Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации г.Перми, апелляционному представлению прокурора г.Перми на решение Ленинского районного суда г,Перми от 28 января 2019 года, которым постановлено:

Административный иск индивидуального предпринимателя ФИО1 удовлетворить частично.

Постановление администрации г.Перми № 210 от 22.03.2017г.» Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми» признать недействующим в части отсутствия маршрута сообщением « Микрорайон Железнодорожный-Центральный рынок» со дня принятия судом решения, в удовлетворении остальной части требований отказать.

Обязать администрацию г.Перми в течение месяца со дня вступления решения суда в силу, опубликовать данное решение в ближайшем номере официального печатного издания органа местного самоуправления, о чем сообщить суду.

Заслушав доклад судьи Судневой В.Н., объяснения представителя администрации г.Перми и заинтересованного лица Департамента дорог и транспорта-ФИО3, поддержавшей апелляционную жалобу, заключения прокуроров Кузнецовой С.Н., ФИО2, поддержавших доводы апелляционного представления, объяснения ФИО1 и его представителя- ФИО3, возражающих против удовлетворения апелляционной жалобы и представления прокурора, изучив материалы дела, судебная коллегия

у с т а н о в и л а :

Индивидуальный предприниматель ФИО1 обратился в суд с административным иском к администрации г.Перми о признании недействующим постановления «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми» от 22.03.2017г. №210 в части отсутствия в нем маршрута 10т сообщением «микрорайон Железнодорожный-Центральный рынок» и восстановлении прав.

В обоснование требований указывает, что является перевозчиком, осуществляющим перевозки пассажиров по маршруту 10т сообщением « микрорайон Железнодорожный-Центральный рынок» по нерегулируемому тарифу. Постановлением администрации г.Перми «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми» от 22.03.2017г. № 210, признано утратившим силу постановление администрации города Перми от 04.07.2006г.№ 1148 «Об утверждении Единой сети маршрутов регулярных перевозок пассажирского транспорта общего пользования города Перми», которое содержало обслуживаемый им маршрут № 10т сообщением «микрорайон Железнодорожный –Центральный рынок». Однако, во вновь принятом постановлении администрации г.Перми № 210, которым утвержден Документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам в г.Перми указанный маршрут не значится. Какое-либо уведомление о закрытии( отмене) маршрута, в соответствии с требованиями Федерального закона № 220-ФЗ, он не получал. Не включение маршрута № 10т сообщением « микрорайон Железнодорожный-Центральный рынок» в постановление № 210 приводит к нарушению его прав и законных интересов, поскольку он лишается права на осуществление предпринимательской деятельности в соответствии с требованиями Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ.

Судом постановлено вышеприведенное решение, об отмене которого в апелляционной жалобе просит администрация г.Перми указывая, что при разрешении дела судом не принято во внимание, что в Документе планирования предусмотрен маршрут № 6 сообщением «Микрорайон Железнодорожный-Центральный рынок» осуществляющий перевозку пассажиров на основании договора и маршрут 10т сообщением « Деревня Голованово-Кислотные дачи», номер маршрута совпадает с номером отмененного маршрута на котором осуществлял перевозку пассажиров административный истец. В соответствии с п.2.6.1 Порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок г.Перми, утвержденного постановлением администрации г.Перми от 23.01.2018г.№ 41 одним из оснований для отказа в установлении муниципального маршрута является совпадение протяженности устанавливаемого муниципального маршрута с ранее установленными муниципальными маршрутами более чем на 40%. Действовавший ранее Порядок открытия, изменения и закрытия маршрутов от 5.09.2011г. № 461 предусматривал отсутствие дублирующих маршрутов регулярных перевозок, чему не была дана оценка судом первой инстанции. Включение указанного маршрута путем установления нового, повлечет нарушение п. 4.4 Концепции развития городского пассажирского транспорта. Судом не указан нормативный акт, обладающий большей юридической силой, положениям которого не соответствует оспариваемый Документ планирования.

В апелляционном представлении прокурор г.Перми просит решение суда отменить. Ссылаясь на положения ст. ст.3,39 Закона № 220-ФЗ, Порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам горда Перми, утвержденного постановлением администрации г.Перми от 28.11.2016 № 1057 прокурор указывает, что в нарушение вышеприведенных требований закона, административным истцом информация об осуществляемых перевозках в уполномоченный орган не предоставлялась, в связи с чем в Реестр муниципальных маршрутов он включению не подлежал. По состоянию на 31.12.2015 договорные отношения, действовавшие между департаментом дорог и транспорта администрации города Перми и административным истцом прекратились, в связи с чем не имелось правовых оснований для внесения маршрута в оспариваемый Документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам. Действующий Порядок изменения, отмены муниципальных маршрутов не предусматривает, что Документ планирования должен содержать информацию об отменных маршрутах регулярных перевозок. Прокурор полагает, что административным истцом избран ненадлежащий способ защиты прав, в связи с чем оснований для удовлетворения требований не имелось.

Проверив законность и обоснованность постановленного решения суда, судебная коллегия оснований к его отмене не усматривает.

В силу положений ст. 308 КАС Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления, суд апелляционной инстанции, оценивает имеющиеся в деле доказательства, а также дополнительно представленные доказательства, если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине.

Согласно п.7 ст.213 КАС Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку маршрут 10т сообщением « микрорайон железнодорожный-Центральный рынок» был включен в Реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок, размещенный на официальном сайте администрации г.Перми 25.01.2016г., не включение указанного маршрута в Документ планирования в регулярных перевозок, в условиях недоказанности соблюдения процедуры отмены ( закрытия) муниципального маршрута 10т, предусмотренной положениями ст.12 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ, противоречит закону и влечет нарушение прав административного истца на осуществление предпринимательской деятельности по оказанию транспортных услуг. Кроме того, в противоречие требований ст.ст.18 и 30 Федерального закона № 220-ФЗ административный истец не был предупрежден об изменении вида регулярных перевозок за сто восемьдесят дней до вступления соответствующего решения в силу.

Судебная коллегия не находит оснований к отмене по существу правильного решения суда исходя из следующих обстоятельств.

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания.

Постановлением администрации города Перми от 04.07.2006 № 1148 была утверждена Единая сеть маршрутов регулярных перевозок пассажирского транспорта общего пользования города Перми, в которую включен маршрут № 10т сообщением « микрорайон Железнодорожный-Центральный рынок», перевозки по которому по нерегулируемым тарифам оказывал ИП ФИО1

13.07.2015 принят специальный Федеральный закон№ 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», регулирующий отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок.

В силу части 10 статьи 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ в течение ста восьмидесяти дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления приводят законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты в соответствие с положениями настоящего Федерального закона. До приведения в соответствие с положениями настоящего Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

Закон опубликован 14.07.2015, для статьи 39 иные сроки вступления в силу не установлены. Таким образом, с 14.07.2015 муниципальные нормативные правовые акты действуют в части, не противоречащей Закону № 220-ФЗ.

Частями 1 и 2 статьи 39 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ определен порядок формирования реестра соответствующих маршрутов регулярных перевозок, в соответствии с которым в течение тридцати дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона юридические лица, индивидуальные предприниматели, которые после дня официального опубликования настоящего Федерального закона осуществляли регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, направляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров соответствующих маршрутов регулярных перевозок, сведения о данных маршрутах регулярных перевозок, предусмотренные частью 1 статьи 26 настоящего Федерального закона (часть 1).

В силу части 2 этой же нормы по истечении тридцати дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона и до истечения ста восьмидесяти дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров маршрутов регулярных перевозок: организуют проверку указанных в части 1 настоящей статьи сведений, по результатам которой принимают решение о включении или об отказе во включении указанных сведений в соответствующие реестры; размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" указанные в части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведения о маршрутах регулярных перевозок, которые установлены в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, действовавшими до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, и включены в соответствующие реестры.

Из материалов дела следует, что на основании договора от 08.11.2011г.№ 107-2011-т с Департаментом дорог и транспорта и заключенного к нему дополнительного соглашения № 1, индивидуальный предприниматель ФИО1 осуществлял перевозку пассажиров автомобильным транспортом на маршруте регулярных перевозок города Перми № 10т «микрорайон Железнодорожный-Центральный рынок» по нерегулируемым тарифам.

25.01.2016г. на официальном сайте муниципального образования город Пермь в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в разделе « Транспорт» создана рубрика с названием «Реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок» и в соответствии с требованиями ч.2 ст. 39 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ « Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» размещен Реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок, в котором под порядковым номером 71 указан автобусный маршрут 10т сообщением «микрорайон Железнодорожный-Центральный Рынок», перевозчиком значится ИП ФИО1 Указанному Реестру нормативно-правовая форма не придана.

22.02.2017г. после процедуры публичных консультаций, организованных на официальном сайте во исполнение Федерального закона от 13 июля 2015г.№ 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», решений Пермской городской Думы от 23 октября 2012г.№ 216 «Об утверждении Концепции развития городского пассажирского транспорта общего пользования города Перми», от 24 мая 2016г.№ 96 «Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми», постановления администрации города Перми от 28 ноября 2016г.№ 1057 «Об утверждении порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми» оспариваемым постановлением администрации города Перми от 22 марта 2017 года № 210 был утвержден Документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми.

Приведенные в судебном акте положения действующего федерального закона и регионального законодательства свидетельствуют о правильности выводов суда о том, что нормативный правовой акт принят во вопросу, отнесенному к ведению органов местного самоуправления, в пределах предоставленной компетенции, что не оспаривается и лицами участвующими в деле.

Проанализировав положения статей 11, 12 части 1 статьи 25 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-Ф, согласно которым муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского округа, а также положения, установленные в частях 1 и 2 статьи 39 названного Федерального закона, судебная коллегия приходит к выводу о том, что в переходный период реестр муниципальных маршрутов формируется путем включения в него действующих маршрутов регулярных перевозок на основании предложений перевозчиков ( части 1,2 статьи 39), в дальнейшем установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов осуществляется путем внесения соответствующих изменений в реестр муниципальных маршрутов в соответствии с ч.ч.2,4 ст.12 Федерального закона №220-ФЗ.

Вопреки позиции суда первой инстанции, прокурора, судебная коллегия считает установленным предоставление в переходный период административным истцом как перевозчиком в срок, установленный законом ( 13.08.2015) на основании ст. 39 Федерального закона № 220-ФЗ -11.08.2015г. сведений об осуществляемых муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми, в том числе о № 10т сообщением «микрорайон Железнодорожный-Центральный Рынок». Данное обстоятельство подтверждается информацией Департамента дорог и транспорта, имеющейся в материалах дела ( л.д.98-99 том 2), представленной административным истцом судебной коллегии, оснований не доверять которой не имеется. На основании представленных сведений ( иное не доказано), в Реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок, размещенный на официальном сайте муниципального образования город Пермь в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в разделе «Транспорт» под порядковым номером 71 включен автобусный маршрут 10т сообщением «микрорайон Железнодорожный-Центральный Рынок», перевозчиком был указан ИП ФИО1

В соответствии с ч.4 ст.2 Федерального закона № 220-ФЗ подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Постановлением администрации города Перми от 28.11.2016г. № 1057 утвержден Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми.

В соответствии с п.1.1 указанного Порядка он определяет содержание документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми. Целью подготовки документа планирования согласно п.1.3 Порядка является обеспечение информационной доступности о мероприятиях по развитию регулярных перевозок города Перми.

Разделом 2 указанного Порядка определено содержание документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми. В пункте 2.2 Порядка установлено, что данный раздел документа планирования должен содержать информацию о перечне муниципальных маршрутов регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, по которым осуществляется или планируется организация регулярных перевозок пассажиров и багажа.

Таким образом, Документ планирования, исходя из требований вышеприведенных правовых положений, должен содержать в том числе сведения о существующих муниципальных маршрутах регулярных перевозок, отображая в указанной части информацию, содержащуюся в Реестре о существующих муниципальных маршрутах регулярных перевозок.

Между тем, несмотря на наличие в Реестре муниципальных маршрутов регулярных перевозок сведений об автобусном маршруте 10т сообщением «Микрорайон Железнодорожный-Центральный Рынок», перевозчиком которого является ИП ФИО1, в соответствующий Раздел оспариваемого Документа планирования, являющегося нормативным правовым актом, сведения об указанном муниципальном маршруте внесены не были, что свидетельствует о несоответствии оспариваемого Документа планирования положениям постановления администрации г.Перми от 28.11.2016г. № 1057, ч.4 ст.2 Федерального закона № 220-ФЗ.Не включение маршрута 10т сообщением « микрорайон Железнодорожный-Центральный рынок», перевозчиком которого значится ФИО1 в перечень существующих муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Перми в утвержденном Документе планирования явилось основанием для отказа в выдаче свидетельства на осуществление перевозок по данному маршруту по нерегулируемым тарифам и карт маршрута, что подтверждается решением Арбитражного суда Пермского края от 09.10.2018г., вступившим в законную силу, и в целом поставило его в неравное положение с другими перевозчиками, осуществляющими регулярные перевозки по муниципальным маршрутам, включенными как в Реестр, так и в Документ планирования, что безусловно указывает на нарушение прав административного истца и его законных интересов на осуществление предпринимательской деятельности, связанной с оказанием транспортных услуг.

В соответствии с ч.4 ст.12 Федерального закона от 13.07.2015№ 220-ФЗ муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считаются отмененными со дня исключения сведений о данных маршрутах соответственно из реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок, реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок.

Позиция прокурора и администрации г.Перми относительно того, что не включение спорного маршрута в оспариваемый Документ планирования исходя из его назначения, а также положений ст.12 Федерального закона № 220-ФЗ не повлекло нарушения прав административного истца опровергаются вышеизложенными обстоятельствами и не могут быть признаны состоятельными. Кроме того, из содержания апелляционной жалобы администрации г.Перми и пояснений ее представителя в судебном заседании суда апелляционной инстанции следует, что после принятия Документа планирования, на основании письма департамента дорог и транспорта от 10.05.2017г. были внесены соответствующие изменения в реестр муниципальных маршрутов, размещенный на официальном сайте администрации г.Перми, в соответствии с которыми маршрут 10т сообщением «микрорайон Железнодорожный-Центральный рынок» осуществляемый перевозчиком ИП ФИО1 был отменен.

Принимая во внимание, что действующему Реестру муниципальных маршрутов регулярных перевозок, размещенному на официальном сайте администрации нормативная правовая форма не придана, существующий Реестр в не полном объеме включен в один из Разделов Документа планирования, судебная коллегия приходит к выводу о том, что не включение спорного маршрута в оспариваемый документ повлекло фактическую отмену указанного маршрута № 10т сообщением «микрорайон Железнодорожный-Центральный Рынок», осуществляемого перевозчиком ИП ФИО1. Доказательств соблюдения процедуры отмены муниципального маршрута по правилам ст.12 Федерального закона № 220-ФЗ после включения его в Реестр и до принятия оспариваемого постановления от 22.03.2017г. об утверждении Документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми в деле не имеется, судебной коллегии не представлялись.

Пунктами 17,18 части 1 статьи 3 указанного Федерального закона № 220-ФЗ определено, что регулярные перевозки по регулируемым тарифам –это перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке; регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам-это перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиками.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о нарушении при принятии оспариваемого Документа планирования требований ст.18 Федерального закона № 220-ФЗ, предусматривающей порядок изменения вида регулярных перевозок. Указанные положения касаются формирования именно Реестра муниципальных маршрутов. Между тем, законность изменения вида регулярных перевозок, включения в Реестр указанного маршрута № 10т как осуществляющего перевозки по регулируемому тарифу, предметом оспаривания по настоящему делу не являлась, в связи с чем несогласие с выводами суда в этой части на законность решения суда не влияет.

Доводы апелляционной жалобы администрации г.Перми о том, что в Документе планирования включен маршрут сообщением «микрорайон Железнодорожный-Центральный рынок», соответственно включение аналогичного маршрута приведет к несоблюдению пункта 4.4 Концепции развития городского пассажирского транспорта общего пользования г.Перми, утвержденной решением Пермской городской Думы от 23.10.2012 № 216, которым предусмотрен приоритет использования транспорта с большей удельной провозной способностью над частотой движения, рационализации мероприятий по организации муниципальных маршрутов регулярных перевозок и исключению необоснованного дублирования пути следования маршрутов движения городского пассажирского транспорта общего пользования, также не могут повлечь отмену решения суда, поскольку процедура отмены спорного маршрута в установленном законом порядке не была соблюдена. Из Документа планирования следует, что перевозку по данному маршруту по регулируемому тарифу осуществляет иной перевозчик.

Отсутствие на момент принятия оспариваемого Документа планирования муниципального контракта на осуществление перевозок само по себе не являлось препятствием для включения указанного маршрута в Документ планирования по причине того, что на момент его утверждения спорный маршрут значился в Реестре муниципальных маршрутов регулярных перевозок, размещенном на официальном сайте администрации г.Перми как существующий.

Таким образом, принимая во внимание, что Документ планирования противоречит действующему законодательству в оспариваемой части, нарушает права административного истца на осуществление предпринимательской деятельности по оказанию транспортных услуг, судебная коллегия не может не согласиться с решением суда первой инстанции.

В соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспариваемое положение обоснованно признано не действующим с даты вступления решения суда в законную силу. Возложение обязанности на административного ответчика при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов законом не предусмотрено, что повлекло обоснованное отклонение в указанной части административного иска.

Апелляционная жалоба администрации г.Перми, также как и представление прокурора г.Перми не содержит доводов, влияющих на законность решения суда, они аналогичны позиции в суде первой инстанции, которой суд с дал надлежащую правовую оценку.

На основании изложенного, руководствуясь ст.309 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а :

Решение Ленинского районного суда г.Перми от 28 января 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации г.Перми, представление прокурора г.Перми- без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи