Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Кирове 25 декабря 2014 года гражданское дело по апелляционной жалобе администрации г.Кирово-Чепецка на решение Кирово-Чепецкого районного суда Кировской области от 29 сентября 2014 года, которым постановлено: в удовлетворении заявления администрации муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области о признании незаконным предписания контрольно-счетной комиссии муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области от <дата> года отказать.

Заслушав доклад судьи Кировского областного суда Лысовой Т.В., судебная коллегия

установила:

администрация МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области обратилась в суд с заявлением о признании незаконным предписания контрольно-счетной комиссии МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области от <дата>. В обоснование требований указала, по результатам проверки правильности распределения норматива на содержание органов местного самоуправления между органами местного самоуправления МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области, проведенной контрольно-счетной комиссией МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области, был составлен акт, в адрес администрации направлено предписание. Согласно акту администрацией МО «Город Кирово-Чепецк» в <дата> году допущено нецелевое использовании средств бюджета МО «Город Кирово-Чепецк» в сумме <данные изъяты> руб., в том числе: <данные изъяты> руб. на выплату единовременного поощрения муниципальным служащим, награжденным почетной грамотой, и уплату страховых взносов с указанного поощрения за счет средств, предусмотренных на оплату заработной платы и страховых взносов; <данные изъяты> руб. на выплату в <дата> года премии муниципальным служащим за счет экономии средств, выделенных на оплату труда по техническим работникам; незаконное использование собственных средств бюджета муниципального образования для осуществления отдельных государственных полномочий по созданию и деятельности в муниципальном образовании административной комиссии, что привело к ущербу бюджета муниципального образования в <дата> году в сумме <данные изъяты> руб. Администрация с нарушениями, указанными в акте, и вынесенным предписанием не согласна. В администрации единый фонд оплаты труда; премии муниципальным служащим администрации были выплачены в <дата> года за счет экономии фонда оплаты труда, а не за счет экономии средств, выделенных на оплату технических работников, принцип адресности и целевого характера при выплате премии муниципальным служащим в <дата> года администрацией был соблюден. Ущерб бюджету муниципального образования в результате использования собственных средств бюджета муниципального образования для осуществления отдельных государственных полномочий по созданию и деятельности в муниципальном образовании административной комиссии КСК не доказан. В связи с тем, что муниципальные служащие были награждены почетной грамотой муниципального образования за добросовестное отношение к работе, успешное выполнение своих должностных обязанностей (т.е. данное награждение было связано со статусом муниципального служащего), выплата единовременного поощрения к почетной грамоте муниципального образования была произведена за счет фонда оплаты труда, а не за счет средств бюджета муниципального образования. Администрация МО «Город Кирово-Чепецк» просила признать предписание контрольно-счетной комиссии от <дата> об устранении нарушений путем возмещения ущерба, нанесенного бюджету муниципального образования в сумме <данные изъяты> руб. и восстановлении в доход бюджета муниципального образования средств в размере <данные изъяты> руб. незаконным.

Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.

Администрация МО «Город Кирово-Чепецк» с решением суда не согласна, обратилась с апелляционной жалобой. В обоснование жалобы указывает, что выплата премии в <дата> года муниципальным служащим в сумме <данные изъяты> руб. не нарушала принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. В распределении бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов на <дата> год нет деления фонда оплаты труда администрации г.Кирово-Чепецка на муниципальных служащих и технических работников. Заявитель жалобы указывает, что суд необоснованно не учел доводы заявителя о том, что ведущий специалист ФИО11. кроме функций секретаря административной комиссии выполняет обязанности по решению вопросов местного значения, а в соответствии с ч.9 ст.34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Администрация г.Кирово-Чепецка выполняла свои обязанности работодателя по выплате заработной плате в соответствии с условиями заключенного трудового договора, ущерб бюджету не был причинен. Заявитель полагает ошибочными выводы суда о том, что выплаты единовременных поощрений муниципальным служащим с награждением почетными грамотами не являлись выплатами, осуществляемыми в связи со статусом муниципального служащего.

Контрольно-счетная комиссия г.Кирово-Чепецка представила возражения на апелляционную жалобу, в которых доводы администрации г.Кирово-Чепецка опровергает, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав в судебном заседании представителей истца - администрации МО «Город Кирово-Чепецк» ФИО1, ФИО2, представителей контрольно-счетной комиссии МО «Город Кирово-Чепецк», поддержавших соответственно доводы жалобы и отзыва, проверив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

Как видно из материалов дела, контрольно-счетной комиссией МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области с <дата> по <дата> в администрации МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области проведено контрольное мероприятие «Проверка правильности распределения норматива на содержание органов местного самоуправления между органами местного самоуправления МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области. Осуществление в рамках норматива расходов на оплату труда муниципальных служащих администрации МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области».

По результатам проверки составлен акт от <дата> (т.1 л.10-15), администрации г.Кирово-Чепецка выдано предписание от <дата>.

Из предписания следует, что в ходе контрольного мероприятия были установлены нарушения, наносящие ущерб, а именно: нарушение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленных ст.38 БК РФ, что привело к нецелевому использованию средств бюджета МО «Город Кирово-Чепецк» в сумме <данные изъяты> коп., в том числе: <данные изъяты> руб. на выплату единовременного поощрения муниципальным служащим, награжденным почетной грамотой, и уплату страховых взносов с указанного поощрения за счет средств, предусмотренных на оплату заработной платы и страховых взносов; <данные изъяты> коп. на выплату в <дата> года премии муниципальным служащим за счет экономии средств, выделенных на оплату труда по техническим работникам; незаконное использование собственных средств бюджета муниципального образования для осуществления отдельных государственных полномочий по созданию и деятельности в муниципальном образовании административной комиссии, что привело к ущербу бюджета муниципального образования в <дата> в сумме <данные изъяты> коп.

Администрации г.Кирово-Чепецка предписано представить на рассмотрение Кирово-Чепецкой городской Думы проект решения об использовании собственных материальных ресурсов и финансовых средств муниципального образования для осуществления отдельных государственных полномочий по административной комиссии, соответствующее требованиям ст.9 устава МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области, принятого решением Кирово-Чепецкой городской Думы от 26.12.2007 № 21/196;

в срок до <дата> возместить ущерб, нанесенный МО в результате незаконного использования собственных средств бюджета МО для осуществления отдельных государственных полномочий по административной комиссии в сумме <данные изъяты> коп., восстановить в доход бюджета МО средства, использованные не по целевому назначению в сумме <данные изъяты> коп. (т.1 л.25-26).

Согласно ст.38 Бюджетного кодекса РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии с п.1 ст.306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно п.4 ст.86 БК РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

31.08.2011 Кирово-Чепецкой городской Думой принято решение № 8/54 «О размерах и условиях оплаты труда в органах местного самоуправления МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области.

Данным решением утверждены Положение «О размерах и условиях оплаты труда муниципальных служащих МО «Город Кирово-Чепецк», Положение «О размерах и условиях оплаты труда работников, замещающих должности, не отнесенные к должностям муниципальной службы, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области.

Положение «О размерах и условиях оплаты труда муниципальных служащих МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области устанавливает размеры должностных окладов, а также размеры ежемесячных и иных дополнительных выплат муниципальным служащим и порядок их осуществления. Разделом 3 Положения определен порядок формирования фонда оплаты труда муниципальных служащих. Из положений раздела 2 Положения следует, что муниципальным служащим могут производиться иные выплаты, предусмотренные муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в пределах фонда оплаты труда, сформированного в соответствии с настоящим положением.

Размеры должностных окладов, дополнительных выплат и порядок их осуществления, работников, замещающих должности, не отнесенные к должностям муниципальной службы, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области, определены соответствующим Положением «О размерах и условиях оплаты труда работников, замещающих должности, не отнесенные к должностям муниципальной службы, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области. Раздел 3 Положения определяет порядок формирования фонда оплаты труда технических работников, не являющихся муниципальными служащими.

Таким образом, правые основания для предоставления средств на оплату труда муниципальных служащих и работников, замещающих должности, не отнесенные к должностям муниципальной службы, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления, различны.

Доводы апелляционной жалобы о том, что расходы на содержание органов местного самоуправления, в том числе на выплату заработной платы муниципальным служащим и работникам, замещающим должности, не отнесенные к должностям муниципальной службы, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов местного самоуправления отражены по одному разделу (01 «общегосударственные вопросы»), подразделу (04 «функционирование Правительства РФ, высших исполнительных органов исполнительной власти субъектов РФ, местных администрации»), целевой статье (0020400 «руководство и правление в сфере установленных функций органов местного самоуправления», «центральный аппарат»), что соответствует бюджетной классификации, не состоятельны.

Как следует из акта проверки от <дата>, заключения от <дата>, предписания от <дата> нарушения в части применения кодов бюджетной классификации при отнесении расходов по начислению и выплате премии муниципальным служащим администрации г.Кирово-Чепецка не вменялись.

Требования предписания обусловлены направлением средств бюджета в целях, не соответствующих целям, определенным документом, являющимся правовым основанием представления указанных средств.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что использование на выплату премии муниципальным служащим средств экономии по фонду оплаты труда технических работников нарушает принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств.

В соответствии со ст.5 Закона Кировской области от 06.04.2009 № 358-ЗО «Об административных комиссиях в Кировской области» органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, городских поселений наделяются государственными полномочиями по созданию и деятельности в муниципальных образованиях административной(ых) комиссии(ий) (далее - государственные полномочия).

Пунктом 5 ст.86 БК РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч.5 ст.19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно ч.2 ст.9 Устава муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области исполнение государственных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования осуществляется за счет субвенций, предоставляемых из средств федерального или областного бюджетов. Городская Дума может принять решение об использовании собственных материальных ресурсов и финансовых средств муниципального образования для осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий. Такое решение должно предусматривать допустимый предел использования указанных средств и ресурсов.

В соответствии с письмом Департамента финансов Кировской области от 01.11.2012 № 3470-53-05-05 «О предельной штатной численности работников органов местного самоуправления области на 2013 год» на 2013 год МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области доведена предельная численность работников органов местного самоуправления, в которую включена 1 ставка работника, осуществляющего отдельные государственные полномочия по административной комиссии.

Административная комиссия муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» создана постановлением администрации от 09.01.2013 № 02 «О создании административной комиссии». Ответственным секретарем административной комиссии назначена ведущий специалист отдела организационного обеспечения администрации ФИО4

Решение Кирово-Чепецкой городской Думы «Об использовании собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий», согласно которому за счет бюджета муниципального образования выделено 6,4 тыс. руб. на содержание административной комиссии, принято только 27.08.2014.

Использование собственных финансовых средств муниципального образования для осуществления отдельных государственных полномочий по административной комиссии в спорный период в отсутствие муниципального правового акта об их использовании не соответствует требованиям ст.65, 86 БК РФ, ст.19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.9 Устава муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области, привело к ущербу бюджета муниципального образования в размере <данные изъяты> коп.

Судебная коллегия не принимает аргументы заявителя апелляционной жалобы о том, что ведущий специалист ФИО4 кроме функций секретаря административной комиссии выполняет обязанности по решению вопросов местного значения, в связи с чем администрацией г.Кирово-Чепецка выполнялись обязанности работодателя по выплате заработной платы за счет собственных средств бюджета.

Протоколом судебного заседания от <дата> подтверждается, что данные доводы были предметом судебного исследования.

Согласно письму Департамента финансов Кировской области от 01.11.2012 № 3470-53-05-05 определена штатная численность работников органов местного самоуправления на <дата> год. По г.Кирово-Чепецку всего <данные изъяты> ставок, из них <данные изъяты> - лица, замещающие муниципальные должности и муниципальные служащие, <данные изъяты> - муниципальные служащие финансового органа, <данные изъяты> - работники, занимающиеся техническим обеспечением и обслуживанием, <данные изъяты> - работники, осуществляющие отдельные государственные полномочия, в том числе 1 ставка - административная комиссия (т.1 л.120).

Таким образом, муниципальный служащий, замещающий ставку по административной комиссии, полностью получает денежное содержание (заработную плату) за осуществление отдельных государственных полномочий. Использование собственных средств бюджета муниципального образования для осуществления отдельных государственных полномочий по административной комиссии в отсутствие решения городской Думы противоречит вышеназванным нормам права. Ссылка апелляционной жалобы на выполнение ФИО4 помимо обязанностей секретаря административной комиссии обязанностей, связанных с решением вопросов местного значения, не входящих в круг обязанностей секретаря административной комиссии, не свидетельствует об отсутствии финансового нарушения.

Также контрольно-счетная комиссия в ходе проверки установила, что в соответствии с постановлениями администрации <адрес> от <дата> № 377, от <дата> № почетными грамотами муниципального образования награждены главный специалист отдела развития предпринимательства, торговли и потребительских услуг администрации - ФИО7, заместитель главы администрации по городскому хозяйству - ФИО8

Пунктами 6, 7 Положения «О наградах и иных формах поощрения муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области», утвержденного Решением Кирово-Чепецкой городской Думы Кировской области от 29.10.2008 № 12/122 установлено, что гражданам, награжденным почетной грамотой муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области, вручается единовременное поощрение. Размер единовременного поощрения к почетной грамоте муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области составляет <данные изъяты> (три тысячи) рублей.

В ходе контрольных мероприятий установлено, что выплата единовременного поощрения указанным гражданам, награжденным почетной грамотой, произведена за счет фонда оплаты труда по бюджетной классификации 936 0104 0020400 912 211.

Между тем, согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденным Приказом Минфина России от 21.12.2012 № 171н, на подстатью 211 «Заработная плата» относятся расходы на выплату заработной платы, осуществляемые на основе договоров (контрактов), в соответствии с законодательством Российской Федерации о муниципальной службе, трудовым законодательством.

В соответствии с ч.1 ст.22 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Статьей 22 Закона Кировской области от 08.10.2007 № 171-ЗО «О муниципальной службе в Кировской области» определен перечень ежемесячных и иных дополнительных выплат, которые устанавливаются муниципальным служащим.

В данный перечень выплаты единовременных поощрений, связанных с получением почетных грамот муниципальных образований, не включены.

В то же время, решением Кирово-Чепецкой городской Думы от 28.11.2012 № 15/84 «О бюджете муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» (Приложение № 14) единовременная денежная выплата гражданам, награжденным почетной грамотой, отнесена к публичным нормативным обязательствам, подлежащим исполнению за счет средств бюджета муниципального образования.

При таких обстоятельствах осуществление выплаты единовременного поощрения гражданам, награжденным почетной грамотой, за счет фонда оплаты труда является нецелевым использованием средств бюджета муниципального образования.

Доводы апелляционной жалобы администрации г.Кирово-Чепецка о том, что выплата единовременного поощрения гражданам, награжденным почетной грамотой муниципального образования, осуществлена в связи со статусом муниципального служащего, опровергаются материалами дела.

Постановление администрации <адрес> от <дата> № о награждении ФИО7 почетной грамотой МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области содержит формулировку «за добросовестное отношение к работе и высокие достижения в профессиональной деятельности на благо г.Кирово-Чепецка» (т.1 л.37).

Постановлением администрации <адрес> от <дата> № ФИО8 награжден почетной грамотой МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области за успешное выполнение своих должностных обязанностей и многолетний добросовестный труд, направленный на обеспечение благополучия г.Кирово-Чепецка (т.1 л.36).

Оба постановления в качестве оснований награждений содержат ссылки на Положение «О наградах и иных формах поощрения МО «Город Кирово-Чепецк» Кировской области», утвержденное Решением Кирово-Чепецкой городской Думы Кировской области от 29.10.2008 № 12/122.

В соответствии со ст.6 данного Положения награждение наградами города Кирово-Чепецка производится за заслуги и достижения в экономической, научно-технической, социальной, культурной и иных сферах деятельности, способствовавшие укреплению и развитию города Кирово-Чепецка, росту его авторитета в Кировской области, Российской Федерации и за рубежом. А также за высокое профессиональное мастерство и добросовестный труд на обеспечение благополучия города Кирово-Чепецка и рост его благосостояния. Согласно п.1 ст.18 настоящего Положения почетной грамотой муниципального образования «Город Кирово-Чепецк» Кировской области награждаются граждане за значительные успехи в профессиональной деятельности, за деятельность, направленную на обеспечение благополучия города Кирово-Чепецка и роста благосостояния его населения, за заслуги в решении местных проблем, воспитании и просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан.

Сведения о награждении указанных выше граждан почетными грамотами муниципального образования за безупречную и эффективную муниципальную службу, как предусматривает ч.1 ст.26 Закона Кировской области от 08.10.2007 № 171-ЗО «О муниципальной службе в Кировской области», а также ссылки на данный закон в постановлениях администрации <адрес> от <дата> №, от <дата> № отсутствуют.

Содержание постановлений администрации <адрес> от <дата> №, от <дата> № не позволяет сделать вывод о том, что награждение почетной грамотой ФИО7 и ФИО8 связано именно со статусом муниципальных служащих и высоким качеством их муниципальной службы.

При таких обстоятельствах ч.4 ст.26 Закона Кировской области «О муниципальной службе в Кировской области», согласно которой выплата муниципальному служащему единовременного поощрения, предусмотренного пунктами 2 и 4, а также пунктом 11 части 1 настоящей статьи, производится в порядке и размерах, утверждаемых представителем нанимателя, в пределах установленного фонда оплаты труда муниципальных служащих органа местного самоуправления муниципального образования, в данном случае не применима.

Таким образом, у суда первой инстанции не имелось оснований для признания предписания контрольно-счетной комиссии незаконным.

При разрешении спора судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, верно применены нормы материального и процессуального права, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, судебной коллегией не установлено.

Оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь ст.328 ГПК РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение Кирово-Чепецкого районного суда Кировской области от 29 сентября 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий: Судьи: