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», коррупциогенными факторами не обладают.

Указывает, что многими муниципальными образованиями в Российской Федерации, начальный (минимальный) размер арендной платы за муниципальное имущество устанавливается в порядке, определённом местным нормативно-правовым актом.

Не согласны с выводом суда о том, что начальный (минимальный) размер арендной платы за любое муниципальное имущество, выставляемое на торги, в силу закона должен определяться исключительно на основании отчёта об оценке рыночной арендной платы, подготовленного в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

Полагает, что ссылка прокурора в обоснование своей позиции на определение ВАС РФ по отдельному делу некорректна, поскольку в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации судебная практика не является источником права, суждения в определении касаются конкретной ситуации между определёнными лицами.

Не согласен с выводами суда о том, что из Методики неясно может ли она применяться к таким объектам движимого имущества как деньги и ценные бумаги.

Указывает, что использование в формуле расчёта начального (минимального) размера арендной платы в качестве одной из составляющих балансовой стоимости не противоречит законодательству об оценочной деятельности. Федеральные стандарты оценки не имеют никакого отношения к установлению муниципальным образованием размера арендной платы за муниципальное имущество, регулируют иные отношения, не вступают в противоречие с методикой.

Представителем КУМИ Администрации города Кемерово ФИО2 на апелляционную жалобу принесены возражения, согласно которым поддерживает доводы апелляционной жалобы.

В судебном заседании представитель Администрации г. Кемерово ФИО3 на доводах жалобы настаивала.

Представитель КУМИ г. Кемерово ФИО2 настаивала на доводах, изложенных в возражениях.

Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, заслушав заключение прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Кемеровской области Тверикиной Н.Н., полагавшей решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с требованиями ст. 327.1 ГПК РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что Постановлением Администрации г. Кемерово от 03.10.2014г. № 2551 утверждена Методика определения размера арендной платы за пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Кемерово.

Постановлением Администрации г. Кемерово от 02.12.2014г. № 3080 в указанное выше постановление внесены изменения, исключено указание на «объекты специального назначения».

Постановления были в установленном порядке опубликованы.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что при принятии постановления Администрация г. Кемерово вышла за пределы полномочий, предоставленных ст. ст. 16, 17 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 1 Федерального закона от 29.07.1998г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», ст. 2 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", утвердив иной порядок перехода прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, отличный от порядка, установленного федеральным законодательством. Принятый акт содержит неопределенность в применении, поскольку остается предположение, что Методика используется в целях определения размера арендной платы за пользование иным движимым имуществом, не включенным в перечень пункта 1.1.2 Методики, в том числе деньгами и ценными бумагами, возникает вопрос, что будет являться балансовой стоимостью указанных объектов. Методика не отвечает критериям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, не обеспечивает её единообразного понимания и толкования правоприменителями, создает трудности в применении, приводит к нарушению установленного принципа равенства всех перед законом и верховенства закона.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда, полагает, что выводы суда постановлены на основе неправильного применения норм материального права, неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих организации принципах местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относятся в частности вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения (п. 3 ч. 1 ст. 14).

Кроме того, к вопросам местного значения городского поселения отнесены:

организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (п. 4 ч. 1 ст. 14);

дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 ч. 1 ст. 14);

обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством (п. 6 ч. 1 ст. 14);создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения (п. 7 ч. 1 ст. 14);

обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения (п. 9 ч. 1 ст. 14);

создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 10 ч. 1 ст. 14);

организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (п. 18 ч. 1 ст. 14).

В соответствии с ч. 1 ст. 7 указанного федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 44 Устава города Кемерово, принятого постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.06.2005 года № 253, глава Города Кемерово организует управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в порядке, установленном городским Советом.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 Устава города Кемерово Глава города в пределах полномочий издает постановления администрации города по вопросам местного значения.

В соответствии с п. 3.2. 1 и п. 3.2.5 «Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом города Кемерово», утвержденного решением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 27.03.2009г. № 220 Глава города организует управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности и утверждает методики расчета арендной платы за пользование муниципальным имуществом и принимает решение о предоставлении льгот по арендной плате.

В соответствии с п. 4.8 «Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом города Кемерово» Комитет по управлению муниципальным имуществом проводит торги на право заключения договора аренды в соответствии с законодательством и нормативными актами органов местного самоуправления. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, проведение торгов на право заключения договора аренды не требуется.

В соответствии с п. 1.1 Методики установлено, что методика установлена в целях определения размера арендной платы или начального (минимального) размера арендной платы за пользование:

1.1.1. Объектами закрепленного недвижимого имущества, принадлежащего муниципальным унитарным предприятиям, муниципальным казенным предприятиям, муниципальным бюджетным учреждениям, муниципальным казенным учреждениям, муниципальным автономным учреждениям на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления.

1.1.2. Объектами движимого и недвижимого имущества специального назначения, предназначенными для решения вопросов местного значения, при осуществлении на территории города Кемерово следующих видов деятельности: а) по электро-, тепло-, газо- и водоснабжению, водоотведению, обеспечению связи; б) по организации транспортного обслуживания населения; в) по благоустройству и озеленению; г) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; д) по сбору, вывозу, переработке, утилизации бытовых отходов. е) по содержанию жилищного фонда.

1.1.3. Объектами муниципального движимого имущества, не относящимися к объектам специального назначения.

В редакции с внесенными изменениями на основании постановления от 03.10.2014 года № 3080, Методика определяет размер платы или) начального (минимального) размера за пользование:

1.1.2. Объектами движимого и недвижимого имущества, предназначенными для решения вопросов местного значения, при осуществлении на территории города Кемерово следующих видов деятельности: а) по электро-, тепло-, газо- и водоснабжению, водоотведению, обеспечению связи; б) по организации транспортного обслуживания населения; в) по благоустройству и озеленению; г) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; д) по сбору, вывозу, переработке, утилизации бытовых отходов. е) по содержанию жилищного фонда.

1.1.3. Объектами муниципального движимого имущества, за исключением объектов, указанных в п. 1.1.2 Методики.

Соответствующие разделы Методики устанавливают порядок расчета ежемесячной арендной платы и (или) минимального размера арендной платы, размер которой не может быть ниже установленного в Методике.

В соответствии с п. 10 и 11 ст. 20 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственник имущества унитарного предприятия дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок и осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества.

Полномочия собственника муниципальных учреждений определяются в порядке, установленном ст. 9.1 Федерального закона Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Таким образом, имеются основания полагать, что утвержденная Методика направлена на определение порядка установления размера арендной платы и (или) начального (минимального) размера арендной платы при передаче в аренду имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, пользуемого для разрешения вопросов местного значении, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления, направлена на реализацию полномочий собственника имущества, в том числе по контролю за использованием муниципального имущества.

Судебная коллегия полагает, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий Главы города и Администрации города. Методика не содержит норм, устанавливающих основания и (или) порядок передачи имущества аренду, выводы суда о том, что Методика определяет отличный от установленного законодательством Российской Федерации порядок перехода прав владения или пользования в отношении муниципального имущества не соответствует содержанию оспариваемого акта (Методики). При указанных обстоятельствах, оснований для признания постановления недействующим по мотивам противоречия ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» не имеется. Кроме того, необходимо учесть, что ст. 17.1 регулирует вопросы порядка заключения договоров аренды не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, т.е. не включенного в перечень, установленный пунктом 1.1.1. Методики. А также следует принять во внимание, что ст. 17.1 указанного Федерального закона предусматривает, в том числе, возможность заключения договоров аренды муниципального имущества без проведения конкурсов и аукционов. Таким образом, оспариваемый акт не вступает в противоречие с указанным федеральным законом, поскольку подлежит применению в случаях, не отнесенных к случаям заключения договоров по результатам проведения торгов, для которых установлены специальные требования, которые подлежат применению в силу прямого указания в законе.

Не могут являться основанием для признания оспариваемого акта недействующим выводы суда и доводы заявителя о том, что постановление не отвечает критериям определенности, не обеспечивает единообразного понимания и толкования правоприменителями, поскольку в ходе рассмотрения дела заявителем не приведено доводов и доказательств, свидетельствующих о том, что у правоприменителей возникли трудности в применении Методики вследствие неясности или двусмысленности. В ходе рассмотрения дела не приведено также доводов, свидетельствующих о том, что вследствие применения оспариваемого нормативного акта допущены нарушения чьих – либо прав.

Суд полагает обоснованным доводы заинтересованного лица, что оспариваемый акт не содержит неопределенности в регулировании в связи с возможностью применения Методики для определения размера арендной платы при передаче в аренду денег и ценных бумаг, поскольку согласно ст. 607 ГК РФ предметом аренды могут быть земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Действительно, в силу ст. 130 ГК РФ деньги и ценные бумаги признаются движимым имуществом, однако из текса Методики не следует, что методика направлена на регулирование отношений по передаче в пользование денег (глава 42 ГК РФ) или ценных бумаг (глава 7 ГК РФ). Выводы суда в указанной части основаны на неправильном применении норм материального права.

Не могут быть признаны обоснованными выводы суда о том, что установленный порядок определения размера арендной платы (с учетом балансовой стоимости имущества, передаваемого в аренду) не соответствует требованиям Федерального закона от 29.07.1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», поскольку указанные выводы также основаны на неправильном применении норм материального права. Суд пришел к выводу, что начальный размер арендной платы во всех случаях передачи муниципального имущества в аренду подлежит установлению на основании отчета об оценке рыночной арендной платы.

Между тем, согласно ст. 8 Федерального закона от 29.07.1998г. № 135-ФЗ установлено, что проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в том числе: при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду и проч. Установлено также, что действие настоящей статьи не распространяется на отношения, возникающие: при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имуществом, закрепленным за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении, за исключением случаев, если распоряжение имуществом в соответствии с законодательством Российской Федерации допускается с согласия собственника этого имущества. Таким образом, законом установлены случаи, когда проведение оценки рыночной стоимости арендной платы не является обязательным, оспариваемый акт не вступает в противоречие с указанным федеральным законом, направлен на регулирование правоотношений, в которых проведение оценки объектов не является обязательным.

При указанных выше обстоятельствах, судебная коллегия полагает, что отсутствуют основания утверждать, что оспариваемый нормативный акт устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции, оснований для признания акта не недействующим по мотивам не выполнения требований Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" не имелось.

С учетом изложенного, судебная коллегия полагает, что решение суда нельзя признать законным и обоснованным, решение суда подлежит отмене по основаниям, предусмотренным ч. 1, 2 ст. 330 ГПК РФ. Принимая новое решение, судебная коллегия полагает необходимым в удовлетворении требований прокурора отказать.

Руководствуясь ст. ст. 328 ГПК РФ судебная коллегия,

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Центрального районного суда г.Кемерово от 14 января 2015 года отменить, принять по делу новое решение: в удовлетворении требований прокурора города Кемерово о признании недействующим постановления Администрации города Кемерово от 03.10.2014 года № 2551 «Об утверждении методики определения размера арендной платы за пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Кемерово» отказать.

Председательствующий:

Судьи: