Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора г. Краснокамска об оспаривании бездействия Думы Краснокамского городского поселения и возложении обязанности

по апелляционной жалобе Думы Краснокамского городского поселения на решение Краснокамского городского суда Пермского края от 18 февраля 2015 года, которым заявление удовлетворено и частной жалобе Думы Краснокамского городского поселения на определение Краснокамского городского суда Пермского края от 18 февраля 2015 года о немедленном исполнении решения суда

Заслушав доклад судьи Пермского краевого суда Степанова П.В., выслушав объяснения представителя администрации Краснокамского городского поселения ФИО1, финансового управления администрации Краснокамского городского поселения ФИО2, возражавших против доводов апелляционной и частной жалоб, заключение прокурора прокуратуры Пермского края Кузнецовой С.Н., полагавшей решение и определение суда законными и обоснованными, Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда,

установила:

Прокурор г. Краснокамска (далее - прокурор) обратился в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, просил признать незаконным бездействие Думы Краснокамского городского поселения (далее - Дума), выразившееся в не рассмотрении проекта решения «Об утверждении бюджета Краснокамского городского поселения на 2015 и плановый период 2016-2017 годов» (далее - решение) во втором чтении, просил обязать Думу рассмотреть проект решения во втором чтении, в течении трех рабочих дней с момента вынесения решения суда, а также просил обратить решение суда к немедленному исполнению.

В обоснование заявленных требований ссылался на то, что 25.11.2014г. Думой принят проект решения в первом чтении и назначена дата рассмотрения проекта во втором чтении на 16.12.2014г.

08 декабря 2014 года были проведены публичные слушания по проекту решения.

Однако, как 16.12.2014г., так и в последующем, решение в установленном порядке принято не было.

Неисполнение органом местного самоуправления возложенных на него законом обязанностей создает угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц.

Решением Краснокамского городского суда Пермского края от 18 февраля 2015 года заявление прокурора удовлетворено, оспариваемое бездействие Думы признано незаконным и на данный представительный орган возложена обязанность рассмотреть проект решения во втором чтении, определением от той же даты это решение суда обращено к немедленному исполнению.

В апелляционной и частной жалобах Думы ставится вопрос об отмене вышеназванных решения и определения суда, как постановленных с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной и частной жалоб прокурором, участвующим в деле, администрацией Краснокамского городского поселения (далее - администрация) поданы возражения о несостоятельности их доводов и законности судебных постановлений.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились представители органа, бездействие которого оспаривается.

В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 257 названного Закона неявка в судебное заседание заявителя, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной и частной жалоб, возражения относительно них, Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда не находит оснований к отмене решения суда, постановленного в соответствии с требованиями законодательства.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

На основании п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Статья 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статья 52 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривают, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), предназначенный для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 52 указанного Федерального закона составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В силу пункта 2 части 10 статьи 35 того же Федерального закона в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся утверждение местного бюджета и отчет о его исполнении.

Абзацем 4 пункта 1 статьи 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждение определяется для местного бюджета - муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с требованиями данного Кодекса.

Так, Дума Краснокамского городского поселения является представительным органом Краснокамского городского поселения (Решение Думы Краснокамского городского поселения от 01.12.2005 N 12 "Об Уставе Краснокамского городского поселения").

В соответствии со ст. 59 Устава Краснокамского городского поселения Краснокамское городское поселение имеет собственный бюджет (бюджет поселения), утверждаемый решением Думы (ст. 23 Устава поселения)

Порядок рассмотрения проекта бюджета поселения и его утверждения, внесения изменений в решение о бюджете поселения определяется Положением о бюджетном процессе в поселении, утверждаемым Думой в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, законов Пермского края и Устава поселения (ст. 60 Устава поселения)

При этом порядок рассмотрения проекта бюджета поселения и утверждения бюджета поселения должен обеспечить рассмотрение и утверждение бюджета поселения до начала очередного финансового года.

Отсутствие решения о бюджете муниципального образования, утвержденного в установленном порядке и принятого до начала 2015 года, как и отсутствие решения об отклонении проекта такого решения, по процедуре, предусмотренной Положением о бюджетном процессе, суд расценил как ненадлежащее исполнение публичной обязанности Думы по рассмотрению местного бюджета.

Судебная коллегия находит такие выводы суда правильными.

В Краснокамском городском поселении муниципальным правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения, устанавливающим порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, является Положение о бюджетном процессе в Краснокамском городском поселении, утверждённое решение Думы Краснокамского городского поселения от 13.11.2008 N 8.

По итогам обсуждения проекта решения, Думой, 25.11.2015г. было принято решение о принятии проекта решения о бюджете Краснокамского городского поселения в первом чтении, что соответствует ст. 25 Положения о бюджетном процессе в поселении.

При этом была назначена дата рассмотрения проекта решения о бюджете Краснокамского городского поселения во втором чтении - 16 декабря 2014 года.

Затем по проекту решения о бюджете Краснокамского городского поселения на очередной финансовый год и плановый период были проведены публичные слушания, что тоже отвечало требованиям бюджетного законодательства.

После этого проект решения был представлен администрацией в Думу для его рассмотрения во втором чтении, согласно установленной процедуре.

В соответствии с ч. 4 ст. 27 Положения о бюджетном процессе в поселении (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) по итогам обсуждения принимается одно из следующих решений:

а) принять проект решения о бюджете Краснокамского городского поселения;

б) отклонить проект и возвратить его на доработку.

В случае отклонения проекта устанавливается срок для представления нового варианта проекта решения о бюджете Краснокамского городского поселения на рассмотрение во втором чтении, а также выдаются конкретные предложения по его доработке.

Повторное рассмотрение проекта во втором чтении осуществляется в сроки, установленные решением Думы. В случае непринятия проекта при повторном рассмотрении во втором чтении проводятся согласительные процедуры в порядке, предусмотренном пунктом 5 статьи 25 данного Положения.

Между тем, 16.12.2014г. Дума не приняла ни одного из решений, предусмотренных вышеприведёнными нормами Положения, а фактически депутаты проголосовали за проект решения, с внесёнными поправками по предложениям, поступившим в ходе публичных слушаний и принятым депутатами в процессе рассмотрения проекта, что противоречит процедуре принятия бюджета, установленной Положением о бюджетном процессе в поселении.

После этого, Дума письмом от 17.12.2014г. № 495 направила в администрацию для подготовки проекта решения о бюджете, протокол заседания Думы от 16.12.2014г.

На указанное нарушение бюджетного процесса было обращено внимание Думы, письмом администрации от 18.12.2014г. № СЭД-01-33-466 и письмом администрации от 24.12.2014г. № СЭД-01-33-1113 проект решения был вновь представлен в Думу для его рассмотрения во втором чтении, с предложением назначить рассмотрение данного вопроса на 29.12.2014г., но в названный день данный вопрос был снят депутатами с повестки дня.

Поскольку до начала 2015 года бюджет поселения не был принят, администрацией постановлением от 12.01.2015г. № 1 введено временное управление бюджетом, предусматривающее что, финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году.

Финансовое управление администрации письмом от 30.01.2015г. № 9 повторно направило Думе проект решения для рассмотрения во втором чтении, с предложением рассмотреть его на внеочередном заседании 04.02.2015г.

Однако до дня разрешения дела судом первой инстанции, Думой не было принято ни решение о бюджете, ни решение об отклонении проекта такого решения, поэтому по существу Дума в нарушение требований, как законодательства о местном самоуправлении, так и бюджетного законодательства уклонилась от реализации своих бюджетных полномочий, находящихся в её исключительной компетенции, не рассмотрев спорный вопрос и не приняв одно из решений, которое должна была принять по результатам рассмотрения проекта решения во втором чтении, что повлекло негативные последствия для муниципального образования в целом, жителей поселения, муниципальных предприятий и учреждений.

Судебная коллегия обращает внимание, что несмотря на то, что Дума, обладает полномочиями на самостоятельное осуществление нормативного правового регулирования в указанной сфере и вправе по своему усмотрению принимать то или иное решение по спорному вопросу, тем не менее обязана соблюдать порядок рассмотрения проекта бюджета поселения и его утверждения, установленный Положением о бюджетном процессе в поселении в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, в том числе и в части процедуры и сроков принятия такого решения, при этом Дума связана и возможными вариантами принятия решений по итогам обсуждения проекта решения во втором чтении, предусмотренными ч. 4 ст. 27 Положения о бюджетном процессе в поселении.

В абз. 4 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда России от 10.02.2009 N 2 разъяснено, что к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В случае признания бездействия незаконным на соответствующий орган или должностное лицо возлагается обязанность в течение определенного судом срока совершить конкретные действия (статья 258 ГПК РФ, п. 28 Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года N 2).

При этом следует отметить, что требования прокурора не ущемляют самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, направлены на понуждение в судебном порядке исполнить возложенные на них законом обязанности, поэтому не могут расцениваться как вмешательство в их компетенцию в области муниципального управления, а в свою очередь суд вправе обязать орган местного самоуправления совершить действия, вытекающие из его полномочий в области муниципального управления.

Доводы апелляционной жалобы не могут повлиять на правовую судьбу обжалуемого решения. Все эти доводы были предметом судебного разбирательства, им дана надлежащая судебная оценка в соответствии с требованиями, предъявляемыми главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений.

Ссылки жалобы на Регламент работы Думы несостоятельны, поскольку Регламент определяет лишь порядок организации деятельности Думы (ст. 22 Устава поселения), а не составление, рассмотрение проекта и утверждение бюджета поселения (ст. 60 Устава поселения).

Доводы о недоказанности нарушений прав и законных интересов неопределенного круга лиц, Судебной коллегией также отклоняются, поскольку введённый в связи с незаконным бездействием Думы режим временного управления бюджетом, в силу закона предусматривает ограничения правомочий органа, исполняющего бюджет, в рамках временного управления бюджетом, поэтому полноценное финансирование и выполнение расходных обязательств муниципального образования, в таких условиях невозможно.

Суд вправе обратить к немедленному исполнению решение по делам, возникающим из публичных правоотношений, по основаниям и в порядке, предусмотренным статьей 212 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 212 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд может по просьбе истца обратить к немедленному исполнению решение, если вследствие особых обстоятельств замедление его исполнения может привести к значительному ущербу для взыскателя или исполнение может оказаться невозможным.

Принимая во внимание, что решение суда о признании бездействия представительного органа незаконным необходимо для реализации процедуры рассмотрения проекта и утверждения бюджета поселения, учитывая, что вопрос о принятии бюджета поселения уже длительное время остается нерешённым, что не позволяет рационально и правильно использовать бюджетные средства, суд в соответствии частью 1 статьи 212 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации правомерно удовлетворил просьбу прокурора об обращении решения суда к немедленному исполнению, поэтому следует признать, что определение суда первой инстанции от 18.02.2015г. вынесено в соответствии с законом.

Доводы апелляционной и частной жалоб по существу сводятся к доводам, которые были предметом рассмотрения суда и не нашли своего подтверждения.

При таких обстоятельствах обжалуемые решение и определение суда являются законными и обоснованными, оснований для их отмены по доводам, содержащимся в апелляционной и частной жалобах не усматривается.

Предусмотренных статьей 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены судебных постановлений суда первой инстанции в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда,

определила:

Решение Краснокамского городского суда Пермского края от 18 февраля 2015 года и определение того же суда от 18 февраля 2015 года оставить без изменения, апелляционную и частную жалобы Думы Краснокамского городского поселения - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: