Гражданский кодекс часть 1

Рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело заявлению ФИО1 о признании незаконными бездействия по назначению досрочных выборов депутатов совета Лозновского сельского поселения Дубовского муниципального района Волгоградской области в период с 05 октября 2011 года и по настоящее время,

по апелляционной жалобе ФИО1 и его представителя С.В.И.

на решение Дубовского районного суда Волгоградской области от 09 октября 2012 года, которым в удовлетворении заявления ФИО1 отказано.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Кравцовой Е.В., выслушав ФИО1, его представителя ФИО2, действующего на основании доверенности, а также председателя Совета депутатов Лозновского сельского поселения ФИО1, поддержавших доводы жалобы, заключение прокурора Бецковой И.Б. о законности принятого судом решения, Судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратился в суд с заявлением о признании незаконными бездействия по назначению досрочных выборов депутатов Совета Лозновского сельского поселения Дубовского муниципального района Волгоградской области.

В обоснование заявленных требований указал, что вступившим в законную силу решением Волгоградского областного суда от 01 марта 2012 года по заявлению прокурора Дубовского района Волгоградской области состав Совета депутатов Лозновского сельского поселения Дубовского муниципального района Волгоградской области признан неправомочным, поскольку в период с 12 апреля по 04 октября 2011 года четыре депутата заявили о сложении своих полномочий, в связи с чем состав представительного органа составил менее двух третей от установленной численности депутатов. Таким образом, с 05 октября 2011 года Совет депутатов Лозновского сельского поселения Волгоградской области является неправомочным, отсутствие на территории Лозновского сельского поселения правомочного представительного органа по настоящее время привело к нарушению его прав и законных интересов как жителя и избирателя Лозновского сельского поселения, установленные ст. 31.32 Конституцией РФ.

В судебном заседании заявитель ФИО1 уточнил исковые требования, просил признать незаконным бездействие заинтересованных лиц по назначению досрочных выборов депутатов Совета Лозновского сельского поселения Дубовского муниципального района Волгоградской области в период с 05 октября 2011 года по 05 сентября 2012 года.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе ФИО1 и его представитель ФИО2, оспаривая законность судебного постановления, просят его отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

На основании ст. 15 Закона Волгоградской области от 06 декабря 2006 года N 1373-ОД "О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области" для проведения выборов депутатов представительного органа муниципального образования по смешанной или пропорциональной избирательной системе, а также выборных должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования определяется единый избирательный округ, включающий в себя всю территорию соответствующего муниципального образования.

Одномандатные и многомандатные избирательные округа образуются на основании представленных в избирательную комиссию муниципального образования главой местной администрации муниципального района, городского округа, командиром воинской части данных о численности избирателей, зарегистрированных в соответствии с требованиями ст. 16 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на территории муниципального образования.

В силу ч. 11 ст. 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания, а в соответствии с Регламентом решения Совета депутатов подлежат обнародованию или опубликованию, в зависимости от значимости решения.

В соответствии с п. 1 ст. 74 Закона Волгоградской области «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области» представительный орган муниципального образования принимает решение о прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования, избранного по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, по основаниям и в сроки, установленные федеральными законами, уставом муниципального образования.

Как установлено п. 2 ст. 74 Закона Волгоградской области «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области», в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, дополнительные выборы назначаются и проводятся, если в округе замещено менее двух третей депутатских мандатов и в соответствии с пунктом 3 этой же статьи, если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий представительный орган муниципального образования остался в неправомочном составе, дополнительные выборы проводятся не позднее чем через 4 месяца со дня такого досрочного прекращения полномочий.

Пункт 8 ст. 71 Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации» предусматривает, что в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, выборы назначаются и проводятся лишь в том случае, если в округе замещено менее двух третей мандатов.

В соответствии с ч. 16 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 года №131-Ф3, полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае вступления в силу решения Верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования.

Как следует из материалов дела, в соответствии с п. 1 ст. 23 Устава Лозновского сельского поселения Совет депутатов состоит из 11 депутатов, избираемых населением на муниципальных выборах по многомандатным избирательным округам сроком на четыре года.

Представительный орган Лозновского сельского поселения избран на выборах в органы местного самоуправления 14 марта 2010 года в количестве 11 депутатов, в том числе: по многомандатному избирательному округу № <...> в границах с. <.......> с количеством мандатов - 8, избрано 8 депутатов; многомандатному избирательному округу № <...> в границах с. <.......>, х.
<.......> и х. <.......> с количеством мандатов - 3, избрано 3
депутата.

За период с апреля по октябрь 2011 года четыре депутата по многомандатному избирательному округу № <...> подали заявления в Совет депутатов Лозновского сельского поселения о сложении своих полномочий.

Решение Советом депутатов Лозновского сельского поселения о сложении полномочий заявителем ФИО1, подавшим заявление 4 октября 2011 года, принято 7 декабря 2011 года и в соответствии с Регламентом опубликовано 10 декабря 2011 года.

В соответствии с Уставом Лозновского сельского поселения и решением Совета депутатов Лозновского сельского поселения № <...> от 07 декабря 2011 года территориальная избирательная комиссия 11 декабря 2011 года постановлением № <...> «О назначении дополнительных выборов депутатов Лозновского сельского поселения по многомандатному избирательному округу № <...>» назначила дополнительные выборы на 4 марта 2012 года, опубликовав данное постановление для всеобщего информирования в местной газете «<.......>» ДД.ММ.ГГГГ.

Во исполнение Постановления территориальной избирательной комиссии Дубовского района № <...> от 05 января 2012 года об обращении в Центральную избирательную комиссию РФ было принято постановление от 08 февраля 2012 года № <...> о возложении на участковые избирательные комиссии по выборам Президента Российской Федерации полномочий по подготовке и проведению дополнительных выборов депутатов Совета депутатов Лозновского сельского поселения Дубовского муниципального района Волгоградской области по многомандатному избирательному округу № <...>.

Территориальной избирательной комиссией назначены дополнительные выборы в многомандатном округе № <...> в Лозновском сельском поселении, где из восьми мандатов, незамещенными являлись четыре.

В многомандатном округе № <...> выборы не назначались и не проводились, поскольку никто из депутатов заявлений о сложении полномочий не подавал.

27 февраля 2012 года и.о. прокурора Дубовского района Волгоградской области в Волгоградский областной суд направлено заявление о признании неправомочным состава Совета депутатов Лозновского сельского поселения Дубовского муниципального района.

4 марта 2012 года по результатам проведения дополнительных выборов депутатов Совета депутатов Лозновского сельского поселения по многомандатному избирательному округу № <...> Лозновского сельского поселения на четыре мандата избраны четыре депутата.

Кроме того, из материалов дела усматривается, что вступившим в законную силу 30 мая 2012 года решением Волгоградского областного суда состав Совета депутатов Лозновского сельского поселения Дубовского муниципального района Волгоградской области, сформированный 14 марта 2011 года, признан неправомочным.

05 сентября 2012 года комиссия в составе: главы Дубовского района Волгоградской области К.В.П., зам. министра по работе с территориями Волгоградской области К.А.В., председателя Территориальной избирательной комиссии У.А.С., старшего помощника прокурора Дубовского района С.К.Ф. приняла решение о назначении проведения досрочных выборов Совета депутатов Лозновского сельского поселения на 18 ноября 2012 года, которое опубликовано в газете «<.......>» 11 сентября 2012 года.

06 сентября 2012 года на заседании территориальной избирательной комиссии постановлением ТИК № <...> на воскресенье 18 ноября 2012 года назначены досрочные выборы депутатов Совета депутатов Лозновского сельского поселения в соответствии с разъяснениями прокуратуры.

07 сентября 2012 года данное постановление направлено в Избирательную комиссию Волгоградской области, 10 сентября 2012 года - в редакцию газеты «<.......>» для опубликования, где опубликовано 11 сентября 2012 года.

Оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам ст. 67 ГПК РФ, суд пришел к выводу о совершении в период с 30 мая 2012 года – даты вступления в законную силу судебного акта о признании состава представительного органа местного самоуправления неправомочным - действий территориальной избирательной комиссией Дубовского муниципального района Волгоградской области, администрации Лозновского сельского поселения Дубовского муниципального района Волгоградской области, Совета депутатов Лозновского сельского поселения Дубовского муниципального района Волгоградской области, направленных на стабилизацию положения в Совете депутатов Лозновского сельского поселения, назначение и проведение выборов, отклонив факт бездействия, на котором настаивал заявитель, и принял правильное по делу решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Убеждения авторов жалобы о том, что представительный органа местного самоуправления являлся нелегитимным с 05 октября 2011 года – дня, следующего за днем сложения полномочий депутата, как верно указано районным судом, несостоятельны.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (чч. 1, 2 и 3 ст. 3). Развивая эти положения, определяющие основы конституционного строя, ст. 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1), включая право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2).

Во исполнение названных установлений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее положениями, согласно которым в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12), осуществляемое гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130, ч. 2), Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет общие принципы и гарантии участия граждан в местном самоуправлении как форме осуществления народом своей власти, обеспечивающей - в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, указанных в федеральных законах, законами субъектов Российской Федерации, - самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом (ч. 2 ст. 34); представительный орган может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (ч. 1 ст. 35); вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе (ч. 1.2 ст. 35); в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (ч. 10 ст. 35).

Из этих законоположений в системном единстве с ч. 3 ст. 40 данного Федерального закона, согласно которой полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва, следует, что полномочия представительного органа муниципального образования начинаются со дня его первого заседания, а до этого сохраняет свои полномочия предыдущий состав депутатов данного органа. Такой подход федерального законодателя к определению правомочности представительного органа муниципального образования направлен на обеспечение непрерывности осуществления функций выборной публичной власти на уровне местного самоуправления и полноценной реализации полномочий, в том числе исключительных, представительных органов муниципальных образований, что полностью согласуется со статьей 3 (чч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

В случае, когда в представительном органе муниципального образования после его формирования в правомочном составе в результате выбытия отдельных депутатов остается менее двух третей от установленной численности, осуществление таким органом принадлежащих ему полномочий становится невозможным. Именно по этой причине и в целях обеспечения реальных условий для осуществления народовластия посредством организации и деятельности органов местного самоуправления п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что полномочия представительного органа могут быть прекращены в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Принятие такого решения влечет за собой досрочное прекращение полномочий всех депутатов представительного органа муниципального образования и проведение досрочных выборов в указанный орган в сроки, установленные федеральным законом.

Признание представительного органа муниципального образования неправомочным, если в его составе осталось менее двух третей от установленного числа депутатов, направлено, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17 июля 2007 года N 561-О-О, на обеспечение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан на местное самоуправление, поскольку неполный состав представительного органа, независимо от причин возникновения такого положения, фактически не способен осуществлять свою деятельность. Следовательно, прекращение полномочий депутатов такого органа, сопряженное с проведением досрочных выборов, отвечает интересам формирования нового представительного органа муниципального образования, способного осуществлять принадлежащие ему полномочия. Тем самым в Российской Федерации в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 года обеспечивается не только право, но и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (п. 1 ст. 3). Использование при этом судебной процедуры, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в ряде своих решений (Постановление от 16 октября 1997 года N 14-П, Определение от 14 января 2000 года N 2-О), во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, так как связывает решение вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе из-за признания неправомочным состава его депутатов, с необходимостью участия федерального суда как беспристрастного арбитра.

Вместе с тем признание неправомочным состава депутатов представительного органа муниципального образования и прекращение полномочий его депутатов не могут быть обусловлены избранием состава данного органа в количестве менее двух третей от установленной численности его депутатов. Такие результаты проводимых по мажоритарной избирательной системе муниципальных выборов означают для представительного органа нового созыва, что он не вправе приступить к исполнению своих полномочий, поскольку не сформирован в полномочном составе, и влекут назначение и проведение повторных выборов по тем округам, где остались незамещенные депутатские мандаты (п. 5 ст. 70, п. 5 ст. 71 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). При этом до формирования нового состава представительного органа муниципального образования сохраняются полномочия представительного органа предыдущего созыва.

Таким образом, выводы суда о том, что полномочия представительного органа местного самоуправления и его депутатов прекращены в день вступления в законную силу Определения Верховного Суда РФ – 30 мая 2012 года, следует признать верными.

Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления проводятся в соответствии с уставами муниципальных образований в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации, принятыми в соответствии со ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу п. 5 ст. 3 указанного Федерального закона в случаях установления нарушений конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по основаниям, перечисленным в п. 1 ст. 1 данного Федерального закона, порядок назначения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления определяется решением суда общей юрисдикции в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В силу требований пп. 8 и 9 ст. 71 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" дополнительные выборы назначаются в случае досрочного прекращения полномочий депутата выборного органа. Основанием для досрочного прекращения полномочий депутата выборного органа являются обстоятельства, указанные в п. 10 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления. При этом полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 настоящего Федерального закона. Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены в случае вступления в законную силу решения суда соответствующего субъекта Российской Федерации о неправомочности данного состава депутатов представительного органа.

Вопросы, касающиеся условий проведения досрочных и дополнительных выборов, урегулированы Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Пункт 4 ст. 10 названного Закона предусматривает назначение досрочных выборов в случае досрочного прекращения полномочий представительных органов или депутатов, влекущего за собой неправомочность такого органа. Вместе с тем, согласно п. 3 ст. 71 того же нормативного акта, если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования остались в неправомочном составе, назначаются дополнительные выборы. Из изложенного следует, что при схожих обстоятельствах (неправомочность представительного органа) законодатель предусматривает возможность назначения либо досрочных, либо дополнительных выборов.

Из системного толкования приведенных выше нормативных предписаний следует, что в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования по вступлении решения суда о неправомочности его состава в законную силу, следует руководствоваться требованиями п. 4 ст. 10 Федерального о закона N 67-ФЗ, в соответствии с которыми в случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, указанных в п. 3 настоящей статьи, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.

Такой подход согласуется и с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 2 июля 2009 года N 1006-О-О, о том, что принятие судом решения о неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий, влечет за собой досрочное прекращение полномочий всех депутатов представительного органа муниципального образования и проведение досрочных выборов в указанный орган в сроки, установленные федеральным законом.

Таким образом, проведение досрочных выборов представительный орган местного самоуправления должно быть осуществлено не позднее чем через шесть месяцев 30 мая 2012 года – дня вступления в законную силу решения суда о неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования, то есть не позднее 30 ноября 2012 года.

Данные обстоятельства были учтены заинтересованными лицами, Постановлением ТИК Дубовского района Волгоградской области от 06 сентября 2012 года № <...> досрочные выборы депутатов сельского поселения Дубовского муниципального района Волгоградской области назначены на воскресенье 18 ноября 2012 года.

Вопреки доводам жалобы факт бездействия заинтересованных лиц подтверждения в судебном разбирательстве.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы направлены на иную оценку норм материального права и обстоятельств по делу и, не содержат оснований для отмены постановленного решения.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 328-329 ГПК РФ, Судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Дубовского районного суда Волгоградской области от 09 октября 2012 года оставить без изменения, апелляционные жалобы ФИО1 и его представителя С.В.И. – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: