Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе К.В.А. на решение Островского городского суда от 17 января 2013 года, которым постановлено:

В удовлетворении заявления К.В.А. об оспаривании Решения Собрания депутатов О. р-на от ДД.ММ.2012 № «О внесении изменений в Решение О.р-на Собрания депутатов от ДД.ММ.2009 № «Об утверждении структуры Администрации О.р-на» отказать.

Выслушав доклад судьи Адаева И.А., объяснения К. В.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Петровой Е.В., полагавшей решение суда законным и обоснованным, объяснения председателя Собрания депутатов О.р-на Ш. Л.П., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

К. В.А. обратилась в суд с заявлением к Собранию депутатов О.р-на, в котором просила признать незаконным Решение Собрания депутатов О.р-на от ДД.ММ.2012 № «О внесении изменений в Решение О. районного Собрания депутатов от ДД.ММ.2009 № «Об утверждении структуры Администрации О.р-на», обязать Собрание депутатов О.р-на устранить допущенное нарушение её прав путем отмены указанного решения и взыскать 200 рублей расходов по уплате государственной пошлины.

В обоснование указала, что с ДД.ММ. 2009 года по ДД.ММ. 2012 года занимала должность заместителя главы Администрации О.р-на.

Решением Собрания депутатов О. р-на (далее – Собрание депутатов) от ДД.ММ.2012 № «О внесении изменений в Решение О. районного Собрания депутатов от ДД.ММ.2009 № «Об утверждении структуры Администрации О.р-на» были внесены изменения в структуру администрации района, а именно, исключены 4 должности заместителей главы администрации района, а вместо них введены 2 должности первых заместителей главы администрации района.

На основании данного решения было издано Распоряжение Администрации О.р-на от ДД.ММ.2012 № «О внесении изменений в штатное расписание муниципальных служащих Администрации О. р-на», в соответствии с которым проведены мероприятия по сокращению штата администрации района, в результате которых она была уволена со службы по п. 2 ч

1 ст. 81 ТК РФ.

Полагая, что указанное решение нарушило её трудовые права, просила признать его незаконным, ссылаясь на то, что оно противоречит ч. 2 ст. 26 Устава муниципального образования «О.р-н», которая определяет, что в структуру администрации района должны входить только заместители главы администрации района. Поскольку в приведенную статью Устава района не вносились изменения, касающиеся вопроса исключения из структуры местной администрации заместителей главы администрации района, то Собрание депутатов прямо нарушило положения части 2 статьи 29 Устава района и части 2 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Участвующий в деле прокурор Чугрина Е.Е. возражала против удовлетворения заявления, мотивировав свою позицию доводами о необоснованности требований К. В.А.

Председатель Собрания депутатов О.р-на Ш. Л.П. требования К. В.А. не признала, указав в обоснование, что оспариваемое решение Собрания депутатов является нормативным правовым актом, поскольку было принято управомоченным органом, определяет вопросы внутренней структуры Администрации О. р-на, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Включение в структуру местной администрации первых заместителей главы администрации района не противоречит требованиям ст. 26 Устава района и соответствует практике формирования структуры федеральных органов исполнительной власти, в частности, Правительства РФ. Поскольку проект оспариваемого решения внесен полномочным лицом – главой района, был единогласно поддержан депутатами Собрания депутатов О. р-на при наличии кворума, а само решение опубликовано в установленном порядке, полагала, что оснований для удовлетворения требований К. В.А. не имеется.

Судом постановлено указанное выше решение.

Обосновывая решение, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое решение является нормативным правовым актом, который не может быть признан незаконным по доводам К. В.А.

В апелляционной жалобе К. В.А. ставится вопрос об отмене решения суда со ссылкой на то, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, не доказал эти обстоятельства, сделал выводы, не соответствующие обстоятельствам дела, нарушил и неправильно применил нормы материального и процессуального права, что привело к принятию неправосудного решения.

Далее в жалобе указывается на то, что, во-первых, в нарушение норм процессуального права дело было рассмотрено не в порядке главы 25 ГПК РФ, а в порядке главы 24 ГПК РФ, определяющей производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов. Определив при принятии заявления иной порядок рассмотрения заявления, суд не вынес определение об оставлении её заявления без движения и не отказал в принятии этого заявления по основаниям, установленным в ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, что лишило её права оспорить данные судебные акты и добиться рассмотрения дела в том порядке, в котором она просила.

Во-вторых, суд незаконно отказал в удовлетворении её ходатайства о

рассмотрении дела в порядке главы 25 ГПК РФ. Определение суда по данному ходатайству не могло выноситься без удаления в совещательную комнату, так как поставленный перед судом вопрос не относился к категории не сложных. Более того, в нарушение ч. 2 ст. 225 ГПК РФ в определении не были приведены мотивы, по которым суд пришел к своим выводам, а также ссылки на законы, которыми суд руководствовался.

В-третьих, суд необоснованно отказал в удовлетворении её заявления об отводе председательствующего и участвующего в деле прокурора, неправильно изложив при этом мотивы, по которым был заявлен отвод. В судебном заседании ею указывалось, что суд открыто отдавал предпочтение Собранию депутатов района, прокуратуре и главе администрации, полностью игнорируя её доводы о нарушении прав и законных интересов гражданина.

В-четвертых, выводы суда о нормативном характере оспариваемого решения не соответствуют обстоятельствам дела, не основаны на каких-либо доказательствах и сделаны вопреки её доводам о том, что Решение Собрания депутатов от ДД.ММ.2012 № не содержит правовых норм, определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений, не регулирует общественные отношения, не изменяет или прекращает существующие правоотношения и не обязательно для неопределенного круга лиц.

При этом суд не принял во внимание её доводы о том, что решение Собрания депутатов района затрагивает права конкретных лиц – четырех заместителей главы администрации района и нарушает права только одного из них – заявителя.

В-пятых, решение суда является противоречивым, не соответствующим существу заявления, материалам дела и создает для неё препятствия по доступу к правосудию. Обосновывая данные утверждения, заявитель вновь ссылается на те обстоятельства, что решение Собрания депутатов во взаимосвязи с последующими распоряжениями главы района об увольнении со службы нарушает её трудовые права.

В-шестых, поданное ею заявление не рассмотрено по существу по всем её доводам. Выводы суда о том, что Собрание депутатов может принимать любые решения, даже противоречащие Уставу района, являются незаконными. Выводы суда о неправильном толковании заявителем положений статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об отсутствии запретов на изменение структуры администрации района и о порядке вступления в силу оспариваемого решения (после официального опубликования), являются несостоятельным.

Основываясь на изложенном, К. В.А. просила удовлетворить апелляционную жалобу.

Выслушав объяснения заинтересованных лиц, заключение прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В силу ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Согласно разъяснениям, сформулированным в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»,

при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Судом установлено, что с ДД.ММ. 2009 года по ДД.ММ. 2012 года К. В.А. занимала должность заместителя главы Администрации О. р-на.

ДД.ММ. 2012 года на 6 сессии Собрания депутатов О. р-на № созыва было принято решение №, согласно которому были внесены изменения в структуру Администрации О. р-на, утвержденную решением О. районного Собрания депутатов от ДД.ММ..2009 № «Об утверждении структуры Администрации О. р-на», а именно, были исключены из структуры администрации района 4 должности заместителей главы Администрации района и введены 2 должности первых заместителей главы Администрации района (л.д. №).

Во исполнение статьи 28 Устава муниципального образования «О. р-н» указанное решение было опубликовано ДД.ММ. 2012 года в газете «О.в.» и вступило в силу (л.д. №).

Поводом для обращения К. В.А. в суд явилось то, что указанное решение нарушило её трудовые права, так как лежало в основе дальнейших решений главы Администрации О. р-на о проведении мероприятий по сокращению штата администрации района и об увольнении её со службы (л.д. №).

Оценив правомерность заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий Собрания депутатов О. р-на, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, а также порядку принятия и введения его в действие. Содержание данного акта признано соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия по гражданским делам Псковского областного суда находит, что выводы суда являются правильными, основанными на законе, они подробно мотивированны и подтверждаются имеющимися в деле доказательствами, которым в решении по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации дана оценка.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемое решение противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, являются несостоятельными.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначил структуру органов местного самоуправления как «перечень» этих органов, который поименован в статье 34 данного Закона.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность,

подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

Согласно статье 14 Устава муниципального образования «О.р-н» структуру органов местного самоуправления муниципального района образуют:

- Собрание депутатов О. р-на - представительный орган муниципального района;

- глава О. р-на - глава муниципального района;

- Администрация О. р-на;

- иные органы местного самоуправления О. р-на, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с ч. 8 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Согласно ч. 2 ст. 26 Устава района, администрация района состоит из главы района, заместителей главы Администрации района, органов Администрации района (органов местной Администрации) и структурных подразделений. Структура Администрации района утверждается Собранием депутатов района по представлению главы района.

Решением О. районного Собрания депутатов от ДД.ММ. 2009 № (в ред. Решения Собрания депутатов района от ДД.ММ.2012 №) утверждена структура Администрации О. района: глава района; первые заместители главы Администрации района (до ДД.ММ.2012 – заместители главы Администрации района); советник главы района; структурные подразделения Администрации района; органы Администрации района.

Доводы жалобы о том, что оспариваемое решение противоречит частям 7, 8 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, являются несостоятельными, основанными на искусственной подмене понятия «структура местной администрации» понятием «структура органов местного самоуправления».

Утверждения заявителя о том, что Собрание депутатов не имело право выносить спорное решение без изменения положений Устава района, судебная коллегия отклоняет, поскольку структура Администрации О. района изменена Собранием депутатов района в пределах полномочий представительного органа муниципального образования, определенных Уставом района.

Правильность данного вывода подтверждается сложившейся и сохраняющей свою силу практикой принятия аналогичных решений, в частности Указами Президента РФ от 12.05.2008 №№ 726, 727 о включении в структуру Правительства РФ первых заместителей Председателя Правительства РФ, несмотря на то, что ч. 2 ст. 110 Конституции РФ и ст. 6 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не упоминают в структуре Правительства РФ должности первого заместителя Председателя Правительства РФ.

Кроме того, судебная коллегия учитывает, что само по себе право утверждать структуру местной администрации предопределяет возможность внесения в нее необходимых изменений, что согласуется с разъяснениями,

сформулированными в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 о том, что при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Доводы К. В.А. о нецелесообразности принятия рассматриваемого решения, судебная коллегия во внимание принять не может, так как суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления и их должностных лиц (пп. «а» п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48).

Утверждения заявителя о том, что оспариваемое решение не носит нормативного характера, являются ошибочными.

Законодательно понятие нормативного правового акта действительно не определено. Однако Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 Постановления от 29.11.2007 N 48 назвал существенные признаки, его характеризующие: издание акта в установленном порядке; издание его управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; закрепленные в нем правила поведения рассчитаны на неоднократное применение; эти правила направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Исходя из определения муниципального правового акта, данного в абз. 17 ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, законодатель выделяет:

1) акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила поведения (нормативные правовые акты);

2) акты, имеющие индивидуальный характер (индивидуально-правовые акты).

Анализ статьи 43 в совокупности со статьей 34 Федерального закона № 131-ФЗ, определяющей структуру органов местного самоуправления, позволяет признать, что нормативность муниципальных правовых актов зависит от органа или должностного лица местного самоуправления, их издающих.

Так, согласно пункту 2 части 1 и части 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования принимает нормативные правовые акты (решения, содержащие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования) по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. Данные акты принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования

Поскольку в соответствии с Уставом муниципального образования «О. р-н» Администрация О. района осуществляет функции исполнительно-распорядительного характера по вопросам местного значения

муниципального района, а её структуру вправе утверждать только Собрание депутатов района, следует признать, что оспариваемое решение носит нормативный характер и не является актом индивидуального характера.

Кроме того, в силу положений статьи 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ и положений подпункта 3 пункта 1 статьи 2 Закона Псковской области от 31.12.2008 N 824-оз «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Псковской области» указанные решения о структуре Администрации О. р-на (№ и №) подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов ПО.

Помимо изложенного, то обстоятельство, что Решение Собрания депутатов О. р-на от ДД.ММ.2012 № является муниципальным нормативным правовым актом, подтверждается также тем, что это решение вносит изменения в муниципальный правовой акт от ДД.ММ.2009 №, нормативный характер которого заявитель не оспаривает. Отсюда следует, что внесение изменений в нормативный акт возможно только актом такой же юридической силы. Кроме того, это решение обязательно для неопределенного круга лиц, так как в нем не указаны конкретные лица, и оно направлено на изменение существующих общественных отношений в области реализации функций исполнительно-распорядительного характера по вопросам местного значения.

Оценив доводы К. В.А. о нарушении трудовых прав в результате издания оспариваемого решения Собрания депутатов района, судебная коллегия учитывает, что восстановление трудовых прав заявителя, а также проверка соблюдения (несоблюдения) представителем нанимателя гарантий, установленных для муниципальных служащих при увольнении по сокращению штата, могут быть осуществлены только в рамках искового производства по спору об увольнении, который находится на рассмотрении О. городского суда, а не в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Учитывая изложенное выше, судебная коллегия признает несостоятельными доводы К. В.А. о неправильном определении судом подвида гражданского судопроизводства, в котором настоящее дело было рассмотрено.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд обязан был принять меры к устранению недостатков заявления, путем оставления заявления без движения или отказа в его принятии, являются необоснованными.

Поскольку К. В.А. не предъявлялись какие-либо требования искового характера, а при подаче заявления в полной мере были выполнены требования статей 131, 132 ГПК РФ, суд был не вправе, ссылаясь на статьи 134, 247, 263 ГПК РФ, отказать в принятии заявления, оставить его без движения, а тем более – оставить без рассмотрения.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии беспристрастности председательствующего при разрешении дела и при разрешения заявления об отводе судьи и прокурора на том основании, что прокурор фактически встал на защиту ответной стороны, а суд не принял во внимание её правовую позицию по делу и неправильно отразил её в определении от 10.01.2013, - не могут служить основанием к отмене состоявшегося решения, так как разные правовые суждения суда и заинтересованных лиц о предмете спора не свидетельствуют о наличии заинтересованности в исходе дела, тем более что выводы суда первой инстанции по настоящему делу признаны судебной коллегии правильными, отвечающими требованиям закона. Каких-либо оснований для вывода об отсутствии

беспристрастности председательствующего у судебной коллегии не имеется. Аргументированных доводов и доказательств об обратном, суду апелляционной инстанции представлено не было.

Доводы К. В.А. о том, что суд нарушил тайну совещательной комнаты при разрешении ходатайства о рассмотрении дела в определенном ею подвиде гражданского судопроизводства, судебная коллегия отвергает, так как в соответствии со статьёй 224 ГПК РФ суд вправе был рассмотреть данное ходатайство без удаления в совещательную комнату. Недостаточная степень мотивированности определения суда от 10.01.2013 на исход дела не повлияла и не отразилась на объективности, полноте, всесторонности и справедливости выводов суда, изложенных в решении.

Утверждения К. В.А. о том, что суд первой инстанции не дал оценки всем без исключения доводам, приводившимся ею в ходе рассмотрения дела, судебная коллегия полагает несостоятельными, так как всем юридически значимым обстоятельствам дела и доводам заинтересованных лиц суд дал надлежащую оценку в разрешающем дело по существу судебном акте.

Иные доводы апелляционной жалобы основаны на односторонней, субъективной оценке обстоятельств дела, ошибочном толковании норм материального и процессуального права, и на правильность принятого судом решения не влияют.

Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает, что правоотношения сторон в рамках заявленных требований и закон, подлежащий применению, определены судом верно, обстоятельства, имеющие правовое значение, установлены на основании представленных доказательств, которым дана надлежащая правовая оценка.

При таких обстоятельствах судебная коллегия признает, что состоявшееся решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда. Нарушений норм процессуального закона, влекущих безусловную отмену решения, судом не допущено.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Островского городского суда Псковской области от 17 января 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу К. В.А. – без удовлетворения.

Председательствующий Л.А.Новикова

Судьи: С.Ю.Спесивцева

И.А.Адаев