Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску заместителя прокурора Октябрьского района города Саратова в защиту неопределенного круга лиц к муниципальному дошкольному образовательному учреждению «Детский сад комбинированного вида № 56» Октябрьского района города Саратова, муниципальному дошкольному образовательному учреждению «Детский сад № 15» Октябрьского района города Саратова, администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании незаконным бездействия по не устранению нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности, по апелляционным жалобам администрации муниципального образования «Город Саратов», комитета по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов» на решение Октябрьского районного суда города Саратова от 06 марта 2019 года, которым исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Филатовой В.Ю., объяснения представителей администрации муниципального образования «Город Саратов» - ФИО1, действующей на основании доверенности от 21 марта 2019 года, администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» - ФИО2, действующей на основании доверенности от 08 ноября 2018 года, комитета по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов, - ФИО3, действующей на основании доверенности от 18 марта 2019 года, поддержавших доводы жалобы, представителя муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад комбинированного вида № 56» Октябрьского района города Саратова и муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 15» Октябрьского района города Саратова – ФИО4, действующей на основании доверенностей от 10 декабря 2018 года, возражавшей против доводов жалобы и отмены решения суда, заключение прокурора Ильина Ю.В., полагавшего решение суда законным и не подлежащим отмене, изучив материалы дела, обсудив доводы жалоб, судебная коллегия

установила:

заместитель прокурора Октябрьского района города Саратова обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к муниципальному дошкольному образовательному учреждению (далее – МДОУ) «Детский сад комбинированного вида № 56» Октябрьского района города Саратова, администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании незаконным бездействия по не устранению нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности.

Кроме того, заместитель прокурора Октябрьского района города Саратова обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к МДОУ «Детский сад № 15» Октябрьского района города Саратова, администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании незаконным бездействия по не устранению нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности.

Определением Октябрьского районного суда города Саратова от 20 декабря 2018 года, указанные дела объединены в одно производство.

Исковые требования обоснованы тем, что по результатам проведенной прокуратурой Октябрьского района города Саратова по поручению прокуратуры Саратовской области № 7/3-25-2018 от 25 октября 2018 года проверки исполнения законодательства об антитеррористической защищенности объектов в МДОУ «Детский сад № 56» и МДОУ «Детский сад № 15» установлено, что охрана в учреждениях возложена на сторожей, что является нарушением Федерального закона от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», создает угрозу жизни и здоровью обучающихся. По данному факту в адрес главы администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» вносилось представление об устранении нарушений закона, которое не было удовлетворено, нарушения не устранены.

Истец с учетом уточнений просил суд признать бездействие МДОУ «Детский сад № 56» и МДОУ «Детский сад № 15» по не устранению нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности незаконным; не обеспечении квалифицированной физической охраны сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, признать бездействие администрации муниципального образования «Город Саратов» по не устранению нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности незаконным; по ненадлежащему финансированию профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, а также контролю за устранением нарушений. Возложить обязанность на МДОУ «Детский сад № 56» и МДОУ «Детский сад № 15», администрацию муниципального образования «Город Саратов» устранить нарушения законодательства в сфере антитеррористической защищенности, а именно обеспечить квалифицированную физическую охрану сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, обязать администрацию муниципального образования «Город Саратов» обеспечить надлежащее финансирование профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, в данном случае обеспечение охраны сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

Решением Октябрьского районного суда города Саратова от 06 марта
2019 года признано незаконным бездействие администрации муниципального образования «Город Саратов» по ненадлежащему финансированию профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, а также по контролю за устранением выявленных нарушений при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 15» Октябрьского района города Саратова. На администрацию муниципального образования «Город Саратов» возложена обязанность в течение 9 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить надлежащее финансирование профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, а именно в части обеспечения охраны сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 15» Октябрьского района города Саратова, а также по контролю за устранением нарушений.

В удовлетворении остальной части исковых требований отказано.

В апелляционных жалобах администрация муниципального образования «Город Саратов», комитет по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов» просят решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Обосновывая доводы жалоб, анализируя нормы материального права, указывают о том, что возложение обязанности обеспечения охраны детского учреждения, являющегося бюджетным, на вахтеров и сторожей не противоречит действующему законодательству, возлагающему ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников на объектах (территориях), которыми принимается коллегиальное решение о достаточности организации охраны в учреждении. Указывают о том, что бюджетное образовательное учреждение финансируются за счет средств бюджета муниципального образования «Город Саратов» на основе бюджетной сметы. Ссылаются на отсутствие финансовой возможности выполнения заявленных требований, учитывая, что обязательства муниципального образования «Город Саратов» обеспечиваются только на 30 %.

В письменных возражениях на апелляционные жалобы прокуратура Октябрьского района города Саратова, представители МДОУ «Детский сад № 15» и МДОУ «Детский сад № 56» просят решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание судебной коллегии не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщили, об отложении рассмотрения дела ходатайств в апелляционную инстанцию не представили. При указанных обстоятельствах, учитывая положения ст. 167 ГПК РФ, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.

Учитывая, что администрация муниципального образования «Город Саратов», комитет по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов» обжалуют только часть решения, судебная коллегия проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по доводам, изложенным в апелляционной жалобе (ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ), судебная коллегия приходит к выводу об отмене решения суда в части признания незаконным бездействия администрации муниципального образования «Город Саратов», возложении обязанности на администрацию муниципального образования «Город Саратов» по следующим основаниям.

Статья 1 Федерального закона от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» определяет, что правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти.

В соответствии с требованиями Федерального закона «О противодействии терроризму» Правительством Российской Федерации принято постановление от 07 октября 2017 года № 1235 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территории), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)», которое вступило в силу с 21 октября 2017 года, и которым установлены обязательные для выполнения организационные, инженерно-технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации.

В силу положений п. 22, пп. «а» и п. 24 Требований к антитеррористической защищенности в отношении объектов (территорий) первой категории опасности дополнительно к мероприятиям, предусмотренным п. 22 настоящих требований, осуществляются и мероприятия по обеспечению охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, МДОУ «Детский сад № 56» и МДОУ «Детский сад № 15» являются дошкольными образовательными организациями с бюджетным финансированием, учредителями учреждений выступает администрация муниципального образования «Город Саратов» в лице администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов».

По результатам проведенной прокуратурой Октябрьского района города Саратова проверки исполнения законодательства об антитеррористической защищенности МДОУ «Детский сад № 56» и МДОУ «Детский сад № 15» установлено, что охрана в указанных учреждениях возложена на сторожей.

По данному факту в адрес главы администрации Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» вносилось представление от 23 мая 2018 года № 30-2018 об устранении нарушений закона, которое оставлено без удовлетворения по причине обеспечения охраны в МДОУ «Детский сад № 56» и МДОУ «Детский сад № 15» силами сторожей.

Паспорта безопасности подведомственных образовательных учреждений, разработанные в соответствии с постановлением Правительства РФ от 07 октября 2017 года № 1235, согласованы и утверждены в марте 2018 года.

Из предоставленной администрацией Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» информации от 16 ноября 2018 года № 01-19/6952 следует, что контрольно-пропускной и внутриобъектовый режимы МДОУ «Детский сад № 56» и МДОУ «Детский сад № 15» обеспечивается охраной в виде сторожей.

Во исполнение Требований к антитеррористической защищенности в образовательных учреждениях МДОУ «Детский сад № 56» и МДОУ «Детский сад
№ 15» были созданы комиссии по обследованию и категорированию образовательных учреждений в составе его руководителя, а также представителей ГУ МЧС России по Саратовской области, Управления ФСВНГ России по Саратовской области и Управления ФСБ России по Саратовской области.

Согласно акту обследования и категорирования места массового пребывания людей 15 декабря 2017 года комиссией проведено изучение исходных данных, обследование структурного подразделения МДОУ «Детский сад № 15». Комиссией в отношении образовательного учреждения присвоена 1 категория опасности, а также даны рекомендации по обеспечению охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание вневедомственной охраны.

В соответствии с актами обследования и категорирования объектов в отношении МДОУ «Детский сад № 15» составлен и утвержден паспорт безопасности, в котором содержится вывод о недостаточной безопасности объекта и даны рекомендации по обеспечению охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание вневедомственной охраны.

Отказывая в удовлетворении исковых требований в части признания бездействия МДОУ «Детский сад № 15» и к МДОУ «Детский сад № 56» и администрации муниципального образования «Город Саратов» в части финансирования антитеррористических мероприятий в отношении МДОУ «Детский сад № 56», суд первой инстанции установил, что со стороны МДОУ «Детский сад № 15» принимались необходимые меры к исполнению требований антитеррористического законодательства, которые не были реализованы по объективным причинам, поскольку руководители дошкольных учреждений неоднократно обращались в администрацию Октябрьского района города Саратова по вопросу финансирования расходов на охрану объектов частными охранными организациями или подразделениями вневедомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны. Администрация Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов» в свою очередь неоднократно обращалась в комитет по финансам администрации муниципального образования «Город Саратов» с просьбой вынести на обсуждение Саратовской Городской Думы вопрос об увеличении бюджетного ассигнования лимитов бюджетных обязательств с целью дополнительного финансирования мероприятий по обеспечению охраны дошкольных учреждений сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, в чем было отказано в связи с наличием муниципального долга. Кроме того, суд, проанализировав положения Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, согласно которым мероприятие по обеспечению охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделений ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны является дополнительным к мероприятиям, предусмотренным п. 22 требований в отношении первой и второй категории опасности, исходил из того, что МДОУ «Детский сад № 56» присвоена третья категория опасности.

В указанной части решение суда не обжалуется, в связи с чем не подлежит проверке судом апелляционной инстанции.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований в части признания незаконным бездействия администрации муниципального образования «Город Саратов» и возложении на указанного ответчика обязанности, суд первой инстанции, исследовав представленные в материалы дела доказательства, исходил из того, что МДОУ «Детский сад № 15» относится к категории объектов опасности, в отношении которых в обязательном порядке предусмотрено выполнение ряда мероприятий по антитеррористической защищенности, в том числе путем обеспечения охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, принял во внимание отсутствие доказательств, свидетельствующих о выполнении указанных мероприятия, проанализировал Устав образовательного учреждения, Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Устав муниципального образования «Город Саратов», в связи с чем пришел к выводу о том, что обязанность по финансированию профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности образовательного учреждения, а также контроль за устранением нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности возложена на администрацию муниципального образования «Город Саратов», как учредителя образовательных учреждений, со стороны которой не представлены доказательства выполнения возложенной обязанности.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции в связи со следующим.

В соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» противодействие терроризму представляет собой деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц, в том числе по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом).

В силу пп. 1, 3, 7.1, ч.1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относятся: составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения.

Аналогичные полномочия содержатся в ст. 6 Устава муниципального образования «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649.

В соответствии с п. 42 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 05 октября 2009 года, расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

Положениями ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено, что обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам.

Таким образом, из приведенных выше правовых предписаний следует, что исполнение требований нормативно-правовых актов по обеспечению антитеррористической защищенности является обязанностью не только образовательных учреждений, но и органов местного самоуправления.

Как следует из материалов дела, МДОУ «Детский сад № 15» является муниципальной дошкольной образовательной некоммерческой организацией, учредителем которой является муниципальное образование «Город Саратов», функции учредителя учреждения, в части, определенной решениями Саратовской городской Думы, и иными муниципальными правовыми актами от имени администрации муниципального образования «Город Саратов» осуществляет администрация Октябрьского района муниципального образования «Город Саратов».

Из положений Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» следует, что дошкольные учреждения являются бюджетными учреждениями, финансовое обеспечение которых осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Исходя из общих начал гражданского законодательства и приведенных выше положений паспорта безопасности МДОУ «Детский сад № 15» обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, осуществляется на основании соответствующего гражданско-правового договора на возмездной основе.

По смыслу закона орган местного самоуправления участвует в финансировании мероприятий в сфере антитеррористической защищенности и с учетом установленных по делу обстоятельств финансирование деятельности данного учреждения осуществляется, прежде всего, за счет средств бюджета учредителя - муниципального образования «Город Саратов».

Из материалов дела следует, что общая ориентировочная потребность на выполнение заявленных требований составляет 260000000 руб., в том числе на организацию квалифицированной физической охраны – 124000000 руб. ежегодно, однако в связи с низкой бюджетной обеспеченностью муниципального образования «Город Саратов» не представляется возможным предусмотреть средства на выполнение требований в полном объеме.

Расходные обязательства муниципального образования «Город Саратов» обеспечиваются только на 30 %, администрацией муниципального образования «Город Саратов» неоднократно поднимался вопрос об увеличении доходной части бюджета, направлялись обращения в Правительство Саратовской области о рассмотрении возможности законодательного установления нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от налоговых доходов, подлежащих зачислению в региональный бюджет.

Судебная коллегия полагает, что отсутствие финансирования администрации муниципального образования «Город Саратов» на осуществление профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности дошкольных учреждений города Саратова не может расцениваться как бездействие со стороны администрации муниципального образования «Город Саратов» и соответственно не является основанием для возложения на администрацию муниципального образования «Город Саратов» обязанности по осуществлению указанных мероприятий, в связи с чем считает необоснованными выводы суда первой инстанции в указанной части.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу об отмене решения суда в части признания незаконным бездействия администрации муниципального образования «Город Саратов» по ненадлежащему финансированию профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, а также по контролю за устранением выявленных при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 15» Октябрьского района города Саратова; возложении на администрацию муниципального образования «Город Саратов» обязанности в течение 9 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить надлежащее финансирование профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности в части обеспечения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 15» Октябрьского района города Саратова, а также по контролю за устранением нарушений по основаниям, предусмотренным пп. 3, 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ, в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права, принятии в данной части нового решения об отказе в удовлетворении указанных требований.

В остальной части оснований для отмены или изменения решения Октябрьского районного суда города Саратова от 06 марта 2019 года не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 327, 327.1, 328, 329, 330 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

решение Октябрьского районного суда города Саратова от 06 марта
2019 года, в части признания незаконным бездействия администрации муниципального образования «Город Саратов» по ненадлежащему финансированию профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, а также по контролю за устранением выявленных при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 15» Октябрьского района города Саратова; возложении на администрацию муниципального образования «Город Саратов» обязанности в течение 9 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить надлежащее финансирование профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности в части обеспечения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 15» Октябрьского района города Саратова, а также по контролю за устранением нарушений отменить.

Принять в данной части новое решение, которым в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования «Город Саратов» по ненадлежащему финансированию профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности, а также по контролю за устранением выявленных при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 15» Октябрьского района города Саратова; возложении на администрацию муниципального образования «Город Саратов» обязанности в течение 9 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить надлежащее финансирование профилактических мероприятий в области противодействия терроризму и обеспечения антитеррористической защищенности в части обеспечения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, при осуществлении деятельности муниципального дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 15» Октябрьского района города Саратова, а также по контролю за устранением нарушений – отказать.

В остальной части решение Октябрьского районного суда города Саратова от 06 марта 2019 года оставить без изменения.

Председательствующий:

Судьи: