Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление прокурора Центрального района г. Барнаула, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы

на решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 30 апреля 2014 года по делу по заявлению прокурора города Барнаула Алтайского края об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Титовой В.В., судебная коллегия

установила:

Барнаульской городской Думой ДД.ММ.ГГ принято решение *** «Об утверждении Положения о муниципальном контроле за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения на территории городского округа – города Барнаула» (далее – Положение).

В пункте 2.5 названного Положения предусмотрены следующие основания для проведения внеплановой проверки:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в Комитет обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В пункте 3 раздела 3 Положения установлено, что должностные лица Комитета при проведении проверки обладают следующими полномочиями, в частности, обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению муниципального дорожного контроля, а также в установлении лиц, виновных в нарушении обязательных требований, установленных в отношении автомобильных дорог.

Положение опубликовано в газете «Вечерний Барнаул» от ДД.ММ.ГГ № ***. Данный правовой акт является нормативным.

Прокурор города Барнаула обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункта 2.5, подпункта 3 пункта 3 Положения о муниципальном контроле за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения на территории городского округа – города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ № ***.

Заявленные требования мотивированы тем, что согласно ч. 2 ст. 13.1 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Как следует из пп. 3 п. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, в качестве одного из оснований для проведения внеплановой проверки определено требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Возможность проведения органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора также предусмотрена подпунктом 3 пункта 3 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ. Вместе с тем, пункт 2.5 решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** такого основания для проведения внеплановой проверки, как требование прокурора, не содержит.

Кроме того, указывает, что подпункт 3 пункта 3 решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** противоречит действующему законодательству, поскольку из содержания пунктов 5, 6 статьи 2, статьи 7 Федерального закона № 294-ФЗ следует, что к проведению проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должностными лицами органа муниципального контроля в случае необходимости могут привлекаться только эксперты и экспертные организации. Привлечение сотрудников органов внутренних дел к осуществлению мероприятий по муниципальному контролю, а именно к установлению лиц, виновных в нарушении обязательных требований, установленных в отношении автомобильных дорог, не предусмотрено. Обязанности полиции перечислены в ч. 1 ст. 12 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ № 3-ФЗ «О полиции», и иные обязанности могут быть возложены на полицию только путем внесения изменений в настоящий Федеральный закон. Согласно ч. 3 ст. 1, ч. 3 ст. 10 данного Федерального закона полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка. Прокурор полагает, что из буквального толкования названных положений следует, что Федеральный закон «О полиции» содержит исчерпывающий перечень обязанностей полиции, в который предотвращение или пресечение действий, препятствующих осуществлению муниципального дорожного контроля и установление лиц, виновных в нарушении обязательных требований, установленных в отношении автомобильных дорог, не входит.

Решением Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 30 апреля 2014 года заявление прокурора города Барнаула удовлетворено частично. Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 2.5 Положения о муниципальном контроле за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения на территории городского округа – города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ № ***, в той мере, в которой он не предусматривает в качестве основания для проведения внеплановой проверки приказ (распоряжение) руководителя органа муниципального дорожного контроля, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. В остальной части заявление прокурора города Барнаула оставлено без удовлетворения.

В апелляционном представлении участвовавший в деле прокурор просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требования о признании недействующим подпункта 3 пункта 3 Положения о муниципальном контроле за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения на территории городского округа – города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ № ***, в этой части принять новое решение об удовлетворении данного требования. Ссылается на то, что закрепленная в названном пункте норма противоречит ч. 2 ст. 7 Федерального закона № 294-ФЗ и ч.ч. 1, 3 ст. 1, ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О полиции» и фактически расширяет полномочия органов внутренних дел, поскольку деятельность, препятствующая осуществлению муниципального контроля, а также по установлению лиц, виновных в нарушении обязательных требований может выражаться не только при осуществлении противоправных действий. В то время, как обязанность органов внутренних дел направлена на борьбу с противоправным поведением и защиту прав, свобод при осуществлении противоправного поведения. Указывает, что вывод суда о том, что оспариваемая норма является лишь элементом взаимодействия полиции при нарушении законных прав органов местного самоуправления не основан на действующем федеральном законодательстве, кроме того, право на обращение в органы полиции при нарушении законных прав органов местного самоуправления, либо должностных лиц данных органов является незыблемым и не нуждается в дополнительном урегулировании.

В апелляционной жалобе Барнаульская городская Дума просит изменить решение суда в части признания недействующим и не подлежащим применению норм пункта 2.5 Положения и принять в этой части новое решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора города Барнаула, в остальной части решение суда просит оставить без изменения. В обоснование жалобы указано, что судом не учтены императивные положения п. 3 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, применено расширительного толкование, в связи с чем сделан необоснованный вывод о том, что установление порядка, оснований и условий проведения внеплановой проверки имеет общий характер и не поставлено в зависимость от вида контроля (государственного и муниципального). Кроме того указывает, что в заявлении в качестве одного из самостоятельных оснований для проведения внеплановой проверки указано требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Однако в мотивировочной части решения суда указано, что требование прокурора само по себе не является самостоятельным основанием для проведения внеплановой проверки, а выступает условием издания должностным лицом акта индивидуального характера. В связи с чем считает, что в резолютивной части решения судом создана новая норма права, а именно новое основание для проведения внеплановой проверки в виде приказа (распоряжения) руководителя органа муниципального дорожного контроля, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Также ссылается на то, что судом не дана оценка протесту прокурора города Барнаула на Положение о муниципальном жилищном контроле, который содержал противоположную позицию прокурора о неправомочности проведения проверок органами местного самоуправления по требованию государственных органов, в том числе прокуратуры. В связи с чем, оснований для удовлетворения заявления прокурора города Барнаула не имелось.

В возражениях на апелляционное представление прокурора Барнаульская городская Дума просит в его удовлетворении отказать.

Рассмотрев дело по правилам ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в апелляционном представлении, апелляционной жалобе, возражений на апелляционное представление, выслушав прокурора Беспалову М.И., поддержавшую апелляционное представление и возражавшую против удовлетворения апелляционной жалобы Барнаульской городской Думы, представителя заинтересованного лица Барнаульской городской Думы ФИО1, поддержавшую апелляционную жалобу и возражавшую против удовлетворения апелляционного представления прокурора, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в части удовлетворения заявления прокурора (п. 4 ч. 1 ст. 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу ч. 2 ст. 17.1 указанного Федерального закона к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Исходя из п. 1 ст. 13 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения относится к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

Муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления (далее - орган муниципального контроля) в порядке, установленном муниципальными правовыми актами (ч. 2 ст. 13.1 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ).

В части 3 статьи 13.1 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, муниципального контроля в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Таким образом, по смыслу вышеприведенных норм при осуществлении муниципального контроля во всех случаях подлежат применению положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Организация и проведение внеплановой проверки регламентированы в статье 10 указанного Федерального закона, в части второй которой установлены следующие основания для проведения внеплановой проверки:

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Названная норма содержит исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой проверки.

Вместе с тем, признавая п. 2.5 решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** противоречащим закону в той мере, в которой он не предусматривает в качестве самостоятельного основания для проведения внеплановой проверки приказ (распоряжение) руководителя органа муниципального дорожного контроля, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, суд первой инстанции исходил из того, что содержание п. 3 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ во взаимосвязи с другими положениями данного закона не связано с уровнем проводимого контроля, а окончательная редакция пункта 3 части 3 статьи 10 Закона № 294-ФЗ в большей степени указывает на недостатки юридической техники при построении нормы права, нежели на особенности правового регулирования. По мнению суда, установление порядка, оснований и условий проведения внеплановой проверки имеет общий характер и не поставлено в зависимость от вида контроля (государственного или муниципального).

Судебная коллегия не соглашается с таким выводом суда ввиду следующего.

Так, в силу ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Настоящим Федеральным законом устанавливается, в частности, порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (п. 1 ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ).

Законодателем в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ разделены понятия «государственный контроль (надзор)» и «муниципальный контроль».

Государственный контроль (надзор) включает в себя федеральный государственный контроль (надзор), осуществляемый федеральными органами исполнительной власти, и региональный государственный контроль (надзор), осуществляемый органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Как следует из содержания п. 3 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ, одним из оснований для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Таким образом, основанием для проведения внеплановой проверки на основании требования прокурора в рамках надзора за исполнением законов может являться приказ (распоряжение), изданный только руководителем органа государственного контроля (надзора), наделенного функциями надзора в соответствующей сфере.

Расширительному толкованию названная норма не подлежит.

С учетом этого, приказ (распоряжение) руководителя органа муниципального контроля, изданный на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов, не может являться основанием для проведения внеплановой проверки.

При таких обстоятельствах, противоречия либо несоответствия между содержанием п. 2.5 решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** и содержанием ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ не имеется, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения заявления прокурора в части признания недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункта 2.5 Положения о муниципальном контроле за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения на территории городского округа – города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ № ***, в той мере, в которой он не предусматривает в качестве основания для проведения внеплановой проверки приказ (распоряжение) руководителя органа муниципального дорожного контроля, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

На основании изложенного, судебная коллегия отменяет решение суда в части удовлетворения требований прокурора города Барнаула о признании противоречащим закону п. 2.5 решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ № ***, и принимает новое решение, которым, удовлетворяя апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы, отказывает прокурору в удовлетворении заявления в данной части.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора города Барнаула о признании противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункта 3 пункта 3 решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ № ***, судья районного суда пришел к выводу о том, что оспариваемое положение носит организационный характер, направлено на упорядочивание деятельности должностных лиц Комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула при проведении проверки путем регламентации их прав, и не создает основу для участия органов внутренних дел в проверочных мероприятиях в качестве самостоятельного субъекта.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда, основанном на законе и обстоятельствах дела.

Так, согласно п.п. 1, 2, 5 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний.

В силу п.п. 2, 11 ст. 12 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ обязанностями полиции являются, в частности, пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности, документировать обстоятельства совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельства происшествия; пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции.

Полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются следующие права: требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов избирательных комиссий, комиссий референдума, а также деятельности общественных объединений; составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать

доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях (п.п. 1, 8 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ).

В соответствии с ч. 3 ст. 10 данного Федерального закона полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка.

Как следует из оспариваемого положения подпункта 3 раздела 3 решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ № ***, должностные лица комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула при проведении проверки наделены полномочиями на обращение в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению муниципального дорожного контроля, а также в установлении лиц, виновных в нарушении обязательных требований, установленных в отношении автомобильных дорог.

Учитывая, что названным положением подпункта 3 раздела 3 решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** какой-либо обязанности в виде участия при проведении проверки, а также оказания обязательного содействия в случае обращения должностного лица Комитета, не установлено, такое положение направлено на урегулирование полномочий по реализации права на обращение в органы внутренних дел, что действующему законодательству не противоречит.

Кроме того, закрепление оспариваемого полномочия не влечет безусловное оказания органами внутренних дел содействия по обращению должностного лица Комитета, поскольку исходя из вышеприведенных положений ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 3-ФЗ такое содействие ограничивается полномочиями полиции, установленными законом.

В связи с изложенным доводы апелляционного представления прокурора о несоответствии закону подпункта 3 раздела 3 решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ № ***, основанные на неправильном толковании норм материального права, признаются несостоятельными, поэтому апелляционное представление прокурора удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 30 апреля 2014 года в части удовлетворения требований прокурора города Барнаула о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункта 2.5 Положения о муниципальном контроле за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения на территории городского округа – города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ № ***, в той мере, в которой он не предусматривает в качестве основания для проведения внеплановой проверки приказ (распоряжение) руководителя органа муниципального дорожного контроля, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, отменить.

В этой части принять новое решение.

Прокурору города Барнаула в удовлетворении требований о признании противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункта 2.5 Положения о муниципальном контроле за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения на территории городского округа – города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ № ***, отказать.

В остальной части решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 30 апреля 2014 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Центрального района г. Барнаула – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: